論強(qiáng)制隔離戒毒的檢察監(jiān)督

王文娟　趙珺

摘 要 黨的十八屆四中全會提出了一項重要改革部署，即檢察機(jī)關(guān)完善對涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實施司法監(jiān)督制度。強(qiáng)制隔離戒毒作為一種行政強(qiáng)制措施，在較長時間內(nèi)限制公民人身自由，應(yīng)當(dāng)作為檢察機(jī)關(guān)司法監(jiān)督的對象。對強(qiáng)制隔離戒毒實施檢察監(jiān)督有利于維護(hù)戒毒人員合法權(quán)益，保障強(qiáng)制隔離戒毒活動的合法性，維護(hù)強(qiáng)制隔離戒毒場所的穩(wěn)定性，預(yù)防和減少職務(wù)犯罪的發(fā)生率。從可行性上來看，對強(qiáng)制隔離戒毒實施檢察監(jiān)督有法律依據(jù)、經(jīng)驗基礎(chǔ)和介入空間。檢察機(jī)關(guān)探索對行政強(qiáng)制措施實施司法監(jiān)督制度的重點，應(yīng)當(dāng)是未進(jìn)入復(fù)議或者訴訟程序的強(qiáng)制隔離戒毒決定和所有強(qiáng)制隔離戒毒決定的執(zhí)行。

關(guān)鍵詞 強(qiáng)制隔離 戒毒 檢察監(jiān)督 行政檢察

作者簡介：王文娟，江蘇省鹽城市人民檢察院民事行政檢察處處長、檢察員；趙珺，江蘇省鹽城市人民檢察院民事行政檢察處檢察員。

中圖分類號：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.340

黨的十八屆四中全會提出了一項重要改革部署，即檢察機(jī)關(guān)完善對涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實施司法監(jiān)督制度，對檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察工作提供了新的發(fā)展空間。這一改革部署嚴(yán)格限定了司法監(jiān)督的范圍，即需要接受司法監(jiān)督的行政強(qiáng)制措施僅限于涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施。筆者以強(qiáng)制隔離戒毒措施為切入點，從監(jiān)督的必要性、可行性、機(jī)制建設(shè)等方面，探索行政強(qiáng)制措施司法監(jiān)督制度的構(gòu)建。

一、強(qiáng)制隔離戒毒措施應(yīng)當(dāng)作為檢察機(jī)關(guān)司法監(jiān)督的對象

行政強(qiáng)制措施的定義在《行政強(qiáng)制法》頒布之前并不統(tǒng)一，有的實質(zhì)內(nèi)容相同，但表述不統(tǒng)一，有的是同一概念，但性質(zhì)卻大相徑庭。 在《行政強(qiáng)制法》頒布后，行政強(qiáng)制措施的概念在該法第二條的規(guī)定中得以相對明確。從特征上看，強(qiáng)制隔離戒毒作為一種行政強(qiáng)制措施，在較長時間內(nèi)限制公民人身自由，應(yīng)當(dāng)作為檢察機(jī)關(guān)司法監(jiān)督的對象。

（一）強(qiáng)制隔離戒毒具有法定性的特征

強(qiáng)制隔離戒毒是由《中華人民共和國禁毒法》設(shè)定的，具有法定性的特征。根據(jù)《中華人民共和國禁毒法》第三十八條的規(guī)定，對于吸毒成癮人員，具有拒絕接受社區(qū)戒毒、在社區(qū)戒毒期間吸食、注射毒品等等情形的，由縣級以上人民政府公安機(jī)關(guān)對其作出強(qiáng)制隔離戒毒的決定。

（二）強(qiáng)制隔離戒毒具有行政性的特征

行政強(qiáng)制措施的實施主體必須是法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)。國務(wù)院《戒毒條例》中明確規(guī)定，設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府司法行政部門負(fù)責(zé)管理強(qiáng)制隔離戒毒場所、戒毒康復(fù)場所。由此可見，強(qiáng)制隔離戒毒的執(zhí)行主體是司法行政機(jī)關(guān)，具有行政行為的屬性。

