PPP模式國內(nèi)外應(yīng)用實(shí)踐及建議

[摘要]PPP模式主要適用于具有經(jīng)營性的公共項(xiàng)目，PPP作為一種新型的公共工程融資模式，越來越受到政府的推崇。國內(nèi)外不乏很多PPP運(yùn)用成功案例，但由于運(yùn)用時(shí)間較短，經(jīng)驗(yàn)不足，目前在我國PPP模式還存在很多不足，文章簡單地分析了我國PPP模式運(yùn)行過程中還存在的問題，并根據(jù)存在的問題提出相應(yīng)的解決機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；應(yīng)用實(shí)踐；建議

[DOI]1013939/jcnkizgsc201711041

1有關(guān)PPP模式基本概念

11PPP模式

PPP即Public-Private-Partnership，也就是政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式。PPP項(xiàng)目旨在建立政府與私營企業(yè)的合作機(jī)制，在本來由政府出資提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的領(lǐng)域，吸收私人資本，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。根據(jù)國內(nèi)外學(xué)者的定義，PPP有廣義與狹義之分。廣義的PPP泛指政府部門與私人部門的合作，其中包括BOT、BTD等。狹義的PPP與BOT相對(duì)應(yīng)，是指政府和社會(huì)資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，一種新型的政府私人資本合作模式。

12PPP模式的特點(diǎn)

121政府與私人共同投資

與傳統(tǒng)的單純由政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)不同，PPP融資是政府與私人資本合作，由政府與私人部門共同投資提供，增加了公共領(lǐng)域的融資渠道。根據(jù)不同的合同條款，決定了企業(yè)和政府不同的出資結(jié)構(gòu)，這和政府與私人資本的談判有關(guān)，也和公共產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)有關(guān)，比如公路、醫(yī)療等可以較大程度引入競爭機(jī)制的，可以加大私人資本的力度?？傊赑PP模式中，是由政府與私人共同出資。

122政府與私人企業(yè)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

在PPP模式中，政府與企業(yè)通過簽訂契約確定兩者之間的全過程合作關(guān)系。在公共工程初期就確定了兩者之間的風(fēng)險(xiǎn)分配關(guān)系。對(duì)于企業(yè)來說，有政府作為后盾，為自己把關(guān)，降低了投資的風(fēng)險(xiǎn)，有政府的支持，企業(yè)也可以順利得到貸款，為了減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，政府也會(huì)相應(yīng)地對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)企業(yè)提供稅收優(yōu)惠等，使得企業(yè)降低了投資風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于政府來說，私人部門的加入，取締了之前全部由政府提供的模式，降低了政府的風(fēng)險(xiǎn)。

123政府與私人企業(yè)利益共享

政府通過提供給私人企業(yè)建造權(quán)獲得收益，私人企業(yè)通過政府提供的各種稅收優(yōu)惠政策以及建造完成后的營運(yùn)利潤獲得收益。需要強(qiáng)調(diào)的是，在PPP模式中，并不是政府與私人企業(yè)簡單的利潤分享，政府還起到監(jiān)督作用，以控制私人企業(yè)在此過程中形成壟斷獲得高額的壟斷利潤。當(dāng)然，政府和私人企業(yè)在公共工程初期就會(huì)簽訂好合同，確定兩者之間的利益分享機(jī)制。

2國內(nèi)外應(yīng)用現(xiàn)狀

早在18世紀(jì)就有政府與私人部門合作提供公共產(chǎn)品的案例，近幾年政府與私人部門合作的案例更是屢見不鮮，第一次PPP的提出是1997年英國對(duì)PFI重新評(píng)估和肯定的基礎(chǔ)上明確提出來的。下面我們著重介紹國內(nèi)外政府與私人部門合作提供公共產(chǎn)品的案例。

