論行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力

摘 要 由于礦產(chǎn)資源在國民經(jīng)濟中所起的重要作用，礦業(yè)權(quán)作為其載體，在轉(zhuǎn)讓時確有以行政審批加以管控的必要性。現(xiàn)行法律法規(guī)將管制債權(quán)行為作為切入點，由此產(chǎn)生了行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力關(guān)系的問題，并產(chǎn)生了“未生效合同”這一概念。這不僅有違意思自治原則及比例原則，還可能在解釋時陷入悖論的困境，造成合同效力制度在理論和實務(wù)中運用的邏輯混亂，不利于礦業(yè)市場的健康、有序發(fā)展。鑒于此，本文認為從立法論的角度采用“合同生效說”不失為一個合理選擇。

關(guān)鍵詞 礦業(yè)權(quán) 合同效力 行政審批

基金項目：貴州大學研究生創(chuàng)新基金項目（研人文2016011）。

作者簡介：丁穎君，貴州大學法學院2014級民商法碩士研究生。

中圖分類號：D923.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.415

改革開放至今，隨著經(jīng)濟的不斷快速增長，我國礦業(yè)市場的發(fā)展突飛猛進，礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓行為也越來越頻繁。由于礦產(chǎn)資源在國計民生中占有極其重要的特殊地位，國家對礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓作出了諸多限制。根據(jù)《合同法》第四十四條 及《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第十條 的規(guī)定，行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力之間產(chǎn)生了關(guān)聯(lián)，進而在學界和實踐中產(chǎn)生了“未經(jīng)行政審批的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力如何”這一爭論不休的問題。

一、批駁現(xiàn)行行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力捆綁之缺陷

我國立法與司法實踐的思路是將行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力進行捆綁，必然會導致高昂的制度成本，公法的過度逾越也將損害經(jīng)濟主體的合法權(quán)益。同時，迂回、復雜的法律解釋不一定能為多數(shù)人所認可和接受。本文將從以下幾個方面對捆綁之路的缺陷展開批駁：

（一）有違意思自治原則

在現(xiàn)行的法律框架下，行政審批對礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力有著重要的影響，其介入的程度之深有過度干預當事人意思自治的嫌疑。《礦產(chǎn)資源法》作為規(guī)范礦業(yè)權(quán)交易市場的核心法律，是于1986年頒布的，當時的中國還處于計劃經(jīng)濟時代，還未萌發(fā)規(guī)范礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的意識，過于強調(diào)公權(quán)的干預，側(cè)重于維護國家利益。該法于1996年進行了一次修改，但是距今已有20年之久，仍然殘留著濃厚的計劃經(jīng)濟色彩。如今的中國無論是社會還是經(jīng)濟都發(fā)生了翻天覆地的變化，與《礦產(chǎn)資源法》出臺和修改的時期相比已不可同日而語，其表現(xiàn)出來的巨大局限已經(jīng)遠遠落后于國家和各類經(jīng)濟主體的法律需求。市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟，而契約精神則是市場經(jīng)濟的核心所在。當契約精神得以弘揚、自由精神得以彰顯時，也就是市場的活力得以激發(fā)之時。沒有契約當事人的意志自由，就談不上當事人的平等，沒有當事人之間的平等，就談不上當事人的權(quán)利保障，沒有平等和權(quán)利保障，契約就無從談起，沒有契約的經(jīng)濟就不是市場經(jīng)濟，也就不可能真正規(guī)范市場和交易者行為。 在市場經(jīng)濟體制下，國家不可能強制性規(guī)范一切事務(wù)，將行政審批作為礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的生效要件表明“權(quán)力本位”的束縛仍然存在。

因此，國家應樹立契約自由、意思自治的觀念，以此指導礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的管制工作。另一方面，意思自治原則保障了當事人從事民事活動時的意志自由，不受非正當?shù)膰覚?quán)力、國家權(quán)利的干預，是對平等主體自由意志本質(zhì)的尊重。將行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力直接捆綁，導致了公法對當事人私法自治的過度干預，嚴重影響到當事人享受自己行為帶來利益的可能性，不利于鼓勵交易。

