新一輪個稅改革如何更好地貼近民生

樊勇

【摘要】個稅改革牽動民心，建議個稅征收模式分類向綜合與分類相結合轉變，建立強化個人所得稅征管的制度體系，加大對高收入者的征收力度，逐步降低間接稅稅負，從而為提高個稅在整個稅收體系中的比重預留空間。

【關鍵詞】個稅 改革 收入分配

【中圖分類號】F812 【文獻標識碼】A

最近個稅討論頗為熱烈，引起較大反響，其實在2016年兩會期間，稅制改革就成為熱點問題之一，時任財政部長樓繼偉表示，個稅的改革方案已經(jīng)提交國務院，按照全國人大立法的規(guī)劃和國務院的要求，2016年將把綜合與分類相結合的個人所得稅法的草案提交全國人大審議。個稅改革有望成為繼“營改增”之后，我國即將啟動的又一重大稅制改革。

我國個人所得稅制度自1980年建立以來，至今進行過六次改革與修訂。從個人所得稅的歷次改革內(nèi)容來看，除1993年三稅合一是屬于體制性改革以外，其它五次立法修訂均是對稅率和費用扣除制度的小幅調(diào)整，而非系統(tǒng)性、框架性改革。個人所得稅開征以來，雖然為政府財政收入做出了貢獻，但沒有能夠對貧富差距發(fā)揮社會期望的調(diào)節(jié)作用。有觀點甚至認為，目前的個人所得稅制度一定程度出現(xiàn)“逆向”調(diào)節(jié)的作用，即高收入者承擔個人所得稅相對較少，而工薪階層卻承擔較多，弱化了個稅收對收入的調(diào)節(jié)功能。這種狀況的出現(xiàn)主要有兩個原因：一是雖然個人所得稅收入規(guī)模保持較快增長，但占全部稅收的比重依然較低。二是目前我國實行分類所得課稅模式由于制度自身的缺陷，對個人所得稅調(diào)節(jié)收入差距的作用受到一定的限制。

新一輪個稅改革主要目標是強化稅收調(diào)節(jié)收入分配的作用

從調(diào)節(jié)收入分配的指導思想來看，可以按照“提低、擴中、限高”的原則，使整個社會的收入分配更加合理。但低、中、高群體收入者是一個相對群體，而不是一個確定性群體，會隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平的變化而不斷變化。

有研究認為，可以按年收入算，“低”是指貧困人口、低收入人群，收入最低的10%到20%的人群?！案摺笔侵甘杖胱罡叩?0%的人群。“中”就是中間那部分人，而且要盡量使低收入人群的收入達到中等收入水平。這具體反映到個人所得稅改革方向上，就是通過完善個人所得稅制度設計，減輕中等收入人群的個人所得稅稅收負擔，同時調(diào)節(jié)高收入者，使其承擔相對更多的稅收負擔。

2010年國家稅務總局《關于進一步加強高收入者個人所得稅征收管理的通知》中提出，年所得12萬元以上納稅人自行納稅申報是納稅人的法定義務，重點監(jiān)控高收入者相對集中的行業(yè)和高收入者相對集中的人群，建立高收入者所得來源信息庫，完善稅收征管機制。但是，該文件中并未曾提出12萬為高收入人群，僅提出年所得12萬元以上自行申報納稅。對于高收入人群，稅法并沒有給出明確的定義，根據(jù)我國2011年修訂的個稅法案，工資薪金所得分七檔累進納稅，并未明確高收入人群。

應該注意的是，從稅收原理上看凈收入與高收入并不完全等同，個人所得稅理論上的計稅依據(jù)是個人的凈收入，即允許扣除取得收入過程中發(fā)生的合理費用。個人所得稅分類征收與綜合征收的主要區(qū)別就在費用扣除的方式設計上，是采用分類分項扣除還是綜合扣除。

新一輪個稅改革的三個改革方向

此輪個稅改革的方向之一也是最重要的方面就是要充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)居民可分配收入的作用，體現(xiàn)稅收公平，尤其是體現(xiàn)稅負縱向公平，即要在稅收上區(qū)別對待經(jīng)濟能力或納稅能力不同的人。第二個改革方向是降低個人所得稅稅率和勞動所得最高邊際稅率，降低勞動者收入稅負水平，鼓勵勞動投入與實體經(jīng)濟發(fā)展。目前我國對居民個人工資薪金月應納稅所得額8萬元以上適用最高邊際稅率45%，均高于發(fā)達國家，如美國、英國、日本的個稅最高邊際稅率分別是35%、40%、40%，也遠高于一些發(fā)展中國家，如巴西、俄羅斯、印度、越南的個稅最高邊際稅率分別是27.5%、13%、30%、35%，故此次個稅改革可以考慮減少累進級數(shù)，降低邊際稅率，體現(xiàn)“寬稅基，低稅率”的稅制改革原則。第三個改革方向是拓寬費用扣除范圍，使其更加合理化且接近民生，可以考慮包括將兒童撫養(yǎng)費用、老人贍養(yǎng)費用的列入扣除，從而體現(xiàn)社會道義。例如，對于高校學生而言，目前我國學生的勞務報酬按月費用扣除為800元，超過部分按20%繳納個稅，但并沒有考慮到學雜費用等對于學生而言是大額費用支出。第四個改革方向是建立更嚴密的稅收征管制度，加強對收入來源多元化、資產(chǎn)金融化群體的稅源監(jiān)管，加強國際反避稅合作，限制高收入人群在境內(nèi)外通過轉移財產(chǎn)方式逃避稅收。