21國外應(yīng)用案例

211波蘭波茲南市政垃圾熱處理廠項(xiàng)目

2004年，波蘭波茲南市政府為了應(yīng)對(duì)長期以來城市垃圾處理和利用問題，決定建立一所垃圾處理廠。為了解決政府資金不足以及缺乏經(jīng)驗(yàn)的弊端，政府決定采用PPP模式。在2009年通過民眾咨詢確定了垃圾處理廠的建址之后，2013年，政府與中標(biāo)者簽訂PPP協(xié)議。政府通過競爭性對(duì)話的方式，最后確定Sita Zielona Energia公司負(fù)責(zé)垃圾熱處理工廠的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)等各個(gè)方面，使社會(huì)福利最大化。協(xié)議規(guī)定，由社會(huì)資本方、歐盟基金和市政府三者共同負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，并且市政府選擇主動(dòng)承擔(dān)垃圾處理的需求風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)檎谑虑斑M(jìn)行測試的結(jié)果表明該類風(fēng)險(xiǎn)較大，而社會(huì)資本承擔(dān)建設(shè)和可用性風(fēng)險(xiǎn)。確定了政府與企業(yè)的利益分享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

212法西鐵路建設(shè)

1995年，為了便于貿(mào)易、方便人們交流，歐洲各國達(dá)成了協(xié)議。該協(xié)議決定由法國與西班牙共同投資建造一條跨國鐵路。由于該項(xiàng)目太過浩大，總共需要投資約10億歐元，經(jīng)歐洲各國政府幾經(jīng)商議之后，最終決定采用PPP模式，引入私人資本來建造該項(xiàng)目，減少政府的財(cái)政壓力。經(jīng)過最終測算，這條跨國鐵路全長約50公里。由于路途崎嶇，鐵路中途還建造了5座大橋和一條隧道。投資的32%用于修建隧道。該項(xiàng)目的建成大大地便利了兩國人民與周邊國家，改善了兩國之間的交通狀況，客運(yùn)和貨運(yùn)分別縮短了十小時(shí)和兩小時(shí)左右。此項(xiàng)工程為兩國人民帶來了巨大的便利，方便了人們的出行、交往和貿(mào)易往來。在該P(yáng)PP模式中，由政府部門負(fù)責(zé)鐵路的設(shè)計(jì)，私人部門負(fù)責(zé)建造，并且規(guī)定私人部門在特許經(jīng)營期內(nèi)負(fù)責(zé)該條鐵路的運(yùn)營，建立利益分享機(jī)制；兩國政府分別為私人部門提供融資補(bǔ)貼、向銀行提供擔(dān)保，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

213英國倫敦地鐵建設(shè)

倫敦地鐵在建設(shè)成功之后的100多年時(shí)間里，都是由政府負(fù)責(zé)維修管理，由于政府投資不足，導(dǎo)致地鐵運(yùn)營充滿了不確定因素。1998年，英國政府決定采用PPP模式來保證地鐵的運(yùn)營。倫敦地鐵公司通過招標(biāo)選定了SSL、BCV和JNP三家基礎(chǔ)設(shè)施公司來負(fù)責(zé)地鐵的運(yùn)營，并分別于2002年12月和2003年4月正式簽約。協(xié)議規(guī)定，這3家公司擁有30年的經(jīng)營權(quán)，并且在這段時(shí)間負(fù)責(zé)鐵路線路的維護(hù)、更新和重建；政府保留對(duì)地鐵線路規(guī)劃、票價(jià)和綜合服務(wù)的措施，并將經(jīng)營權(quán)讓渡給地鐵公司獲得票務(wù)收入。在該模式中，還特地設(shè)立了專門的仲裁機(jī)制，并且平均每75年重新約定合同條款，保證合同的及時(shí)性。

22國內(nèi)應(yīng)用案例

221北京地鐵4號(hào)線的建成

北京地鐵4號(hào)線的建成是我國首個(gè)PPP項(xiàng)目的案例，北京地鐵4號(hào)線途經(jīng)多個(gè)景點(diǎn)和交通要點(diǎn)，全長共約282公里。該條項(xiàng)目的建成，大大方便了北京人民的出行，改善了交通阻塞的現(xiàn)狀，縮短了人們上班或出行的時(shí)間。北京地鐵4號(hào)線總共投資達(dá)153億元。該筆資金的來源正是采用了PPP模式，由政府和私人資本兩個(gè)單位共同提供。其中，政府出資占有絕大比重，占總投資額的70%；而私人資本來自北京京港地鐵有限公司，負(fù)責(zé)剩余的30%，投資金額達(dá)到46億元。在這項(xiàng)PPP模式中，京港地鐵獲得地鐵4號(hào)線30年的經(jīng)營權(quán)，并在這段期間，負(fù)責(zé)4號(hào)線運(yùn)營管理和全部設(shè)施的維護(hù)等。北京市政府負(fù)責(zé)4號(hào)線的設(shè)計(jì)和對(duì)京港地鐵公司建設(shè)、運(yùn)營過程的監(jiān)督作用。并且還建立完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，票價(jià)由政府制定，并且在實(shí)際票價(jià)與預(yù)期票價(jià)存在差別時(shí)，由北京市政府補(bǔ)償差額，保證京港地鐵的收益。

