近年來人大監(jiān)督在北京的實踐

席文啟

近年來，北京市人大的監(jiān)督工作得到了黨委的大力支持，得到了“一府兩院”的自覺接受，得到了廣大群眾的廣泛認可，也得到了社會輿論的充分肯定，最重要的是還取得了比較好的監(jiān)督效果。因此，對近年來北京市人大監(jiān)督工作進行必要的總結(jié)與思考，就是一件非常有意義的事情了。在這篇短文里，當然不可能全面地做這件事情，但也想不揣冒昧，做些嘗試，以期拋磚引玉。

一、 關(guān)于監(jiān)督工作的基本理念

我認為，北京市人大的監(jiān)督工作之所以富有成效，首先是形成了比較符合實際而且比較先進的監(jiān)督理念。這主要體現(xiàn)在形成了一個比較合理有效的監(jiān)督工作格局。對于這個格局可以做這樣的表述，即：以監(jiān)督權(quán)力運行為核心；以“該做能做、有用有效”為原則；以預算監(jiān)督和司法監(jiān)督為兩翼；以民生、民權(quán)、治理城市病為重點；以各種方式的綜合有效運用為方法；以促進依法行政、司法公正、完善首都功能、提高人民生活為目標[1]。這個格局應該說是在多年監(jiān)督工作的實踐中形成的，是客觀存在的東西。我這里對這個格局略作解讀。

這個格局包含了六個方面的內(nèi)容。

一是以監(jiān)督權(quán)力運行為核心。人大監(jiān)督是監(jiān)督什么？對于這個問題，是有不少說法的，但卻沒有一致的結(jié)論。有人主張人大監(jiān)督是對事的監(jiān)督，有人主張人大監(jiān)督是對人的監(jiān)督。這些說法都有一定道理，但似乎又都不夠準確和全面。如果說僅僅是對人的監(jiān)督，那么管不管事呢？如果說僅僅是對事的監(jiān)督，那么管不管人呢？這就需要思考。針對這種人大監(jiān)督中的單一因素論，許多同志進行了思考。思考的結(jié)果產(chǎn)生了這樣一個認識，那就是人大監(jiān)督既不是僅僅針對人的，也不僅僅是針對事的，是包括了人和事、甚至是人財物等多個方面的，就是說，它不僅僅是針對某一個單獨因素的監(jiān)督，而是綜合公共權(quán)力運行中所涉及的各種因素進行的監(jiān)督。但是，這種說法還需要進一步深化。這就需要我們在監(jiān)督涉及的各種因素中抓住一個本質(zhì)性的東西進行概括，這個本質(zhì)性的東西是什么呢？就是公共權(quán)力的運行。這個權(quán)力運行，在監(jiān)督對象中是核心性、綜合性、根本性的東西，人大監(jiān)督就是要抓住這個東西。所以，人大的監(jiān)督就可以簡單地概括為是對權(quán)力運行所進行的監(jiān)督。這就抓住了問題的要害，而且避免了監(jiān)督中單一因素論的不準確問題。當然，在不同的監(jiān)督類型、甚至是在不同的監(jiān)督項目中，這種監(jiān)督的針對性，特別是重點針對性，又是可以而且也應該有所不同的，可以而且也應該有所變化的。比如，在工作監(jiān)督、法律監(jiān)督、人事監(jiān)督中，這個重點針對性就會有所不同。比如，在對民生問題、司法問題等的不同監(jiān)督項目中，其重點的針對性也會有所不同。但是，具體的監(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容無論如何不同，總有一個東西是共同的，那就是公共權(quán)力的運行問題，即都是圍繞著權(quán)力運行中發(fā)生的問題展開監(jiān)督的?？梢哉f，監(jiān)督權(quán)力運行，是人大各種監(jiān)督中的共同問題、要害問題、關(guān)鍵問題、本質(zhì)問題。所以，這個說法比較其他說法來，可能要更準確、更到位一些。

二是以該做能做有用有效為原則?！霸撟瞿茏?、有用有效?！盵2]作為人大工作特別是監(jiān)督工作的一個原則，提出于2008年。它的意思是，選擇正確的事情去做、并且把選定的事情做得有用有效。它的基本思路是面對眾多應該做的事情中，要有所不為而后有所為，或者說是用某些方面的有所不為換取某些方面的有所作為甚至是大有作為。比如說，在人事監(jiān)督方面暫時難于作為，那就在法律監(jiān)督和工作監(jiān)督方面多加作為，在專題調(diào)研、議案辦理、建議辦理方面多加作為。這個原則還有一層意思，就是在可以作為的領(lǐng)域里，在監(jiān)督的議題方面也要精心選擇。比如，北京市人大常委會2012年第一次開展專題詢問，就選擇了大額專項資金的使用和管理這樣一個涉及11個類別、總額達250多億的題目；在連續(xù)4年開展這一主題的監(jiān)督之后，叫停了某些專項資金的撥付，規(guī)范了絕大部分專項資金的使用，取得了非?？捎^的效果。比如，近10年來辦理的30余個議案，都是圍繞著垃圾處理、大氣污染、水系污染、交通擁堵等破解大城市病和食品安全、養(yǎng)老困境等社會緊迫問題展開的，這些題目究其實質(zhì)也都是監(jiān)督性問題。由于這些題目選擇得比較準確，產(chǎn)生了很好的社會效果和很大的社會影響。應該說，監(jiān)督題目的選擇，與監(jiān)督工作的質(zhì)量和效果關(guān)系極為密切。