個稅改革將直接影響與居民生活息息相關的領域。一方面，在綜合稅制條件下，由于扣除范圍的擴大，尤其是一些民生支出費用列入費用扣除項目，將直接降低居民一部分生活成本，有助于提高居民生活水平；另一方面，通過拓寬稅基、加強稅收征管，尤其是對于有多種收入來源的高收入者加強監(jiān)管，能夠促進稅收公平，調(diào)節(jié)收入分配差距。

對新一輪個稅改革的政策建議

個稅改革方案總的思路應是降低中低收入者的稅負，適時增加如教育、養(yǎng)老、房貸利息等專項扣除項目，同時加大對高收入者的征收力度，還應協(xié)調(diào)好與其它稅種的改革。

一是個稅征收模式分類向綜合與分類相結合轉變。未來個稅改革可以考慮，對現(xiàn)行11項分類所得中的勞動所得進行適當歸并為綜合所得，比如對工資、薪金所得、勞務報酬、稿酬所得和特許權使用費所得等具有勞動報酬性質的收入，納入到綜合課稅的范圍中。而利息、股息、紅利等屬于投資所得，財產(chǎn)租賃屬于讓渡使用權所得，財產(chǎn)轉讓屬于所有權變動所得，可考慮仍按照現(xiàn)行的分類方式計征。這種設計方案也是新一輪個稅改革中降低中低收入者稅負的關鍵環(huán)節(jié)。如韓國個人所得稅稅制由綜合所得、退休所得、轉讓所得三大類構成；每類所得都有自己的計算方法，綜合所得采用綜合征收方式，而退休所得、轉讓所得實行分類征收方式；綜合所得包括：利息所得、分紅所得、經(jīng)營所得、年金所得、勞務所得，其他所得共6種；本國居住人將這些所得進行核算來繳納個人所得稅；稅率由5個區(qū)間構成；采用超額累進稅率制度。

二是建立強化個人所得稅征管的制度體系，加大對高收入者的征收力度。我國稅收征管制度和管理機制是建立在以企業(yè)為納稅主體的假設前提下，而以自然人納稅人為征管對象的法律法規(guī)及征管機制較為薄弱。我國個人所得稅制度最高邊際稅率為45%，高于大多數(shù)發(fā)達國家稅率水平，在世界各國中處于中等略高的水平。但由于征管水平所限，實際征收到的個人所得稅負擔率比法定稅率要低，較高水平的邊際稅率沒有起到對高收入人群應有的調(diào)節(jié)作用。具體表現(xiàn)為：對以一般性收入為主體的工薪階層能夠實施有效的征管措施，如對工資、薪金實行全面源泉扣繳制度，在稅收上能夠基本做“應收盡收”，而對以非一般性收入為主體的一大部分高收入人群，如私營企業(yè)主、演藝人士、某些自由職業(yè)者等，沒有或不能實施有效監(jiān)管，導致一大部分高收入人群個人所得稅收入流失較為嚴重。有資料顯示，我國財產(chǎn)租賃、轉讓所得兩個稅目所繳納的稅收額不足個人所得稅的1%。企業(yè)事業(yè)單位承包、承租經(jīng)營所得所納稅額不足個人所得稅的2%，個體工商戶經(jīng)營所得所繳稅額占個人所得稅比重不斷下降。因此，除完善個人所得稅征收模式和稅制設計外，還應加大建立針對自然人納稅人收入監(jiān)管的法律制度，以加強個人所得稅征收管理。

三是逐步降低間接稅稅負，從而為提高個稅在整個稅收體系中的比重預留空間。目前我國個稅只占稅收收入6%多一些，遠低于發(fā)達國家水平，也低于新興發(fā)達國家水平。個稅所占比重小，不利于對收入差距的調(diào)節(jié)和促進社會公平的實現(xiàn)。在總體稅負保持穩(wěn)定的前提下，提高直接稅在稅收中比重，意味著應逐步降低間接稅的比重，如降低增值稅比重，為提升個人所得稅比重預留空間。

（作者為中央財經(jīng)大學稅務學院教授）

【參考文獻】

①《個稅改革，如何更公平》，新華網(wǎng)，2016年10月29日。

責編/賈娜 美編/王夢雅