222江西峽江水利樞紐工程項(xiàng)目

江西峽江水利樞紐工程是最近幾年由政府與企業(yè)共同建造的一個(gè)項(xiàng)目。該項(xiàng)目控制流域面積約62710平方公里，位于贛江中游。主要用于防洪、發(fā)電，還大大方便了鄰近省份的水上交通，方便貿(mào)易，也大大有利于周邊的農(nóng)民，便于他們灌溉農(nóng)作物，減少他們的勞作成本，一舉數(shù)得。這項(xiàng)工程的建成，大大有利于沿江人民，福澤千秋，降低了發(fā)洪水的概率，使得沿江人們免受洪澇災(zāi)害的影響。這項(xiàng)工程公共需要資金992216萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了政府的支付能力范圍，為了解決資金缺口問題，2010年，江西省政府通過采用PPP模式來引入私人資本。該模式具體流程采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式?jīng)Q定采用最后的投標(biāo)商。經(jīng)過政府決議，最后選中與江西省水利投資集團(tuán)公司簽訂合同，合同約定，政府出讓水電站經(jīng)營權(quán)50年，而中國電力投資集團(tuán)公司投資3916億元維持工程建設(shè)資料來源：http：//wwwchinaenvironmentcom。。

223深圳大運(yùn)中心項(xiàng)目

深圳大運(yùn)中心本來是用于舉辦世界大學(xué)生夏季運(yùn)動(dòng)會(huì)的主場館區(qū)，由于場館巨大，需要大量的清潔工打掃衛(wèi)生，場館內(nèi)的設(shè)備也時(shí)常需要維修保護(hù)，在運(yùn)動(dòng)會(huì)之后雖然也時(shí)不時(shí)地舉辦大大小小的體育活動(dòng)，但是僅僅依靠這些活動(dòng)的收入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)彌補(bǔ)不了每年高達(dá)6000萬元的維護(hù)成本，自從2011年夏季運(yùn)動(dòng)會(huì)結(jié)束之后始終成為深圳市政府的沉重負(fù)擔(dān)。為了解決該項(xiàng)高額費(fèi)用，深圳市政府與佳兆業(yè)集團(tuán)簽訂合同，將大運(yùn)場館40年的經(jīng)營權(quán)限交給佳兆業(yè)集團(tuán)，該集團(tuán)負(fù)責(zé)場館這段期間的維護(hù)費(fèi)用。并且深圳市政府簽訂條約，條約規(guī)定市政府把大運(yùn)中心周邊1平方公里的土地資源交給龍崗區(qū)，允許該企業(yè)開發(fā)運(yùn)營①，將體育文化與商業(yè)有機(jī)結(jié)合，既利于廣大人民，豐富了人民的業(yè)余活動(dòng)，增加了人們對(duì)體育運(yùn)動(dòng)的樂趣，也為企業(yè)帶來盈利，更減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

3PPP模式存在的問題

PPP項(xiàng)目運(yùn)用至今，國內(nèi)外不少公共工程的建設(shè)都是運(yùn)用了PPP模式，有很多成功的典范，但是也不乏很多失敗的案例。在其運(yùn)用過程中有其優(yōu)點(diǎn)，但也存在著很多的問題，下面我們著重介紹幾點(diǎn)在我國PPP模式應(yīng)用中經(jīng)常存在的問題。

