最高人民法院22號指導(dǎo)案例評析與討論

姜鵬宇　張麗霞　張思寶

摘 要 來安縣人民政府作出《關(guān)于同意收回永陽東路與塔山中路部分地塊國有土地使用權(quán)的批復(fù)》是否屬于現(xiàn)行《行政訴訟法》的受案范圍？對于行政案件的受案范圍，《行政訴訟法》第十二條和第十三條對規(guī)定人民法院受理和不受理的行政案件范圍都有明確的規(guī)定，為什么安徽省高級人民法院和滁州市中級人民法院的裁決卻完全不一樣？內(nèi)部行政行為外部化后，具有可訴性的是內(nèi)部行政行為外部化后新的行政行為，而不是該內(nèi)部行政行為，如本案中的內(nèi)部批復(fù)。我國是成文法國家，司法機(jī)關(guān)應(yīng)依法辦事，在對待行政案件時也應(yīng)當(dāng)如此。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 內(nèi)部 行政行為 外化

作者簡介：姜鵬宇，武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北真武律師事務(wù)所律師、專利代理人、雙中級職稱，研究方向：行政法、合同法；張麗霞，湖北志民律師事務(wù)所；張思寶，湖北省襄陽市襄城區(qū)人民法院。

中圖分類號：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.309

一、最高人民法院22號指導(dǎo)案例基本案情及爭議焦點(diǎn)

2010年8月31日，安徽省來安縣國土資源和房產(chǎn)管理局向來安縣人民政府報送《關(guān)于收回國有土地使用權(quán)的請示》，請求收回該縣永陽東路與塔山中路部分地塊土地使用權(quán)。9月6日，來安縣人民政府作出《關(guān)于同意收回永陽東路與塔山中路部分地塊國有土地使用權(quán)的批復(fù)》（以下簡稱“來安縣政府批復(fù)”）。來安縣國土資源和房產(chǎn)管理局收到該批復(fù)后，沒有依法制作并向原土地使用權(quán)人送達(dá)收回土地使用權(quán)決定，而直接交由來安縣土地儲備中心付諸實施。魏永高、陳守志的房屋位于被收回使用權(quán)的土地范圍內(nèi)，其對來安縣人民政府收回國有土地使用權(quán)批復(fù)不服，提起行政復(fù)議。2011年9月20日，滁州市人民政府作出《行政復(fù)議決定書》，維持來安縣人民政府的批復(fù)。魏永高、陳守志仍不服，向滁州市中級人民法院提起行政訴訟，請求撤銷《來安縣政府批復(fù)》。

滁州市中級人民法院認(rèn)為《來安縣政府批復(fù)》屬于內(nèi)部行政行為，對原告魏永高、陳守志的權(quán)利和義務(wù)沒有產(chǎn)生實際影響，原告魏永高、陳守志對《來安縣政府批復(fù)》提起的行政訴訟，不屬于《行政訴訟法》規(guī)定的行政案件的受案范圍，駁回了原告魏永高、陳守志的起訴。

原告魏永高、陳守志不服滁州市中級人民法院駁回起訴的裁定，向安徽省高級人民法院提起上訴。安徽省高級人民法院認(rèn)為來安縣國土資源行政主管部門沒有向土地使用權(quán)人（原告魏永高、陳守志）下達(dá)土地使用權(quán)收回通知，而是直接將來安縣人民政府的批復(fù)付諸實施，且該批復(fù)已經(jīng)過復(fù)議程序，已相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了影響，經(jīng)安徽省高級法院審判委員會討論，裁定撤銷（2011）滁行初字第00006號行政裁定，同時指令滁州中級人民法院繼續(xù)審理此案。

對于本案安徽省高級人民法院和滁州市中級人民法院有不同的裁判觀點(diǎn)。

《來安縣政府批復(fù)》是否屬于現(xiàn)行《行政訴訟法》的受案范圍？對于行政案件的受案范圍，《行政訴訟法》第十二條和第十三條對規(guī)定人民法院受理和不受理的行政案件范圍都有明確的規(guī)定，為什么安徽省高級人民法院和滁州市中級人民法院的裁決卻完全不一樣？

