交通執(zhí)法中自由裁量權(quán)控制研究

摘 要 交通執(zhí)法是最常見的執(zhí)法行為，也是人們生活中最容易遇到的執(zhí)法現(xiàn)象。由于我國法律對交通執(zhí)法規(guī)定的不完善，導(dǎo)致執(zhí)法過程中濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象屢禁不止。究其原因，交通部門濫用執(zhí)法權(quán)是由于法律授權(quán)過度、執(zhí)法流程不完善、人情觀念影響等，本文也重點就目前交通執(zhí)法中濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象做出分析，并且提出切實可行的完善策略。

關(guān)鍵詞 交通執(zhí)法 自由裁量權(quán) 控制

作者簡介：劉垚，喀什大學(xué)法政學(xué)院。

中圖分類號：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.239

一、交通執(zhí)法中自由裁量權(quán)的概述

（一）自由裁量權(quán)的涵義

交通執(zhí)法指的是，交通部門行政人員為了維護(hù)交通秩序的穩(wěn)定，依據(jù)法律規(guī)定的流程，通過行使具體的行政行為，來影響到相對人的權(quán)利與義務(wù)。

交通執(zhí)法中的自由裁量權(quán)概念，是行政自由裁量的一種，即當(dāng)法律中并未明確規(guī)定詳細(xì)的處理流程時，行政機關(guān)可以根據(jù)該事件的實際情況，依據(jù)自己的主觀判斷來采取相應(yīng)措施。交通部門在行政執(zhí)法中，也具有自由裁量權(quán)，以此來提高行政的整體效能。在交通執(zhí)法領(lǐng)域中，自由裁量權(quán)指的是具體工作人員，依據(jù)現(xiàn)有的交通法律，在堅持公平正義的原則之下，依據(jù)自己判斷對該違法事實做出認(rèn)定的權(quán)力。

（二）自由裁量權(quán)存在的合理性

在交通執(zhí)法領(lǐng)域中，自由裁量權(quán)是提高執(zhí)法質(zhì)量的必要要求：

首先，眾所周知法律具有滯后性，這也就導(dǎo)致了很多實踐中的問題，無法從法律中尋找到解決的依據(jù)。在交通執(zhí)法領(lǐng)域中，存在著較大的復(fù)雜性，涉及的問題也都十分廣泛，這就要求法律賦予執(zhí)法機關(guān)適當(dāng)?shù)膱?zhí)法權(quán)，來及時解決各種執(zhí)法中的各種問題。

其次，法律概念是法律的重要載體，其含義應(yīng)當(dāng)是明確的。但是受到語言表達(dá)方式的限制，部分法律概念并不是很明確，尤其是在描述具體權(quán)利和義務(wù)的時候，會出現(xiàn)模糊的問題。這就要求執(zhí)法者在遵從立法者本意的基礎(chǔ)之上，對不確定的法律概念通過擴張或者限制解釋的方式，來將其適用到法律實踐中。

二、交通執(zhí)法中自由裁量權(quán)行使中存在的問題

（一）濫用自由裁量權(quán)現(xiàn)象屢禁不止

在交通執(zhí)法過程中，時常會發(fā)生行政人員超出自由裁量權(quán)的范圍，不正當(dāng)?shù)匦惺乖擁棛?quán)利，導(dǎo)致相對人利益遭受嚴(yán)重?fù)p失的情況。這種現(xiàn)象從表面上來看，是行政人員通過合法途徑行使自己權(quán)力，實質(zhì)上確實披著“合法途徑”的外衣為自己謀取利益。當(dāng)法律對具體事項沒有規(guī)定的時候，執(zhí)法這應(yīng)當(dāng)在遵守立法者本意的基礎(chǔ)之上，行使自由裁量權(quán)。但是實踐中，因為執(zhí)法這對立法者意圖的誤解，或者根本沒有考慮到立法目的，而做出了嚴(yán)重?fù)p害相對人利益的裁量。比如有的執(zhí)法人員收受了他人賄賂，可以違背法律依據(jù)，或者過度擴張解釋法律概念，濫用自己的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致處罰的過輕或者過重。

（二） 執(zhí)法有失公正

法律賦予交通執(zhí)法部門自由裁量權(quán)，是為了更好地保證個案公平。但是在實踐中，存在部分執(zhí)法人員出于不合法目的，對相同情況下的不同行政相對人，給予不同的行政處罰。比如交通管理相關(guān)的法律中，對于行政處罰的數(shù)額，經(jīng)常用“2倍以上10倍以下”來加以限制，罰款的自由裁量范圍過大，并且缺乏明確的適用標(biāo)準(zhǔn)和配套制度，導(dǎo)致執(zhí)法人員在做出具體處罰決定時，不同案件最終處罰數(shù)額也不同，甚至相差很大。相反也可能出現(xiàn)，不同嚴(yán)重程度的案件當(dāng)事人，卻得到了相同的處罰。這種執(zhí)法方式都是濫用自由裁量權(quán)的體現(xiàn)，使執(zhí)法結(jié)果有失公正性。