三是以預算監(jiān)督和司法監(jiān)督為兩翼。這里說的兩翼，實際上說的就是監(jiān)督的兩大重點領(lǐng)域。預算監(jiān)督不論從理論還是實踐上說，都應該是人大監(jiān)督的重點領(lǐng)域，這本不應該成為問題。但是由于種種原因，人大在這方面的監(jiān)督非常不足。北京市人大這些年在這方面是下了很大工夫的。先是確定了預算監(jiān)督的格局，那就是：建立科學、民主、依法的財政預算管理制度，確保財政資金規(guī)范運行和有效使用的目標，把對預算編制、調(diào)整、執(zhí)行的監(jiān)督與預算資金使用績效的監(jiān)督結(jié)合起來，把加強人大監(jiān)督與促進政府內(nèi)部監(jiān)督結(jié)合起來，把解決問題與促進制度建設結(jié)合起來。而后就是確定預算監(jiān)督的路徑，那就是：用績效監(jiān)督倒逼預算改革。自2008年開始的新一屆的預算監(jiān)督并不是從預算本身入手的，而是從績效監(jiān)督開始的。預算監(jiān)督是一個比較復雜的問題，具有相當?shù)膶I(yè)性和一定的敏感性。常委會領(lǐng)導的設計思路是：我先不管你的錢是怎么分的（指預算分配），我先看看你分后的錢是怎么花的，看看你的錢用的是否有效（指績效狀況）。如果錢使用的績效不高，存在問題，那就反過來說明你的錢分的有問題。簡單說，這個思路就是用績效中發(fā)現(xiàn)的問題倒逼預算中的問題，并解決預算中的問題，同時也就提高了花錢的績效。這種以預算績效監(jiān)督為切入點、推進政府預算績效管理制度改革和建設的路徑，是北京市人大常委會開展預算監(jiān)督的一個重要特點。從2009年開始，常委會推動財政部門開展預算績效評價工作，年年聽取審計部門的績效審計情況報告，發(fā)現(xiàn)了很多重要問題。兩年后，與政府共同召開了加強預算績效管理與監(jiān)督的研討會，形成了共識，建立了制度（會議之后政府和相關(guān)部門相繼出臺了4個文件），預算監(jiān)督收到了成效。同時，配合其他方面監(jiān)督措施的改進，使得預算監(jiān)督收到了很好的成效。

司法監(jiān)督是北京市人大監(jiān)督工作的另一個重點領(lǐng)域。從2008年以來，北京市人大對司法方面的監(jiān)督就成為監(jiān)督工作的重點之一，年年有題目，家家有項目，就一直沒有停止過。尤其是對于法院、檢察院兩家的監(jiān)督更是逐年推進，步步緊逼。所采取的方式有，一是聽取兩家的專項工作報告，而且年年項目不同，比如今年是民事方面的，明年是刑事方面的，后年是專利方面的。二是開展執(zhí)法檢查。2013年修訂后的刑事訴訟法開始實施，人大常委會就對與此相關(guān)的各個實施主體進行執(zhí)法檢查，監(jiān)督相關(guān)部門實施準備情況和實施具體舉措，以及各個部門之間的銜接狀況，基本上與實施工作同步展開，對于促進該法的實施起步工作收到了較好的效果。近年還對律師法的實施情況進行了執(zhí)法檢查，也收到了實效。這在人大很少開展對司法系統(tǒng)進行執(zhí)法檢查的背景下，具有一定的開創(chuàng)性。三是除了以人大常委會名義開展對司法工作的監(jiān)督之外，還以專門委員會的名義分別對法檢兩家提出監(jiān)督科目，要求兩家分別對涉訴涉訪的積壓案件進行逐一自查，然后向人大專門委員會作出報告，推動了一批問題的解決并提高了自我監(jiān)督的意識、健全了自我監(jiān)督的機制。四是把監(jiān)督權(quán)與決定權(quán)的實施結(jié)合起來。2008年，北京市人大常委會在聽取檢察院訴訟監(jiān)督情況專項工作報告的同時，作出決定，要求檢察院加強對訴訟工作的監(jiān)督。這一決定引起了全國檢察院和最高法院的關(guān)注，也促進了各地人大對相關(guān)工作的開展。應該說，這件事情的意義遠不止于此，它是抓住了對監(jiān)督者的監(jiān)督這個法門，撬動了體制內(nèi)部固有的監(jiān)督機制，激活了監(jiān)督者自身的角度活力。此事曾經(jīng)被法律專家給予高度評價。當然，這些對司法工作的監(jiān)督都是圍繞著司法公正和提高司法公信力這個大目標開展的，而且也的確起到了這個作用。這些在人代會上“兩院”報告越來越高的得票率，也證明了這一點。司法公正是社會正義的最后底線，是老百姓社會信念的最后根據(jù)，人大為這一點付出多大努力都是值得的。