本案爭議的焦點(diǎn)是內(nèi)部行政行為外化后對該內(nèi)部行政行為是否具有可訴性。

二、分析討論

（一）內(nèi)部行政行為可訴性分析

內(nèi)部行政行為是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政行為，包括工作性質(zhì)的內(nèi)部行政行為和人事性質(zhì)的內(nèi)部行政行為。一般認(rèn)為內(nèi)部行政行為不具有可訴性，包括人事性質(zhì)的和工作性質(zhì)的內(nèi)部行政行為。人事性質(zhì)的內(nèi)部行政行為不會對行政相對人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生影響，《行政訴訟法》第十三條第（三）項的規(guī)定人事性質(zhì)的內(nèi)部行政行為不具有可訴性，人民法院不受理該類型的案件。對工作性質(zhì)的內(nèi)部行政行為《行政訴訟法》第十二條規(guī)定的人民法院應(yīng)受理的行政案件范圍中沒有規(guī)定。但是，沒有規(guī)定，并不是說對工作性質(zhì)的內(nèi)部行政行為的案件，法院是否受理就不明確，恰恰相反這一點(diǎn)是很明確的。下面從我國的法律體系談?wù)劰ぷ餍再|(zhì)的內(nèi)部行政行為不具有可訴性的問題。

《憲法》是我國的根本大法，規(guī)定了國家立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)、國家司法機(jī)關(guān)行使司法權(quán)、國家行政機(jī)構(gòu)行使行政權(quán)。《憲法》第一百零五條規(guī)定地方行政機(jī)關(guān)行使地方的行政權(quán)?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法（第三次修正）》第五十九條規(guī)定了縣級以上人民政府的權(quán)利，而人事性質(zhì)的內(nèi)部行政行為和工作性質(zhì)的內(nèi)部行政行為，都是行政機(jī)關(guān)的權(quán)利。同時根據(jù)《行政訴訟法》第二條規(guī)定行政機(jī)關(guān)侵犯行政相對人的合法權(quán)益，行政相對人有權(quán)提起行政訴訟，維護(hù)自身合法權(quán)益。也就是說只有行政相對人的合法權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)的侵犯，才可以提起行政訴訟，如果行政相對人的合法權(quán)利沒有受到行政機(jī)關(guān)的侵犯，則不能提起行政訴訟。同時根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第（六）項規(guī)定行政機(jī)關(guān)對行政相對人權(quán)利義務(wù)沒有產(chǎn)生實際影響的行為提起行政訴訟，人民法院不應(yīng)受理。從法律體系上看，工作性質(zhì)的內(nèi)部行政行為是行政機(jī)關(guān)的權(quán)利，對行政相對人的權(quán)利義務(wù)沒有產(chǎn)生影響，不具有可訴性。法律對行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政行為是否具有可訴性規(guī)定是明確的，我國是成文法國家，司法權(quán)的行使要嚴(yán)格的依照法律法規(guī)的規(guī)定來執(zhí)行。如果工作性質(zhì)的內(nèi)部行政行為通過行政機(jī)關(guān)的行政行為到達(dá)相對人，并對行政相對人產(chǎn)生實際的影響，那么行政相對人可以對其產(chǎn)生實際影響的行政行為提起訴訟，也就是說該內(nèi)部行政行為外部化后的行政行為具有可訴性，但不是該內(nèi)部行政行為具有可訴性。