31雙方權(quán)益無法保障

PPP模式之所以受到政府與私人部門的推崇，是因?yàn)橐环矫?，社?huì)上存在大量閑置資金，可以減緩政府的負(fù)擔(dān)，另一方面，它可以給企業(yè)帶來利潤。但是在合約簽訂之前，收益的大小都是人們的預(yù)期，實(shí)際能達(dá)到多少，還存在很多不確定因素。另外，政府在尋求合適的企業(yè)時(shí)，也存在很多不確定因素，企業(yè)在得到招標(biāo)之后是否像它曾經(jīng)保證的一樣達(dá)到政府的預(yù)期目標(biāo)，這就產(chǎn)生了道德風(fēng)險(xiǎn)問題。企業(yè)為了獲得經(jīng)營權(quán)，可能會(huì)向政府行賄，這就產(chǎn)生了尋租問題。在運(yùn)營過程中，政府可能會(huì)出現(xiàn)“越權(quán)”現(xiàn)象，這會(huì)導(dǎo)致企業(yè)承擔(dān)過多的成本，對(duì)企業(yè)進(jìn)行大量的干涉，使企業(yè)的利益受損。

32雙方將面臨各種風(fēng)險(xiǎn)

在PPP模式中，私人部門與政府之間都面臨著將要承擔(dān)各種不確定的風(fēng)險(xiǎn)。私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)主要有：一是不可預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)不可能預(yù)期到每一次風(fēng)險(xiǎn)并策劃好應(yīng)對(duì)機(jī)制，將來如果發(fā)生不可控的風(fēng)險(xiǎn)，政府不能調(diào)節(jié)的話，只能由私人部門自己承擔(dān)。二是政府換屆的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)橐豁?xiàng)工程都需要幾十年的經(jīng)營期限，在此期間，如果政府換屆，實(shí)行新的政策，將會(huì)使企業(yè)收益受到影響。政府部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)：首先是企業(yè)如果不能達(dá)到政府的預(yù)期目標(biāo)，產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)問題，這將對(duì)政府產(chǎn)生危害；其次是因?yàn)镻PP模式是政府與企業(yè)簽訂合約共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目建設(shè)中，一旦出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)、融資風(fēng)險(xiǎn)或其他問題，都將給政府帶來風(fēng)險(xiǎn)。

33缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)體系

PPP模式在我國應(yīng)用時(shí)間還比較短暫，應(yīng)用機(jī)制還不夠完善，對(duì)政府與企業(yè)之間存在的利益分享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、監(jiān)督機(jī)制還沒有完善的法律體系。目前在我國還不存在一個(gè)國家級(jí)的法規(guī)，只有各地方政府有相關(guān)的管理辦法，這就造成了在同一件事情上的重復(fù)性，各地方的不統(tǒng)一性。對(duì)于契約中的具體條款，還沒有相應(yīng)的指導(dǎo)機(jī)制。PPP模式在我國還是摸索階段，這就造成了政府與私人部門在具體實(shí)踐中，在存在條約分歧時(shí)，沒有相應(yīng)的處理機(jī)構(gòu)，當(dāng)一方出現(xiàn)違約時(shí)，沒有相應(yīng)的懲罰機(jī)制，這就增大了政府與私人部門的風(fēng)險(xiǎn)。

34缺乏獨(dú)立的PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)

在PPP模式中，政府與私人部門之間是平等關(guān)系，兩者是相互合作的關(guān)系。政府參與項(xiàng)目的全過程，包括項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營階段，政府都全程參與。在這個(gè)過程中，政府既是該項(xiàng)目的參與者也是監(jiān)督者，既充當(dāng)“裁判員”的角色，又充當(dāng)“守門員”的角色，這就往往使得在具體實(shí)踐中，政府部門會(huì)將大量的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門，將原本不屬于私人部門的責(zé)任強(qiáng)加給私人部門，增加私人部門的責(zé)任；使得政府部門對(duì)自己的工作不能起到很好的監(jiān)督作用，如：項(xiàng)目的設(shè)計(jì)是否合理，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估是否準(zhǔn)確等，這就大大地降低了PPP模式的運(yùn)用效率。因此，需要一個(gè)專門的負(fù)責(zé)PPP模式運(yùn)營的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)PPP模式的評(píng)估，對(duì)政府與私人部門進(jìn)行監(jiān)督，達(dá)到PPP模式的預(yù)期效果。