實踐證明，這兩大重點抓住了、抓好了，人大監(jiān)督工作的主題就有了著落，人民對人大制度的信心就有了底氣。

四是以民生、民權(quán)和治理大城市病為重點。這里講的重點是監(jiān)督內(nèi)容上的重點關(guān)注目標。民生問題，關(guān)系千千萬萬老百姓的切身利益，比如就業(yè)問題、看病問題、養(yǎng)老問題、食品安全問題、入學入托問題等，歷來是人大關(guān)注的對象，十年來的幾十個議案大部分與此相關(guān)。民權(quán)問題，即維護和保障公民的權(quán)益問題，歷來也是人大關(guān)注的對象之一。這個問題，既與監(jiān)督題目的選擇有關(guān)，也與立法和決定權(quán)的行使有關(guān)。比如，2016年，政府希望由人大常委會就小汽車分單雙號行駛常態(tài)化問題立法，人大經(jīng)過一年的反復調(diào)研，認為此舉法律依據(jù)不足，而且公眾意見極不統(tǒng)一，就把這個意見予以懸置了。這顯然是在現(xiàn)有條件下對于公民權(quán)益的一種保護。就監(jiān)督方面而言，也是如此。比如，利用人大的規(guī)范性文件備案審查這項法律監(jiān)督權(quán)保護公民權(quán)益就是一例。2015年，在對市民建議審查的政府獎勵見義勇為的規(guī)范性文件中，發(fā)現(xiàn)其中關(guān)于將申報時間限制在3個月以內(nèi)的規(guī)定，侵犯了見義勇為者的合法權(quán)益，不利于鼓勵和表彰見義勇為行為，予以取消，從而維護了公民合法權(quán)益，保護了當事人利益。至于在監(jiān)督中致力于大城市病的治理，那就更是人大的重點任務。這些年里，無論是聽取審議專項報告，還是執(zhí)法檢查這些法定監(jiān)督形式；也無論是監(jiān)督議案的辦理，還是監(jiān)督重點代表建議的辦理等，絕大部分內(nèi)容都是圍繞著垃圾處理、水系污染、大氣霧霾、交通擁堵等大城市病進行的，而且有些項目一做就是三五年，不見成效決不收兵。應該說，把這些問題作為監(jiān)督重點內(nèi)容既是符合客觀實際的，也是符合群眾愿望的。這樣做的結(jié)果既見到了實際效果，也獲得了廣泛的社會贊譽。

五是以各種方式的綜合運用為方法。這里講的各種方式的綜合運用，是北京市人大監(jiān)督的一個重要特色。它不僅包括各種監(jiān)督形式的綜合運用，也包括各種監(jiān)督形式和非監(jiān)督形式的綜合運用。比如，聽取審議專項工作報告與議案辦理相結(jié)合，聽取審議專項工作報告與執(zhí)法檢查相結(jié)合，聽取審議專項工作報告與法規(guī)制定相結(jié)合，聽取審議專項工作報告與建議辦理和督辦相結(jié)合，聽取審議專項工作報告和討論決定重大事項相結(jié)合，聽取審議專項工作報告和專題詢問相結(jié)合，執(zhí)法檢查與法規(guī)制定和修訂相結(jié)合，執(zhí)法檢查與議案辦理相結(jié)合，等等。這些方法的綜合運用，使人大監(jiān)督工作煥發(fā)了生機和活力，也給人大監(jiān)督工作帶來了實際效果和廣泛影響。

六是以促進依法行政、司法公正、完善首都功能、提高人民生活為目標。這個問題說的是人大監(jiān)督的基本目標。我們對政府的監(jiān)督，核心是促進政府實現(xiàn)依法行政；我們對法檢“兩院”的監(jiān)督，核心是促進司法公正。這兩點毫無疑問應該是所有人大共同的監(jiān)督目標。問題是需要采取堅定的態(tài)度、切實的措施、有效的方法去實現(xiàn)之，這一點北京市人大是基本做到了的。這從這些年里人代會上不斷攀升的“一府兩院”的得票率可以得到證明。至于通過監(jiān)督的方式去促進首都功能的堅持和完善，這是北京人大特有的監(jiān)督內(nèi)容。北京作為國家的首都，其功能定位是由國家根據(jù)首都這個城市定位和實踐需要來確定的，北京應該保證這個功能定位的有效落實。但是，在這個問題上，我們并不是始終能夠保持清醒的頭腦和自覺行動的，有些時候我們可能強調(diào)了某些方面而忽略了某些方面，使得在這個問題上也曾經(jīng)發(fā)生過某些一時的搖擺。而在這種情況下人大就有責任向政府提出自己的意見與建議。在這方面，人大主要采取了專題調(diào)研的方式，向政府提出自己的意見，并同時向黨委報告。比如關(guān)于2009年關(guān)于應對金融危機的調(diào)查、2010年關(guān)于制定十二五規(guī)劃的調(diào)查、2011年關(guān)于推進文化中心建設的調(diào)查等都是如此。盡管沒有采取監(jiān)督的形式，但其所蘊含的宏觀監(jiān)督意味還是顯而易見的。對于提高人民生活水平這個目標，已經(jīng)包括在前述大部分監(jiān)督工作之中了，無需多說。

應該說，這個關(guān)于監(jiān)督格局的說法，已經(jīng)把北京市人大關(guān)于監(jiān)督工作的理念體現(xiàn)的比較全面和清晰了。這個監(jiān)督理念是這十年來人大監(jiān)督工作的綱領(lǐng)，它體現(xiàn)了北京市人大監(jiān)督工作的主要方面。在這里，是包含著對人大制度的深刻理解與運作智慧的。