（二）本案的內(nèi)部行政行為可訴性的分析

本案是因《來安縣政府批復(fù)》而引起的，該內(nèi)部行政行為的發(fā)展可能產(chǎn)生四種情況。第一，該批復(fù)沒有到達(dá)行政相對人，這僅僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的公文函件，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)揮作用，不具有可訴性；第二，該批復(fù)到達(dá)行政相對人，但是因沒有實施對相對人的權(quán)利和義務(wù)沒有產(chǎn)生影響，那么根據(jù)法律規(guī)定，該批復(fù)不具有可訴性；第三，該批復(fù)到達(dá)執(zhí)行機(jī)關(guān)，執(zhí)行機(jī)關(guān)依法向權(quán)利人魏永高、陳守志送達(dá)《收回國有土地使用權(quán)通知》，如果《收回國有土地使用權(quán)通知》對行政相對人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生影響，行政相對人對《收回國有土地使用權(quán)通知》不服提起行政訴訟，屬于人民法院受案范圍，具有可訴性；第四，《來安縣政府批復(fù)》到達(dá)執(zhí)行機(jī)關(guān)，執(zhí)行機(jī)關(guān)沒有依法向權(quán)利人魏永高、陳守志送達(dá)《收回國有土地使用權(quán)通知》，執(zhí)行機(jī)關(guān)直接執(zhí)行了《來安縣政府批復(fù)》（內(nèi)部行政行為的外部化），侵犯了行政相對人的合法權(quán)利，這時候，行政相對人對該執(zhí)行機(jī)關(guān)的行政行為不服，提起訴訟，屬于人民法院受案范圍，具有可訴性。

在本案中，來安縣國土資源和房產(chǎn)管理局收到《來安縣政府批復(fù)》后，沒有依法向權(quán)利人魏永高、陳守志送達(dá)《收回國有土地使用權(quán)通知》，執(zhí)行機(jī)關(guān)直接執(zhí)行了《來安縣政府批復(fù)》?！秮戆部h政府批復(fù)》屬于內(nèi)部行政行為， 沒有向相對人送達(dá)， 對權(quán)利人魏永高、陳守志的權(quán)利義務(wù)沒有產(chǎn)生實際影響， 不屬于行政訴訟的受案范圍。后來安縣國土資源和房產(chǎn)管理局直接實施的拆遷補(bǔ)償安置行政行為， 對權(quán)利人魏永高、陳守志的權(quán)益產(chǎn)生了影響，侵犯了魏永高、陳守志合法權(quán)益，該行政行為具有可訴性，而不是《來安縣政府批復(fù)》的內(nèi)部行政行為具有可訴性。