4完善PPP模式

在PPP模式越來越受到人們喜愛的情況下，如何完善我國PPP模式，減少其在應(yīng)用過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，解決其使用過程中存在的不足，從而更好地運(yùn)用在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上。我們要積極吸收國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，并且根據(jù)我國的實(shí)際情況，總結(jié)出幾點(diǎn)完善機(jī)制。

41完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和利益共享機(jī)制

有一個(gè)完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和利益共享機(jī)制，才會(huì)吸引更多的私人資本。在此過程中，政府的作用就相當(dāng)?shù)刂匾Ｔ谂c私人部門合作過程中，政府要起到管理者的作用，站在政府與私人部門雙方的立場上，設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和利益共享機(jī)制。比如，在工程的前期，政府要有效地評(píng)估項(xiàng)目在建設(shè)過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，在劃分風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)責(zé)任時(shí)，需要遵守的原則是：能力較大的一方需要承擔(dān)較多的風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)能力較弱的一方，承擔(dān)較小的風(fēng)險(xiǎn)，以減少危機(jī)。也就是說，在PPP模式下，政府往往需要主動(dòng)承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)檎休^大的財(cái)政保障，從而減少私人企業(yè)的壓力，并且政府要保證企業(yè)可以迅速得到貸款，降低企業(yè)的融資風(fēng)險(xiǎn)；在劃分利益分配機(jī)制時(shí)，要多為私人部門考慮，使私人部門有利可圖。同時(shí)，私人部門也要主動(dòng)承擔(dān)自己的責(zé)任，不能貪圖一己之私，在項(xiàng)目建設(shè)過程中以及之后的維修過程，努力完成自己的工作，減少政府的風(fēng)險(xiǎn)，建立完善的經(jīng)營機(jī)制，投資之前做好有效的評(píng)估，努力把風(fēng)險(xiǎn)降到最低，在給自己和政府帶來收益的同時(shí)，給社會(huì)帶來最大的福利。

42完善相應(yīng)的法律法規(guī)

不論是企業(yè)與政府之間存在的利益分享問題或者風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制問題，之所以會(huì)產(chǎn)生權(quán)責(zé)不明、分歧不斷、條約不完善的現(xiàn)象，最主要的原因就是我國還欠缺與PPP模式相關(guān)的法律法規(guī)，與這一些方面有關(guān)的法律條款還不夠完善。PPP模式作為一個(gè)合同式的投資方式，需要一個(gè)完善的法律條規(guī)作為參考，使得政府與私人部門之間的談判更加合理規(guī)范。以國外為例，如1994年7月韓國國會(huì)通過了《基礎(chǔ)設(shè)施吸引民間資本促進(jìn)法》，巴西于2004年12月通過《公私合營（PPP模式）》法案，這一系列法律的頒布使得它們國家的糾紛問題得到迅速的改觀。因此，我們要積極學(xué)習(xí)國外成功的經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)頒布與PPP相關(guān)的法律法規(guī)，以完善與PPP模式相關(guān)的法規(guī)條款，改善法律空缺的局面。要制定一個(gè)國家級(jí)法規(guī)，解決我國立法重復(fù)、不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，彌補(bǔ)立法不足，并建立相應(yīng)的懲罰機(jī)制，對(duì)PPP模式中違約、違規(guī)一方，實(shí)行相應(yīng)的制裁，以保證PPP模式的有效運(yùn)行。

43建立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

在我國建立一個(gè)專門負(fù)責(zé)PPP模式的機(jī)構(gòu)，對(duì)PPP模式的參與方，政府和私人部門進(jìn)行監(jiān)督。比如美國的全國公私營機(jī)構(gòu)合作委員會(huì)，在PPP模式中起到監(jiān)督者的作用，從評(píng)估工程的運(yùn)行成本和收益是否正確，工程的設(shè)計(jì)是否切合實(shí)際，政府與私人部門利益的分享、風(fēng)險(xiǎn)的共擔(dān)是否合理到建設(shè)工程中政府與私人部門是否有效地完成了各自的責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督、管理，以一個(gè)第三者的姿態(tài)參與PPP模式的全過程，以保證PPP模式有效運(yùn)行。

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[作者簡介]羅瀟（1987—），男，安徽合肥人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院博士研究生。研究方向： 財(cái)政政策，宏觀調(diào)控，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。