二、關(guān)于監(jiān)督工作的主要做法

接下來，我們對北京市人大監(jiān)督工作中所采取的主要做法做些概括性的介紹[3]。

一是選準議題。監(jiān)督議題的選擇非常重要。題目選好了，可以事半功倍；題目選不好，就會事倍功半。比如，開展專題詢問，2012年第一次使用這種監(jiān)督方式就選了“政府大額專項資金使用和管理情況”這樣一個題目。之所以選這個題目是經(jīng)過深思熟慮的。因為近幾年來，常委會把預算資金的使用管理問題，特別是績效問題作為監(jiān)督工作的重點來抓，持續(xù)關(guān)注，取得了明顯成效。在這個過程中，感到市級財政大額專項資金的使用管理情況不容樂觀。自1995年以來，適應首都經(jīng)濟社會發(fā)展需要，本市相繼設立了11項市級大額專項資金，當年的預算安排達到了270多億元。這些資金的使用管理情況如何，特別是資金使用績效如何，有必要予以重點關(guān)注。這次專題詢問的結(jié)果，發(fā)現(xiàn)了不少問題，接下來又就這個題目連續(xù)做了兩年深入的專題詢問，即大額專項資金中的旅游專項資金和文化創(chuàng)意專項資金。在做文化創(chuàng)意專項資金詢問時，由于發(fā)現(xiàn)問題較多，而且數(shù)量龐大，人大常委會建議政府暫停了這項資金的撥付。就是說，監(jiān)督項目要選，就應該選類似這樣的重大題目，而且要把選定的題目做實做好，讓人大監(jiān)督真正有用有效，發(fā)揮威力。在這個問題上，還要堅持問題導向，在該做能做的項目中選擇那些問題重大、解決好了意義也重大的題目。當然監(jiān)督項目的選擇還要注意大小適中，考慮啃得動、吃得下才行?？傊O(jiān)督題目與監(jiān)督效果的關(guān)系非常密切，監(jiān)督題目選好了，監(jiān)督效果也就初露端倪了。

二是組合出拳。所謂組合出拳也可以叫打組合拳，是指對于同一個監(jiān)督項目，可以采用不同的監(jiān)督方式，從不同的角度進行監(jiān)督，甚至是把監(jiān)督權(quán)的行使與決定權(quán)的行使、與議案辦理等結(jié)合起來。比如前面說的2012年的大額專項資金專題詢問，就是在聽取和審議同樣題目的專項工作報告的過程中進行的。即在聽取審議政府大額專項資金報告的基礎上，對發(fā)現(xiàn)的問題，二次發(fā)力，進行詢問，這就比單純聽審報告要深入得多。比如，人大常委會還經(jīng)常把執(zhí)法檢查和立法后評估結(jié)合起來，既檢查法律法規(guī)實施中的問題，又對自己的立法質(zhì)量進行評估，以便為法規(guī)的修訂積累經(jīng)驗。比如，人大常委會還把聽取和審議專項工作報告與行使重大事項決定權(quán)結(jié)合起來，在聽審專項報告的基礎上，就有關(guān)問題作出決定。2008年關(guān)于加強檢察院訴訟監(jiān)督的決定，就是在聽取和審議檢察院同樣題目的專項工作報告的基礎上作出的，取得了非常好的效果，影響很大。比如，人大常委會還常常把議案辦理和聽取審議專項報告結(jié)合起來，也取得了很好的效果。這種把不同監(jiān)督形式甚至是不同工作方式組合在一起，對同一個題目聯(lián)合發(fā)力、重疊發(fā)力的做法，對所監(jiān)督的問題形成的沖擊力還是很大的。實踐證明，其效果遠比單純使用一種方法要好。

三是連續(xù)發(fā)力。這是指對我們所監(jiān)督的事情，有時候遠遠不是監(jiān)督一次、甚至監(jiān)督一年就能夠見到效果的，往往需要連續(xù)幾年才能收到效果。這就需要人大在同一個監(jiān)督題目上持續(xù)性地開展工作。在這個問題上，北京市人大常委會采取的做法是對這同一個題目，一年換一個方式，進行連續(xù)性監(jiān)督。比如，常委會領(lǐng)導有個說法，就是“一年辦建議，二年辦議案，三年聽專項，不見成效，決不收兵”。在監(jiān)督垃圾處理、水系治理、交通擁堵、大氣污染等城市病的防治方面，基本上都采取了這種換招不換題的辦法。功夫不負有心人，你較真了，事情當然也就能夠有所推動了。人大常委會監(jiān)督司法工作方面，基本上也是用的這個辦法。在上一屆的連續(xù)五年中，就“兩院”司法工作，從不同角度，年年聽專項工作報告。比如今年聽民事方面的，明年聽刑事方面的，后年聽行政方面的，換肩不歇腳，換氣不松勁，促使“兩院”工作有很大改進，司法公信力有很大提高，代表對“兩院”報告的滿意率連年上升。上面說的重大專項資金的專題詢問也是一干三年，而且還是跨屆進行的，終于取得了較大成效。

四是借力發(fā)功。2008年是北京市第十三屆人大常委會的開局之年。當時，正值監(jiān)督法出臺之后不久，許多地方人大創(chuàng)造的監(jiān)督形式不好再用了，比如述職評議、工作評議、案件監(jiān)督等。面臨這種情況，人大常委會只好另辟蹊徑。在這一年，通過了一個加強檢察院對訴訟監(jiān)督的決定。這個決定的實質(zhì)，就是激活檢察院內(nèi)部固有的對法院等開展訴訟審判活動進行個案監(jiān)督的機制，促使其加大個案監(jiān)督的力度，以彌補人大在這個問題上不好作為的缺陷。這個決定引起了最高檢察院的關(guān)注，發(fā)了文件在全國檢察院系統(tǒng)推廣，而后的幾年里全國三十幾家省級人大都作出了相關(guān)決定。不僅如此，人大常委會還要求法院、檢察院分別進行了案件評查工作，并將評查結(jié)果向人大報告。就是說，我不進行個案監(jiān)督了，但你得替我做。還有一個績效審計監(jiān)督，前面已經(jīng)說過，也屬于這個方面的，就是激活政府內(nèi)部固有的財政監(jiān)督機制。這是一個借力發(fā)力的高招，能夠起到四兩撥千斤的作用。把體制內(nèi)部固有的監(jiān)督機制激活了，不但可以彌補人大監(jiān)督之缺失，而且可以發(fā)揮長效作用。常委會領(lǐng)導認為，就是要以對監(jiān)督者的監(jiān)督來實現(xiàn)人大的監(jiān)督。有學者對此給予高度評價，認為這是人大監(jiān)督的特有高效手段。