當然，意思自治不可能是絕對的、無限的，全面取消國家對礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的行政審批也是不現(xiàn)實的，問題的關(guān)鍵是在倡導意思自治原則的前提下，如何將國家管制對礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的影響控制在一個合適的范圍內(nèi)。

為此，可以從國家對礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同進行監(jiān)管的本意進行分析。中國是世界上第一大能源生產(chǎn)國和消費國，隨著經(jīng)濟的快速增長，帶動了礦產(chǎn)資源需求的增加，而且如今的中國正向著礦業(yè)強國轉(zhuǎn)變，礦產(chǎn)資源的重要性不言而喻。國家之所以對礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓進行監(jiān)管，是由于礦產(chǎn)資源的不可再生性及稀缺性所決定的，其本意不在于禁止此類交易，而是為了禁止不合資質(zhì)的主體進入市場，保護礦產(chǎn)資源的國家所有者權(quán)益，合理開發(fā)、利用礦產(chǎn)資源，維護礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場的秩序。將行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力進行捆綁，限制的是合同的效力，而非礦業(yè)權(quán)的物權(quán)變動，這明顯違背了國家進行監(jiān)管的初衷。

（二）有違比例原則

作為實現(xiàn)國家管控目的的手段，行政審批是對人民本來經(jīng)濟自由的限制，必須通過比例原則的審查，才能取得無可爭議的正當性。 這是對行政法的比例原則的闡述，而比例原則本身又由妥當性原則、必要性原則和法益相稱原則組成。比例原則追求的最高目標是使行政行為體現(xiàn)行政宗旨，實現(xiàn)其法律目的。 就礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為而言，審批機關(guān)在實施行政行為時，過于追求維護礦業(yè)權(quán)交易市場的公共秩序而忽略了礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，使得公共利益與個人利益的天平發(fā)生了傾斜。

根據(jù)《物權(quán)法》第十五條所確立的區(qū)分原則可知，礦業(yè)權(quán)物權(quán)變動與礦業(yè)權(quán)債權(quán)轉(zhuǎn)讓是各自獨立的兩個法律關(guān)系，國家在選擇行政審批對礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力的影響上有兩種選擇，或是選擇對債權(quán)行為進行管制，或是選擇對物權(quán)變動進行管制。在二者都可以實現(xiàn)對礦業(yè)權(quán)物權(quán)變動管控的情況下，國家選擇了前者，從源頭上監(jiān)管礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓行為，這無疑是最直接、最簡單的方法。但僅以行政審批介入合同的履行，控制礦業(yè)權(quán)的實際變動，則同樣可以達到行政監(jiān)管的目的，并最大限度地寬容了當事方就礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓而發(fā)生的權(quán)利義務(wù)做出的一致性安排，體現(xiàn)了對私法自治的尊重，契合了“最小侵害原則”的基本精神。 因此，以行政審批控制礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力，既失妥當性，又缺必要性。

以上種種瑕疵皆源于行政審批與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力緊密相連，國家行政管制的力量入侵私法領(lǐng)域過度，下一步的立法之路如何選擇，值得我們深思。

二、重構(gòu)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的路徑選擇

（一）從立法論的角度，另辟蹊徑

首先，全面取消礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的行政審批顯然是不可行的，問題的關(guān)鍵是在倡導意思自治原則的前提下，如何將國家管制對礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的影響控制在一個合適的范圍內(nèi)。為此，可以從國家對礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同進行監(jiān)管的本意進行分析。礦產(chǎn)資源是重要的自然資源，是經(jīng)過地質(zhì)作用而聚集形成的，其形成經(jīng)歷了幾千萬，甚至幾億年，是重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，是支撐國家安全和經(jīng)濟發(fā)展的重要保證?！段餀?quán)法》在總結(jié)教訓與經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對區(qū)分原則予以確認。 如果在立法時，能夠從行政審批介入合同履行的角度著手，控制礦業(yè)權(quán)的實際變動而非礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力，行政監(jiān)管的目的也能得到實現(xiàn)。

（二）以意思自治理念指導礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的監(jiān)管

隨著《物權(quán)法》的頒布，礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)的屬性得到了明確，使其能以私權(quán)的身份進入市場交易體系之中。為了遵循《物權(quán)法》的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓應以當事人的意思自治為準。在雙方當事人主體合格、意思表示真實，不存在法律法規(guī)所禁止的情況時，只要符合轉(zhuǎn)讓的條件，就應當允許礦業(yè)權(quán)予以自由轉(zhuǎn)讓，讓礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同置于法律的保護之下。