（三）強(qiáng)制隔離戒毒具有強(qiáng)制性的特征

強(qiáng)制隔離戒毒具有強(qiáng)制性的特征。強(qiáng)制隔離戒毒具有極強(qiáng)的限制公民人身自由的強(qiáng)制性?！豆膊筷P(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國禁毒法>有關(guān)問題的批復(fù)》中明確指出，社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒措施不是行政處罰，而是一種強(qiáng)制性的戒毒治療措施。作出決定的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將被決定予以強(qiáng)制隔離戒毒的人員送強(qiáng)制隔離戒毒場所執(zhí)行，并由強(qiáng)制隔離戒毒所人民警察對戒毒人員實行直接管理，限制其人身自由，脫逃的強(qiáng)制隔離戒毒人員應(yīng)當(dāng)被追回，并繼續(xù)執(zhí)行強(qiáng)制隔離戒毒。

（四）強(qiáng)制隔離戒毒具有長期性的特征

一般情況下，行政強(qiáng)制措施是對權(quán)利主體人身自由、財產(chǎn)權(quán)益的暫時性控制或限制行為，達(dá)到目的之后即應(yīng)當(dāng)取消或變更，持續(xù)時間較短。但是相對于其他即時性行政強(qiáng)制措施，執(zhí)行強(qiáng)制隔離戒毒的期限往往較長。強(qiáng)制隔離戒毒的期限根據(jù)《中華人民共和國禁毒法》的規(guī)定為二年，最長可以延長一年。

盡管強(qiáng)制隔離戒毒并未在《行政強(qiáng)制法》第九條列舉的行政強(qiáng)制措施的具體種類中出現(xiàn)，強(qiáng)制隔離戒毒作為一種行政強(qiáng)制措施，在較長時間內(nèi)限制了公民人身自由。從檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督屬性和十八屆四中全會的精神來看，對性質(zhì)強(qiáng)制措施的概念和范圍要適當(dāng)?shù)刈鲾U(kuò)大性解釋，不能將監(jiān)督局限在狹小的空間里。 因此，應(yīng)當(dāng)將強(qiáng)制隔離戒毒納入檢察監(jiān)督范圍。

二、對強(qiáng)制隔離戒毒實施檢察監(jiān)督的必要性分析

強(qiáng)制隔離戒毒作為一種行政強(qiáng)制措施，在較長時間內(nèi)限制公民人身自由，如果缺乏有效的外部監(jiān)督，極易出現(xiàn)監(jiān)管人員濫用權(quán)力、侵犯戒毒人員合法權(quán)益以及腐敗等現(xiàn)象。對強(qiáng)制隔離戒毒引入檢察監(jiān)督這一外部監(jiān)督機(jī)制具有必要性。

（一）有利于維護(hù)戒毒人員合法權(quán)益

在規(guī)定戒毒人員義務(wù)的同時，《中華人民共和國禁毒法》、國務(wù)院《戒毒條例》、司法部《司法行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制隔離戒毒工作規(guī)定》等法律法規(guī)也賦予戒毒人員通信自由和通信秘密、接受探訪、獲得康復(fù)治療以及申訴、檢舉、揭發(fā)、控告等權(quán)益。但在強(qiáng)戒人員被限制人身自由的情況下，其相關(guān)權(quán)利難以得到保證?！跋噍^于其他監(jiān)督方式，檢察監(jiān)督能夠最大程度地保證行政相對人的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)?！?引入檢察監(jiān)督這一外部監(jiān)督機(jī)制，有利于保障戒毒人員的合法權(quán)益。

（二）有利于保證強(qiáng)制隔離戒毒活動的合法性

作為強(qiáng)制隔離戒毒措施決定主體的公安機(jī)關(guān)，與作為強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)行主體司法行政機(jī)關(guān)同為行政機(jī)關(guān)，如果缺乏有效的外部監(jiān)督制約，極易出現(xiàn)公安機(jī)關(guān)以強(qiáng)制隔離戒毒為名進(jìn)行變相羈押或隨意作出、變更強(qiáng)制隔離戒毒決定。檢察機(jī)關(guān)為強(qiáng)制隔離戒毒的執(zhí)行增加一道司法過濾，在程序上增加一道“防火墻”，有利于保證強(qiáng)制隔離戒毒活動的規(guī)范合法。