五是多級聯(lián)動。在監(jiān)督方面，還有一個比較有效的做法，那就是多級聯(lián)動，即兩級或者兩級以上的人大聯(lián)合行動開展同一主題、同一形式的監(jiān)督。2010年，我們在進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大調(diào)研時，在懷柔人大發(fā)現(xiàn)了區(qū)鎮(zhèn)兩級人大監(jiān)督聯(lián)動的經(jīng)驗，即他們兩級人大，經(jīng)過協(xié)商采取聯(lián)合行動的一種監(jiān)督方式。具體做法是，區(qū)人大常委會在與鎮(zhèn)人大取得共識的基礎上，由區(qū)人大提出工作計劃，兩級人大統(tǒng)一主題、統(tǒng)一時間、統(tǒng)一要求，在全區(qū)范圍內(nèi)對兩級政府進行的監(jiān)督。在懷柔區(qū)近年來開展的工作評議和執(zhí)法檢查中，都是采取這種方式進行的。在我看來，這是一個很好的經(jīng)驗。其最大的好處就在于，區(qū)人大常委會牽頭，帶動并教會了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督工作。特別是在那些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大還不曉得怎么進行監(jiān)督的區(qū)縣，尤其值得效法。現(xiàn)在，北京不少區(qū)縣人大也已經(jīng)提出了區(qū)鄉(xiāng)兩級人大工作聯(lián)動的問題。其實，全國人大常委會就有這個做法。在他們組織執(zhí)法檢查的時候，往往委托某幾個省級人大常委會就同一主題在一定時間內(nèi)進行執(zhí)法檢查，然后將檢查結(jié)果上報，一并寫入他們的執(zhí)法檢查報告。這些年，北京市人大也有這個做法。比如，開展食品安全執(zhí)法檢查時，就要求區(qū)縣人大聯(lián)合行動，在同一時間就同一主題進行檢查，并將檢查結(jié)果匯總，寫進總檢查報告。有的題目，并不要求各個區(qū)縣全部參加，而只是選擇若干相關(guān)區(qū)縣聯(lián)合行動。比如，在開展維護少數(shù)民族權(quán)益執(zhí)法檢查時，就只要求這方面工作任務比較重的幾個區(qū)縣聯(lián)合行動。這種幾級人大監(jiān)督聯(lián)動的做法，好處是聲勢大、范圍大、力度大、工作細、效果好。

六是由事入制。就是說，監(jiān)督工作也不能就事論事，而是每做一件具體事情，就想到這個事雖然解決了，但長遠的怎么辦，就是在解決這個具體事情時，考慮關(guān)于這個事情的制度建設問題。要隨著具體事情的解決建立起一套長遠管用的制度來。比如，北京市人大常委會開展財政績效監(jiān)督，就是如此。關(guān)于這項監(jiān)督，其設計思路就是：我先不管政府怎么分錢，而是先管管你分錢之后這個錢用的績效如何，這就得用審計局，年年要你的績效審計報告，從發(fā)現(xiàn)績效中的問題來倒逼你在分錢上的問題即預算中的問題。但事情還不止于此，而是在發(fā)現(xiàn)問題之后，讓你建立制度來堵塞漏洞、解決這些問題。就是說，我要的不僅是一時一事的具體效果，而且還要長期管用的制度效果。這樣搞了幾年后，就督促政府建立起了若干項有關(guān)預算、績效方面的財政制度。這就是由事入制，即我監(jiān)督的是具體事情，但我收獲的不僅僅是具體效果，還要取得長期管用的制度上的效果。由事入制，體現(xiàn)了人大工作的一個特性，那就是糾正性（有時候是保障性）和建設性的結(jié)合或統(tǒng)一。這個提法是北京市人大常委會領(lǐng)導提出來的，而且在他看來人大工作中的建設性比糾正性（保障性）還要重要。做一個事，獲得兩個收獲、達到兩個目的，這當然是事半功倍的事情。

應該說，監(jiān)督工作是地方人大工作最大量、最繁重的任務，但是也面臨著一個難題，這難題就是力量相對較弱、實效相對較小。這種狀況，我估計各地可能都差不多。應該說，北京市人大的這些做法對于破解這個難題具有一定的啟發(fā)性。這些做法與以往不同的地方在哪里呢？我覺得，很可能在于采取的方式方法比較得當。這是在完善常委會工作方式這個大題目下工作幾年下來形成的有效經(jīng)驗。這也是中共中央有關(guān)文件在講到監(jiān)督的時候強調(diào)監(jiān)督的方式方法的原因。看來，有些問題老是坐而論道不一定行得通，有時候還真需要在講究方式方法上做文章才行，所謂“偏方治大病”，找對了方法可能就找到了問題的癥結(jié)所在，也就找到了治療痼疾頑癥的特效藥物。

三、從北京人大監(jiān)督工作所想到的

最后，我想從北京人大的監(jiān)督工作出發(fā)就宏觀上的人大監(jiān)督問題，談點想法。前面我們講了北京市人大監(jiān)督工作的理念和方法，主要著眼于成效和經(jīng)驗方面，給出了一些介紹。其實，北京市人大的監(jiān)督工作，也還存在著不少缺陷和不足。比如，它所使用的監(jiān)督方法，主要是法定監(jiān)督方式，并沒有太多的創(chuàng)新，甚至十幾年前開展的述職評議也沒有再做。比如，在法定監(jiān)督方式中，它所運用的也主要是比較柔性的監(jiān)督方式，那些比較剛性的監(jiān)督方式像質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等也沒有使用過。比如，它在進行監(jiān)督的過程中，也沒有像其他地方人大一樣，采用量化測評的方式，給予監(jiān)督對象施加更多的壓力。由此，它的監(jiān)督效果盡管不可低估，但也有不夠理想、不夠到位的地方。如果說，北京人大監(jiān)督中的經(jīng)驗有它比較獨特的創(chuàng)造的話；那么它的弱點卻是各個地方比較普遍性的問題了。由此，我想展開一點，從宏觀角度說說人大監(jiān)督的轉(zhuǎn)變與進展問題[4]。