（三）執(zhí)法存在拖延問題

在法律規(guī)定中，通常會為執(zhí)法人員履行職責(zé)規(guī)定明確的期限，即在該期限內(nèi)，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)履行完畢自己的職責(zé)，行使好自由裁量權(quán)。在具體個案中，執(zhí)法人員可能要及時處理某些事情，否則就會給相對人、國家造成難以彌補的重大損失。但是在實踐中，盡管執(zhí)法人員沒有超出期限履行自己的職責(zé)，但是卻存在嚴(yán)重拖延的情況，一定要等到期限屆滿當(dāng)天，才會去履行職責(zé)，這也是種對自由裁量權(quán)的濫用現(xiàn)象。執(zhí)法人員拖延執(zhí)法的現(xiàn)象，無疑是給外地相對人帶來困難，造成外地相對人經(jīng)濟上和時間上的損失。

三、自由裁量權(quán)失范的原因分析

（一）授權(quán)過度

現(xiàn)代行政體制中，行政權(quán)力得到很大程度的擴張，很多的行政機關(guān)都享有極大空間的自由裁量權(quán)。作為交通執(zhí)法部門，毫無疑問法律通過賦予其自由裁量權(quán)，能夠幫助它們更好地維護(hù)交通秩序的穩(wěn)定，提高整體的行政效率。但是法律在賦予執(zhí)法機關(guān)自由裁量權(quán)的時候，也面臨著授權(quán)過度的問題，主要表現(xiàn)在授權(quán)過寬、過濫。立法雖然賦予交通執(zhí)法部門自由裁量權(quán)，但是卻沒有建立與之相匹配的制度規(guī)定，因此無法從制度上對該自由裁量權(quán)進(jìn)行有效約束。同時在現(xiàn)有法律體系中，雖然也零零散散地存在著一些對自由裁量權(quán)規(guī)制的法律條文，但是因為這些條文并未形成體系，因此作用很小。與此同時，在我國現(xiàn)有的交通執(zhí)法隊伍中，執(zhí)法人員的素質(zhì)層次不齊。有的執(zhí)法人員職業(yè)道德感很低，在執(zhí)法中容易經(jīng)不住利益誘惑，而產(chǎn)生濫用自由裁量權(quán)的想法，此時法律過寬的規(guī)定則給執(zhí)法這留下了可乘之機。因此因為法律體系欠缺，對自由裁量權(quán)規(guī)定過于寬泛，勢必會導(dǎo)致濫用自由裁量權(quán)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（二）執(zhí)法流程不完善

交通執(zhí)法部門享有較大程度的自由裁量權(quán)，在行使該項權(quán)力的時候，執(zhí)法部門也必須要遵守法律的規(guī)定，才能避免出現(xiàn)權(quán)力濫用的現(xiàn)象。但是在實踐中，執(zhí)法機關(guān)如果僅僅按照實體法中的規(guī)定，雖然保證裁量結(jié)果的合法性，但是卻無法保證合理性。因此為了更好地規(guī)范交通執(zhí)法行為，必須嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法流程，使自由裁量結(jié)果更加得到相對人的認(rèn)可。但是從目前立法來看，雖然有《行政處罰法》對處罰流程做出一些規(guī)定，但是其適用范圍十分有限，無法遏制濫用裁量權(quán)的現(xiàn)象。

因為流程不規(guī)范導(dǎo)致濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象比比皆是。有的執(zhí)法人員為了提高執(zhí)法速度、節(jié)省時間，在對當(dāng)事人做詢問筆錄的時候，經(jīng)常先讓當(dāng)事人在空白的文書上簽字，而后才補充文書的內(nèi)容。雖然從表面上來看，該文書并不存在什么問題，但是實質(zhì)上確實顛倒了整個程序，一旦后期發(fā)生了沖突，則可能引發(fā)相對人與交通部門之間的矛盾，使執(zhí)法機關(guān)喪失公信力。

（三）人情執(zhí)法觀念影響

中國的人倫理念自古以來就一直存在，人們在社會交往中也十分看重人情關(guān)系。執(zhí)法人員在具體裁量的時候，也容易受到傳統(tǒng)人情觀念的影響，將人情放在執(zhí)法首位，法律也只能退居其次。與此同時，在官場中存在的官僚主義之風(fēng)、首長獨斷作風(fēng)也影響到自由裁量的獨立性，執(zhí)法人員無法獨立依據(jù)法律做出自由裁量，影響了裁量的公正性。

執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，會面臨著權(quán)力沖突、利益沖突、級別沖突等多重壓力，突破這些壓力，自主依據(jù)法律條文規(guī)定做出合法負(fù)責(zé)的自由裁量，這要求執(zhí)法人員內(nèi)心有很強的職業(yè)道德感，否則便會出現(xiàn)隨意使用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象。

四、交通執(zhí)法中自由裁量權(quán)的控制

（一）通過立法明確裁量標(biāo)準(zhǔn)

在交通行政立法中，雖然存在許多法律文件，但是因為文件的復(fù)雜性、立法多元化現(xiàn)象的出現(xiàn)，對交通執(zhí)法中的自由裁量權(quán)行使，還缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致執(zhí)法部門享有過多的自由裁量權(quán)力，為濫用權(quán)力的留下了空間。因此有必要完善這方面的立法，最大程序地限制自由裁量權(quán)的使用。