（三）有利于維護(hù)強(qiáng)制隔離戒毒場所的穩(wěn)定性

強(qiáng)制隔離戒毒所關(guān)押的是具有生理性和心理性疾病的吸毒人員，在安全防范工作方面，有任何疏忽，都可能造成嚴(yán)重后果。檢察機(jī)關(guān)對強(qiáng)制隔離戒毒所的日常管理活動進(jìn)行法律監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)安全隱患及時提出檢察建議或整改意見，則能有效促進(jìn)強(qiáng)制隔離戒毒所管理秩序穩(wěn)定，維護(hù)管理安全。

（四）有利于預(yù)防和減少職務(wù)犯罪的發(fā)生率

提前解除強(qiáng)制隔離戒毒以及表揚、嘉獎等獎勵手段類似于刑罰執(zhí)行中的減刑和行政獎勵，強(qiáng)制隔離戒毒所中的管理人員，即人民警察，極有可能濫用權(quán)力，與戒毒人員或者其近親屬發(fā)生不正當(dāng)交易。因此，必須以權(quán)力來約束權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督有助于預(yù)防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，遏制權(quán)力者尋租的動機(jī)。

三、對強(qiáng)制隔離戒毒實施檢察監(jiān)督的可行性分析

雖然在現(xiàn)階段，檢察機(jī)關(guān)對行政強(qiáng)制措施的法律監(jiān)督還處在探索階段，但從法律依據(jù)、經(jīng)驗基礎(chǔ)、介入空間上看，以強(qiáng)制隔離戒毒為切入口，探索相關(guān)制度機(jī)制的建設(shè)具有較高的可行性。

（一）法律依據(jù)

《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。有學(xué)者認(rèn)為，在我國，“法律監(jiān)督僅指人們檢察院所行使的，與檢察權(quán)相一致的專門法律監(jiān)督”。 除《中華人民共和國憲法》外，根據(jù)《司法行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制隔離戒毒工作規(guī)定》第六十二條的規(guī)定，戒毒人員在強(qiáng)制隔離戒毒所內(nèi)死亡的，強(qiáng)制隔離戒毒所應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)?shù)厝嗣駲z察院。由此可見，檢察機(jī)關(guān)對強(qiáng)制隔離戒毒所進(jìn)行監(jiān)，不但符合檢察機(jī)關(guān)的憲法定位，也有法律依據(jù)可循。

（二）經(jīng)驗基礎(chǔ)

在《中華人民共和國禁毒法》實施之前，強(qiáng)制隔離戒毒所的前身多數(shù)是勞教所，收容吸毒勞教人員的勞教所本身就是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對象。以鹽城市轄區(qū)內(nèi)的方強(qiáng)強(qiáng)制隔離戒毒所為例，鹽城市人民檢察院派出的大中地區(qū)人民檢察院，歷史上設(shè)立有駐方強(qiáng)勞教所檢察室，在入所、出所檢察，計分考核和行政獎懲檢察、安全防范檢察等方面具有較為豐富的經(jīng)驗及成熟的監(jiān)督工作流程。

（三）介入空間

強(qiáng)制隔離戒毒所作為被監(jiān)督對象，在作為勞教場所時期曾長期接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。變更為強(qiáng)制隔離戒毒所后，仍希望通過檢察機(jī)關(guān)的介入，共同維護(hù)監(jiān)管場所的安全穩(wěn)定，消除強(qiáng)制隔離人員情緒波動對監(jiān)管秩序造成的不良影響，特別是及時發(fā)現(xiàn)和糾正民警執(zhí)法、監(jiān)管活動中存在的問題，確保民警執(zhí)法隊伍的純潔性。