（一）地方人大開展監(jiān)督的三個做法，應該積極借鑒

從目前各級地方人大提高監(jiān)督實效的做法來說，主要有三個方面的做法或者說經(jīng)驗。

一是量化監(jiān)督。即把對監(jiān)督目標的評估進行量化。比如針對聽取專項工作報告后審議意見的落實情況、針對執(zhí)法檢查意見的整改情況、針對代表建議批評意見的辦理結(jié)果、針對人大選任干部的述職報告等，由常委會組成人員進行量化測評，就是很多地方采用的一種監(jiān)督形式。也就是對進行監(jiān)督的目標由監(jiān)督主體進行量化的打分測評或者進行定性的投票表決，然后計算其得分情況或者得票率高低，當場公布，對監(jiān)督對象形成一定的壓力，以求提高監(jiān)督實效。這種方式有點類似于代表大會上各項報告的得票率，也的確會對報告主體形成一定的壓力。而且，量化結(jié)果達不到要求分數(shù)時（比如60%或者70%），可以在規(guī)定時間內(nèi)二次報告，二次報告仍然通不過時，可以啟動對責任人的問責等。許多地方已經(jīng)在 這樣做了，取得了比較好的效果。

二是精準監(jiān)督。即對監(jiān)督對象或者監(jiān)督事項存在的問題進行精準化的調(diào)查研究和意見表達，以提高監(jiān)督實效。比如，浙江溫嶺組織代表和群眾提前介入預算編制和審查的做法，為預算監(jiān)督的精準化提供了很好的經(jīng)驗。比如，浙江麗水就政府財政存量問題，開展了特定問題調(diào)查，目的是搞清楚自己的家底。這也都是在朝著監(jiān)督精準化的方向發(fā)力。在北京，市人大這幾年預算監(jiān)督實行各個委員會分兵把口，也是在追求精準化。當然，除了預算監(jiān)督需要精準化，其他方面的監(jiān)督也都需要向精準化方向努力，特別是對比較專業(yè)的領(lǐng)域。比如，湖南永州、四川廣安的特定問題調(diào)查，搞得都非常細致，以求事實清楚準確。精準化的關(guān)鍵是監(jiān)督的主體對監(jiān)督對象的情況得摸得深、吃得透，這樣提出的問題才能精、準、狠，擊中要害、入木三分，才能解決問題、產(chǎn)生效益。這樣的監(jiān)督就有力度了，就有效果了。

三是硬化監(jiān)督。即采取比較有力度的監(jiān)督形式，從柔性軟性監(jiān)督逐步向硬性剛性監(jiān)督過渡，以提高監(jiān)督實效。專題詢問、述職評議、質(zhì)詢、個案監(jiān)督、特定問題調(diào)查等，都是這種類型的監(jiān)督形式。比如，現(xiàn)在，不少地方開展專題詢問已經(jīng)脫離了早期那種擺樣子、作秀的局面，搞得比較硬實了，在一定范圍里可以隨機發(fā)問、可以進行追問，直到把問題搞清楚、弄明白為止。有報道載，咱們?nèi)珖舜蟪Ｎ瘯奈瘑T長自己也經(jīng)常發(fā)問、追問，你們?nèi)ツ觊_展的專題詢問也是搞得有一定力度的。比如，現(xiàn)在不少地方已經(jīng)恢復了述職評議，安徽、陜西、遼寧、江西、江蘇等都有，這在近期的《中國人大》《人大研究》上都有介紹。比如，質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、個案監(jiān)督等比較剛性的監(jiān)督形式，也已經(jīng)有不少地方用起來了。比如，像前面提到的浙江麗水2015年搞的財政存量方面的特定問題調(diào)查，還有湖南永州、四川廣安針對水質(zhì)污染的特定問題調(diào)查。比如，浙江麗水對污水處理廠的質(zhì)詢案；廣西梧州對檢察院的質(zhì)詢案；比如，安徽貴池市貴池區(qū)介入案件審理等。這些新氣象都表明，監(jiān)督工作在逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變，在逐漸走向硬化。

（二）在人大監(jiān)督方面，應該努力實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變

一是監(jiān)督方法上要從單一監(jiān)督形式為主向綜合運用多種監(jiān)督形式轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在我們的人大監(jiān)督從形式運用上看，是比較單一的，即聽取審議專項工作報告就是聽取審議專項工作報告，執(zhí)法檢查就是執(zhí)法檢查，一般就是單獨進行。我覺得，這種監(jiān)督形式單一運用的方法可以有所改進，逐步走向在必要時可以實行各種監(jiān)督形式的綜合運用。這種改進也有幾種情形。

其一，可以多種監(jiān)督形式結(jié)合運用。比如，把執(zhí)法檢查和法律評估結(jié)合起來，既是對法律實施的監(jiān)督，也是對立法質(zhì)量的監(jiān)督；把聽取審議專項工作報告和專題詢問結(jié)合起來；既是對“一府兩院”某一專項工作的審議監(jiān)督，也是對該項工作的詢問監(jiān)督。這樣做顯然比單獨運用一種監(jiān)督形式要深入和有效得多。