本案中安徽省高級人民法院在作出裁定前，曾請示最高人民法院行政庭?！蹲罡呷嗣穹ㄔ海?012）行他字第9號》答復(fù)認(rèn)為地方人民政府對其所屬土地行政管理部門作出的同意收回國有土地使用權(quán)批復(fù)，土地行政管理部門直接據(jù)此付諸實施且已經(jīng)過復(fù)議程序，原國有土地使用權(quán)人對地方人民政府同意收回土地使用權(quán)的批復(fù)不服提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。以上答復(fù)可以看出，《來安縣政府批復(fù)》土地行政管理部門直接據(jù)此付諸實施且已經(jīng)過復(fù)議程序后，可以認(rèn)為土地行政管理部門的行政行為已經(jīng)對權(quán)利人魏永高、陳守志的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了影響，已經(jīng)是一個對相對人的新的直接行政行為，而不是一個內(nèi)部行政行為了，更不能用一個內(nèi)部行政行為的外部化簡單的概括。最高人民法院的答復(fù)無疑是正確的，但是我們也要從法律的角度理解其正確性，不能進(jìn)行擴(kuò)大解釋，其可訴的是內(nèi)部行政行為外部化后產(chǎn)生的新的直接行政行為，而不宜把行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為直接納入行政訴訟的受案范圍。要準(zhǔn)確判斷產(chǎn)生外部化效果的業(yè)務(wù)類內(nèi)部行政行為是否屬于行政訴訟的受案范圍，還需要考察其他多個因素。這些因素主要包括“ 外部化”是在何種意義上使用，“ 外部化”之職權(quán)主體是誰，法律效果產(chǎn)生與否，只有同時分析以上三個條件， 內(nèi)部行政行為才是真正被確定為“ 外部化”而具可訴性。從這里我們看出，內(nèi)部行政行為外部化后能夠納入受案范圍也是要看內(nèi)部行政行為外部化后有沒有對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，這其實是內(nèi)部行政行為外部化后產(chǎn)生的新的直接行政行為的問題。有學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政行為外部化以后，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為對行政相對人的權(quán)益產(chǎn)生影響，上述內(nèi)部行政行為具有可訴性，最高人民法院的第22號指導(dǎo)案例也是這么認(rèn)為的，這模糊了內(nèi)部行政行為外部化后產(chǎn)生的新的直接行政行為與原內(nèi)部行政行為的界限，破壞了我國行政司法體系。內(nèi)部行政行為外部化后產(chǎn)生的新的直接行政行為對相對人的權(quán)益產(chǎn)生影響，行政相對人可以對內(nèi)部行政行為外部化后產(chǎn)生的新的直接行政行為提起訴訟，這是《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍，而不是對該內(nèi)部行政行為提起訴訟，而對該內(nèi)部行政行為提起訴訟，不屬于《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍。根據(jù)《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定人民法院在審理行政案件時可以根據(jù)當(dāng)事人（行政相對人）的請求對行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件（規(guī)章以下）進(jìn)行審查。在本案中，權(quán)利人魏永高、陳守志對來安縣國土資源和房產(chǎn)管理局直接實施的拆遷補(bǔ)償安置行為提起訴訟，可以要求人民法院對《來安縣政府批復(fù)》進(jìn)行審查。對于下級行政機(jī)關(guān)因執(zhí)行上級行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政行為（規(guī)范性文件）如《來安縣政府批復(fù)》引起的行政訴訟，行政相對人對新的直接行政行為提起訴訟時，可以請求人民法院對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查，也就是說此類內(nèi)部行政行為（規(guī)范性文件）因下級行政機(jī)關(guān)的直接執(zhí)行而給行政相對人權(quán)利義務(wù)造成的直接影響行政行為，法律是給出來了救濟(jì)途徑的，因此不需要在法律沒有明確規(guī)定的情況下，通過案例指導(dǎo)的方式擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。

三、思考

對于內(nèi)部行政行為的可訴性問題，法律上規(guī)定是明確的。內(nèi)部行政行為外部化后，具有可訴性的是內(nèi)部行政行為外部化后產(chǎn)生的新的直接行政行為，而不是該內(nèi)部行政行為，比如本案中的《來安縣政府批復(fù)》。我國是成文法國家，司法機(jī)關(guān)應(yīng)依法辦事，在對待行政案件是也應(yīng)當(dāng)如此。把內(nèi)部行政行為外部化后認(rèn)為人民法院應(yīng)受理的案例（指導(dǎo)案例22號）作為指導(dǎo)案例，而指導(dǎo)案例各級法院應(yīng)參照裁判，將破壞行政法體系，乃至我國的司法體系。而指導(dǎo)案例22號可能導(dǎo)致法院對于此類案件不知道該受理還是不該受理，而從我國的行政法的體系來看，應(yīng)該是不受理。法律必須是明確的，否則將無所適從。很多學(xué)者發(fā)文支持?jǐn)U大行政案件的受案范圍，對此筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行法律法規(guī)還沒有進(jìn)行修改的情況下，不宜通過指導(dǎo)案例對受案范圍進(jìn)行擴(kuò)大。我國是成文法國家，指導(dǎo)案例是否與我國的法律體系沖突，還有待進(jìn)一步的討論。在內(nèi)部行政行為外部化以后，通過對內(nèi)部行政行為外部化產(chǎn)生的新的直接行政行為的訴訟，也能促進(jìn)下級行政機(jī)關(guān)依法行政，法制政府、法制社會一體建設(shè)，而把內(nèi)部的行政行為（批復(fù)）可訴后，反而減輕了下級行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，不利于促進(jìn)下級行政機(jī)關(guān)依法行政。

參考文獻(xiàn)：

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