同時，根據(jù)《物權(quán)法》確立的物權(quán)區(qū)分原則，也為礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力與行政審批解綁提供了前進方向。如果國家將管制的著眼點放在合同效力之上，會使得當事人無法對自己的預期利益進行有效評估，嚴重影響社會經(jīng)濟發(fā)展的需求，與社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展趨勢不相匹配。

李克強總理強調(diào)：“行政審批制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，是釋放改革紅利，是打造中國經(jīng)濟升級版的重要一招。”目前我國行政審批事項繁多，公權(quán)力對私人經(jīng)濟生活的干預過多，私權(quán)的空間被極大的壓縮了。這就要求行政機關(guān)簡政放權(quán)，淡化公權(quán)力對私權(quán)的干涉程度，進一步規(guī)范行政審批事項，將國家監(jiān)管的控制力體現(xiàn)在物權(quán)變動的情況，絕緣于債權(quán)行為，為礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓提供便捷通道。

鑒于此，在礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓過程中，應明確區(qū)分物權(quán)變動與債權(quán)轉(zhuǎn)讓，讓行政審批僅針對礦業(yè)權(quán)變動，而非合同效力。這樣能夠捍衛(wèi)當事人的權(quán)利，擴大私法的范圍，加強我國“意思自治、契約自由”的理念。使得礦業(yè)權(quán)最終體現(xiàn)市場價值，在保護礦業(yè)權(quán)人利益的前提下，兼顧國家管制。

（三）進一步奠定報批義務(wù)的正當性

崔建遠教授認為，在合同已經(jīng)成立且具備有效要件，但卻不具備生效要件的情況下，合同雖然不具有履行的效力，但卻已經(jīng)具有拘束力。以附生效條件的合同為例，附條件的合同若已成立，只要不違反有效要件，在所附的停止條件成就前，它就已經(jīng)具有法律效力，只是履行的效力處于停止狀態(tài)，只有在所附條件的停止條件成就時，履行效力才發(fā)生。 那么，在合同需經(jīng)行政審批方可生效的情況下，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同在無其他效力瑕疵之時，依法成立并有效，已具備法律效力。在辦理行政審批前，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的履行效力處于停止狀態(tài)，行政審批完成后，履行效力即可實現(xiàn)。也就是說，只有在批準之后，合同才會被賦予完全的法律效力。

據(jù)此，未經(jīng)行政審批的合同為生效合同，雙方當事人應積極推動合同目的的達成，負有報批義務(wù)的當事人也自然應當依據(jù)合同約定而實施報批義務(wù)。受讓方雖然不能要求轉(zhuǎn)讓方履行礦業(yè)權(quán)變動的義務(wù)，卻可要求其承擔報批義務(wù)。這就使得報批義務(wù)的產(chǎn)生及履行有了更為正當及合理的來源，在解釋上也避免了大量曲折復雜的論證，直接、簡捷的方式更能使人信服。同時，也有利于系統(tǒng)、全面的調(diào)節(jié)礦業(yè)權(quán)法律關(guān)系。

注釋：

《合同法》第四十四條：“依法成立的合同，自成立時生效。法律、行政法規(guī)規(guī)定應當辦理批準、登記等手續(xù)生效的，依照其規(guī)定?！?/p>

《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第十條：“申請轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)、采礦權(quán)的，審批管理機關(guān)應當自收到轉(zhuǎn)讓申請之日起40日內(nèi)，作出準予轉(zhuǎn)讓或者不準轉(zhuǎn)讓的決定，并通知轉(zhuǎn)讓人和受讓人?！薄芭鷾兽D(zhuǎn)讓的，轉(zhuǎn)讓合同自批準之日起生效?！?/p>

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《物權(quán)法》第十五條：“當事人之間訂立有關(guān)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅不動產(chǎn)的合同，除法律另有規(guī)定或者合同另有約定外，自合同成立時生效；未辦理物權(quán)登記的，不影響合同效力”。

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