四、強(qiáng)制隔離戒毒檢察監(jiān)督機(jī)制設(shè)計

強(qiáng)制隔離戒毒分為兩個步驟，即公安機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制隔離戒毒的決定和對強(qiáng)制隔離戒毒決定的執(zhí)行。根據(jù)《中華人民共和國禁毒法》第四十條的規(guī)定，被決定人不服公安機(jī)關(guān)作出的強(qiáng)制隔離戒毒決定，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。進(jìn)入行政訴訟程序后，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然有權(quán)對行政訴訟實施法律監(jiān)督。因此，檢察機(jī)關(guān)探索對行政強(qiáng)制措施實施司法監(jiān)督制度的重點，應(yīng)當(dāng)是未進(jìn)入復(fù)議或者訴訟程序的強(qiáng)制隔離戒毒決定和所有強(qiáng)制隔離戒毒決定的執(zhí)行。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的目的是督促行政機(jī)關(guān)依法正確行使職權(quán)，保障國家法律正確實施，必須加強(qiáng)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，形成良性互動機(jī)制，共同推動強(qiáng)制隔離戒毒工作嚴(yán)格規(guī)范公正文明運行。強(qiáng)制隔離戒毒檢察監(jiān)督的機(jī)制設(shè)計可以從以下幾個方面入手：

（一）建立聯(lián)席會議制度

強(qiáng)制隔離戒毒所和檢察機(jī)關(guān)各明確一至兩個內(nèi)設(shè)部門為聯(lián)席會議成員單位。聯(lián)席會議原則上每半年召開一次，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)指導(dǎo)作用，通報工作情況，研究實施過程中存在的問題，提出對策建議。

（二）設(shè)立檢察官辦公室

借鑒派駐檢察室的工作模式，在強(qiáng)制隔離戒毒所設(shè)立檢察官辦公室，開設(shè)檢察信箱，設(shè)置宣傳展板，負(fù)責(zé)常規(guī)監(jiān)督工作（包括對收治、出所、變更、管理等日常監(jiān)督工作）并處理分流各類申訴、控告、舉報線索。

（三）可以采取必要的調(diào)查措施

《中華人民共和國行政訴訟法》明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)。在對強(qiáng)制隔離戒毒實施檢察監(jiān)督時，應(yīng)當(dāng)規(guī)范檢察機(jī)關(guān)介入調(diào)查的程序，必要時可以采取以下調(diào)查措施：查閱或者復(fù)制有關(guān)文件、資料；要求相關(guān)人員就監(jiān)督事項涉及的問題做出解釋和說明；詢問相關(guān)證人等。

（四）以檢察建議方式糾正違法行為

“要想保障檢察監(jiān)督的實效，除了提高審查機(jī)構(gòu)的級別之外，監(jiān)督手段必須要有力度?！?最高人民檢察院在《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》中明確規(guī)定，人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院、公安機(jī)關(guān)等在執(zhí)法過程中存在苗頭性、傾向性的不規(guī)范問題，需要改進(jìn)的，可以提出檢察建議。民事行政檢察部門對強(qiáng)制隔離戒毒的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)以檢察建議的方式為主，及時督促其糾正違法行為。

（五）明確檢察建議回復(fù)制度

檢察建議名為“建議”，但從法律監(jiān)督嚴(yán)肅性的角度來看，檢察建議應(yīng)當(dāng)具有一定的剛性。為保證檢察建議的實效性，應(yīng)當(dāng)明確檢察建議回復(fù)制度，即強(qiáng)制隔離戒毒所收到檢察建議后，應(yīng)當(dāng)在一個月內(nèi)進(jìn)行審查并作出書面回復(fù)，同時可以對人民檢察院的監(jiān)督行為提出意見或建議。

注釋：

肖金明.行政強(qiáng)制釋論.山東大學(xué)出版社.2012.220.

王春業(yè).論行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督——以涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施為對象.東方法學(xué).2016（2）.

賀譯葶、譚新民.行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的價值及范圍.湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校學(xué)報.2016（1）.

湯唯、孫季萍.法律監(jiān)督論綱.北京大學(xué)出版社.2001.5.

丁有良.行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度探析——以涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益行政強(qiáng)制措施為對象.天津檢察.2016（1）.