其二，可以多種職權(quán)結(jié)合運用。比如，把行使監(jiān)督權(quán)與行使決定權(quán)結(jié)合起來，像聽取審議專項工作報告與就相關(guān)問題作出決定相結(jié)合（2008年北京市人大常委會在聽取審議檢察院訴訟監(jiān)督專項工作報告后作出關(guān)于加強檢察院訴訟監(jiān)督工作的決定，引起全國性反響，就是很好的例子）。比如，把議案辦理工作與聽取審議專項工作報告結(jié)合起來，都可以起到既能把監(jiān)督引向深入，又能從另外角度推動該項工作的作用。北京市人大常委會近年來經(jīng)常這樣做，取得了很好的效果。

其三，把不同的監(jiān)督形式、工作形式從縱向上結(jié)合起來連續(xù)幾年使用，可以把那些一年解決不了需要多年才能解決的老大難問題，連續(xù)推進最終得以解決。比如，北京市人大常委會“一年辦建議、兩年辦議案、三年聽取審議專項工作報告，不見成效不收兵”的做法，就很有效果。

總之，這些做法可以使現(xiàn)有的監(jiān)督形式在運用上更加豐富多彩，在效果上更加深入扎實。而且這樣做，也不需要有特別的創(chuàng)新與改革，比較容易實施。

二是監(jiān)督力度上要從柔性監(jiān)督為主向剛性監(jiān)督和柔性監(jiān)督并重轉(zhuǎn)變。目前的人大監(jiān)督，基本上是柔性為主的，可以說手段撿軟的用、柿子撿軟的捏，已經(jīng)成為人大監(jiān)督的一種習慣性路徑選擇。這種局面的形成，當然有多方面的原因（體制方面、認識方面、力量方面都有），我們也都能夠懂得，無須多說。但是，如果真要改進我們的監(jiān)督工作，那就需要逐漸實現(xiàn)從柔性監(jiān)督為主向剛?cè)岵⒅氐霓D(zhuǎn)變，這確是各級人大面臨的一個重要問題。如果我們不能完成這樣一個轉(zhuǎn)變，是不能把我們的監(jiān)督工作向前推進的。

所謂剛性監(jiān)督手段，主要是指質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免和撤職等，這些手段都需要在必要時得到適當?shù)膽?。對這些手段的運用，首先是人大常委會領(lǐng)導得有這個自覺意識，如果從你那里就覺得為難、就抹不開面子，那也就不好開展了，因為事情總得有人發(fā)起，總得有人張羅。如果既沒人發(fā)起，也沒人張羅，也就無從談起。其次是需要得到黨委支持。黨委對人大監(jiān)督的重視程度當然是一個重要因素，有時甚至是決定性的因素。但是，就像前面已經(jīng)說到過的，黨委從來不會說不支持人大工作，但卻也很少有主動給你派活的情況，只有你先有這個意思，你的話又能夠讓黨委聽得進去，它才能給你支持，否則不太可能。再次，當然是監(jiān)督對象的配合。這一點，主要是政府的態(tài)度，因為“兩院”問題不大，與政府比較，他們在一定意義上也處于相對弱勢，在很大程度上也需要權(quán)力機關(guān)支撐。而政府則有所不同，有些事情它很愿意讓你監(jiān)督，特別是有些事情它也需要人大的監(jiān)督來推動的時候。但是有些事情它卻是不愿意讓人大介入、甚至是不愿意讓人大知情的。這就需要在黨委的支持下，發(fā)揮人大的作用了。這里，既需要法律法規(guī)的支撐，也需要代表和委員的給力，但更需要的是常委會領(lǐng)導的智慧。

當然，在監(jiān)督力度問題上，我們也不能一味地追求剛猛之路，還是要剛?cè)岵⒅?，該剛則剛、該柔則柔的好。因為剛有剛的用處，柔有柔的用處，而且以柔克剛還是極為高明的手法。我們可以探討甚至發(fā)明一些剛?cè)峒娑兄男碌谋O(jiān)督形式，比如專題詢問、述職評議、個案監(jiān)督等，就有可能發(fā)展成為這樣一種剛?cè)嵯酀谋O(jiān)督形式。

三是監(jiān)督制度上要從意見監(jiān)督為主向制約監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變。這里，再從監(jiān)督制度的角度談點不成熟的想法。人大監(jiān)督，按其本質(zhì)來說，是一種權(quán)力制約，因為人大是權(quán)力機關(guān)，人大監(jiān)督是來自權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，是使用各種監(jiān)督權(quán)力對執(zhí)行機關(guān)有可能發(fā)生的濫用人大授予的行政權(quán)力、審判權(quán)力和檢察權(quán)力的監(jiān)督。關(guān)于人大監(jiān)督的實質(zhì)是權(quán)力制約權(quán)力這個觀點，并不是我個人的觀點。它首先是黨的領(lǐng)導人的觀點，江澤民就說過人大監(jiān)督是對監(jiān)督對象的制約的話，不少人大制度研究專家和權(quán)威也是這樣認識的。

我認為，我們現(xiàn)在的監(jiān)督，基本上還是處在以“意見監(jiān)督”為主的階段（這可以以各種形式的“審議意見書”為標志），還沒有真正進入權(quán)力制約的階段。就是說，人大及其常委會的監(jiān)督盡管具有最高的法律效力，但是我們在提出監(jiān)督意見或者甚至作出監(jiān)督?jīng)Q定之后，如果它并不照辦或者偷工減料，似乎也沒有讓它非這么辦不可的后續(xù)手段。我本人就經(jīng)歷過這么一件事情：有一年市人大常委會委托我所在的民族宗教僑務委員會跟蹤監(jiān)督政府落實上一年常委會審議意見書情況，發(fā)現(xiàn)對其中關(guān)于經(jīng)費增長的要求并沒有著落。由于這是常委會主任親自過問的事情，我就在餐桌上跟他非正式匯報了此事。他出了這樣一個主意：以委員會的名義就此事起草一個意見，措辭要有點分量，請主管副主任批給主管副市長辦。結(jié)果副市長批給民委，民委拿著批件找財政重新運作，終于使問題基本得到解決。這個運作過程一方面挾了意見書這個具有一定法律效力的文件的分量，另一方面也還是挾有幾位領(lǐng)導個人的面子在里面，不然還真不好辦。由此我們可以體會到，人大要想辦成點事還是很難的。