首先，明確自由裁量權(quán)行使的標(biāo)準(zhǔn)，控制自由裁量的范圍。通過結(jié)合執(zhí)法實踐，來確定自由裁量權(quán)的范圍，這是立法的主要核心。雖然法律需要具有一定的“彈性”但是“彈性”的程度如何？如何控制好這種“彈性”？就是執(zhí)法者需要關(guān)注的問題。因此法律在明確主體形式權(quán)利之后，才可以進(jìn)一步地賦予該主體的自由裁量權(quán)。先明確裁量的基準(zhǔn)值，再根據(jù)實踐經(jīng)驗來劃分裁量的范圍，在該范圍內(nèi)再劃分幾個層次，為自由裁量提供明確依據(jù)。

其次，加強立法解釋，必要時通過案例編制來提供參考。在執(zhí)法中，執(zhí)法人員容易受到自身認(rèn)知能力、執(zhí)法素養(yǎng)等主觀因素的影響，對相同情況的案件可能做出不同的裁量。為了有效避免這種情況的出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)明確自由裁量權(quán)行使的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)制定參照制度，對于立法中規(guī)定不明確，或者過于原則化的條文進(jìn)行解釋，同時還可以就經(jīng)常發(fā)生的一些案例，總結(jié)裁量經(jīng)驗編制成案例集，為后續(xù)執(zhí)法工作提供參考。

（二）加強對自由裁量權(quán)的程序控制

首先，程序是執(zhí)法核心，是保證執(zhí)法公平公正的主要依據(jù)，但是目前我國并沒有建立起完善的程序法。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從國內(nèi)實際情況著手，參考別國優(yōu)秀做法，細(xì)化程序方面的操作，規(guī)范交通行政執(zhí)法的流程。

其次，在實踐中也應(yīng)當(dāng)加強對程序的控制，主要從以下幾方面著手：一是對簡易程序的控制應(yīng)當(dāng)注意以下幾點：執(zhí)法者必須當(dāng)場出示自己的身份證件、告知相對人處罰依據(jù)和結(jié)果、聽取相對人的辯解，最后再做出處罰決定書并且送達(dá)。執(zhí)法人員現(xiàn)場處罰之后必須要完成報備工作，并且在現(xiàn)場要收集完整的證據(jù)。二是對一般程序的控制，需要注意以下幾點：與簡易程序相比，一般程序通常比較復(fù)雜，需要經(jīng)歷立案、調(diào)查收集證據(jù)、提交調(diào)查報告、決定等多個流程。

（三）完善執(zhí)法的監(jiān)督機制

首先，應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部監(jiān)督機制，主要包括以下幾方面：一是建立考量機制，將行政相對人、政府部門對自由裁量行使效果提出的意見對外公示，建立起效果評估機制，以此為參考來調(diào)整以后的自由裁量；二是備案制度，備案對象包括交通執(zhí)法部門的行政強制、行政處罰等，在審查期間如果發(fā)現(xiàn)自由裁量并不是按照法律依據(jù)做出，只是個人的專斷主義，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲懲治該種行為，追究相關(guān)人員的責(zé)任。

其次是完善外部監(jiān)督，主要包括以下幾方面：一是主動接受社會群眾監(jiān)督，聽取社會群眾的執(zhí)法的意見，通過群眾的檢舉或者控告來保證執(zhí)法行為的合法性；二是接受廣大媒體部門的監(jiān)督，執(zhí)法機關(guān)也應(yīng)當(dāng)通過微博、微信等公眾網(wǎng)絡(luò)，將執(zhí)法情況、依據(jù)等對外公布，聽取群眾的意見與看法。交通執(zhí)法最終目的是為了給群眾提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，因此也必須要聽取群眾的意見。現(xiàn)實中存在的執(zhí)法不公現(xiàn)象，也是因為執(zhí)法人員專斷主義影響，忽視了群眾的意見。因此交通部門不僅應(yīng)當(dāng)宣傳相應(yīng)的法律制度，同時也應(yīng)當(dāng)定期開展公務(wù)公開，通過對外公布的方式讓更多群眾關(guān)注到交通違法的問題，提高群眾的法律意識。

五、結(jié)語

隨著經(jīng)濟、政治、文化等各方面的發(fā)展，行政執(zhí)法會滲透到人們生活的方方面面，原本的行政職能已經(jīng)發(fā)生了很大的改變。在交通部門執(zhí)法過程中，如何更好地規(guī)范執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的行使，這是行政管理的主要目標(biāo)。實踐中，執(zhí)法人員濫用自由裁量權(quán)不僅會損害相對人合法利益，也會影響公務(wù)人員的廉潔性，因此必須通過立法、監(jiān)督等方式加以改進(jìn)。與此同時，隨著我國法治化進(jìn)程的加快，政府部門也應(yīng)當(dāng)投入更多的力量在執(zhí)法管理方面，來有效地規(guī)范交通執(zhí)法行為。

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