我們現(xiàn)在的人大監(jiān)督應該逐漸向著以權(quán)力制約權(quán)力的監(jiān)督階段過渡。所謂以權(quán)力制約權(quán)力，就是人大發(fā)布的具有法律效力的文件，被監(jiān)督對象必須照辦，而且是不折不扣地照辦；否則就可以啟動相應的權(quán)力制裁程序，對負有直接責任的官員動用處置權(quán)，進行問責甚至是必要的處分或制裁，直至動用撤職罷免等權(quán)力。這里，我們想對人大監(jiān)督權(quán)問題從理論上多說幾句。簡單說，人大的監(jiān)督權(quán)可以分為兩大類，一類是非處置性監(jiān)督權(quán)，包括知情權(quán)、檢查權(quán)、審議權(quán)；一類是處置性監(jiān)督權(quán)，包括撤銷政府規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)范性文件，也包括對官員的撤職、罷免等。應該說，使用非處置權(quán)，不一定引出處置權(quán)的行使，但處置權(quán)的行使是一定要以非處置權(quán)的行使為其基礎和前提的。我們這里所說的從意見監(jiān)督向權(quán)力制約轉(zhuǎn)變，主要是指處置性權(quán)力的合理與適當?shù)倪\用。當然，要能夠動用處置權(quán)，就應該具有比較多的可動用的處置權(quán)資源，目前，法律規(guī)定的這種資源是比較少的。這就使得我們應該進一步豐富處置權(quán)的行使方式，這就需要在這方面有所借鑒、有所創(chuàng)新。比如，為了豐富這方面的資源，同時也為了避免對官員直接使用撤職罷免權(quán)，我覺得可以增加一些過渡性處置形式，比如戒勉權(quán)、警告權(quán)、處分權(quán)、彈劾權(quán)等等。當然，這需要首先從法律上對相關(guān)規(guī)定進行豐富和完善。

其實上面的許多想法，我們黨和國家領(lǐng)導人多有論述。比如，江澤民說過要“建立健全依法行使權(quán)力的制約機制”；胡錦濤說過“加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，是社會主義民主政治建設的重要任務”，“要完善權(quán)力制約和監(jiān)督機制，綜合運用各種監(jiān)督形式，增強監(jiān)督合力和實效”。十八屆三中全會決定專門以一章的篇幅論述“強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”，要求“形成科學有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制”。在這些論述和文件中，無疑傳達著一個重要信息，那就是我們黨和國家高層對權(quán)力制約這種監(jiān)督的有效形式，是有著深刻的認識和迫切的愿望的，是他們從這些年的執(zhí)政實踐中認識到的體現(xiàn)權(quán)力運行和監(jiān)督規(guī)律的真理。我們應該在推動人民代表大會制度與時俱進中把握人大監(jiān)督的這個大課題，推動人大監(jiān)督的不斷進步。在我看來，只有實現(xiàn)從意見性監(jiān)督向制約性監(jiān)督這個轉(zhuǎn)變，我們的人大監(jiān)督才能夠真正實現(xiàn)升級換代（《中國人大》2016年第4期卷首語標題就是“人大監(jiān)督實現(xiàn)升級換代”）、才能夠真正實現(xiàn)與時俱進。

注釋：

[1]筆者在北京人大這些年的權(quán)威性文件中，并沒有發(fā)現(xiàn)對于人大監(jiān)督工作的總體格局進行概括，現(xiàn)在的這個概括是筆者從其他文稿中偶然發(fā)現(xiàn)的。但筆者認為，這個概括是符合這些年北京市人大監(jiān)督工作的實際的，而且比較準確。

[2]“該做能做、有用有效”，作為北京市人大工作的一個原則或者叫方針，提出于2008年4月，在這些年里對北京人大各個方面的工作都發(fā)揮了重要的指導性作用，尤其對于監(jiān)督項目的選擇所起的作用更大。筆者曾經(jīng)對這個問題進行過專門論述，有興趣的同志可以參閱《“該做能做、有用有效”論稿》一文（載2012年第7期《北京人大》）。

[3]從這幾個方面對北京人大在監(jiān)督工作中所采取的方法進行概括，第一次是在2014年4月與通州區(qū)人大常委會領(lǐng)導同志進行座談的時候。2015、2016年作為對北京市人大常委會監(jiān)督方法的介紹，出現(xiàn)在《關(guān)于人大監(jiān)督的幾個問題》講稿中。該講稿在全國人大北戴河培訓基地和北京市的幾個區(qū)分別做過講授。該講稿的全文可以參見筆者所著《人民代表大會工作十五講》（紅旗出版社2016年出版）一書。

[4]這部分內(nèi)容的第一個問題，最早出現(xiàn)在筆者于2016年7月在北京市石景山區(qū)人大常委會組成人員的專題研討會上的發(fā)言中。其他內(nèi)容也出現(xiàn)在《關(guān)于人大監(jiān)督工作的幾個問題》一文中。

（作者單位：北京市人大制度理論研究會。2017年初應全國人大研究會2017年2月年會暨人大監(jiān)督專題研討會撰寫，并收入該會議論文集。會后對個別文字有所調(diào)整。本文第三部分已在《北京人大》2016年第9期刊發(fā)）