特定問題調(diào)查的本原回歸

周建軍

特定問題調(diào)查是人大監(jiān)督“武器庫”中的“重武器”。以往，一些地方把特定問題調(diào)查看得過于嚴(yán)厲，害怕組織特定問題調(diào)查會影響人大同“一府兩院”的關(guān)系，是故這項職權(quán)鮮有啟動甚至提及。隨著全面推進(jìn)依法治國征程的號角吹響，人大監(jiān)督的影響力和實效性一步步增強(qiáng)，如今，詢問漸成常態(tài)，質(zhì)詢開始發(fā)力，特定問題調(diào)查也在地方得以激活，受到社會各界甚至是全國人大的關(guān)注。2016年6月，江西省人大常委會成立食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販特定問題調(diào)查委員會，依法對全省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販存在的問題進(jìn)行調(diào)查，這是省級人大常委會首次依法行使特定問題調(diào)查權(quán)?？v觀此次特定問題調(diào)查全過程，江西省人大常委會的首次試水，其意義并不僅限于它是省級人大層面的“破冰”之舉，更重要的是其正本澄源、可資借鑒的樣本意義。

關(guān)于特定問題調(diào)查的啟動事由，監(jiān)督法明確規(guī)定，各級人大常委會對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實不清的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會。食品安全問題中央重視、百姓關(guān)切，無疑屬于重大民生問題。2016年初，江西省人大常委會將《江西省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販監(jiān)督管理條例》列入本年度立法計劃，4月份開始，又要配合全國人大的食品安全法執(zhí)法檢查。無論是立法還是執(zhí)法檢查，都必須把食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的相關(guān)情況搞清楚。而食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販數(shù)據(jù)難統(tǒng)計，情況難理清，政府監(jiān)管部門多頭交叉，非人大一個專門委員會或一次專題調(diào)研就可以把情況摸清楚。只有開展特定問題調(diào)查，才能摸清事實，準(zhǔn)確把脈，為常委會進(jìn)行科學(xué)立法、作出決定決議提供事實依據(jù)。需要指出的是，江西省人大常委會開展此次特定問題調(diào)查，絕非全省食品安全領(lǐng)域存在很大問題，也絕非食品安全監(jiān)管出了大問題。事實上，在2015年全國食品藥品安全工作考核中，江西等次為“優(yōu)”。此次特定問題調(diào)查本質(zhì)是人大常委會監(jiān)督職能的一次超常規(guī)、高規(guī)格行使，其目的不是出了事后查找原因，追究責(zé)任，而是對政府監(jiān)管行為開展工作監(jiān)督，同時開展立法調(diào)研，客觀全面地把握立法中的重點難點問題，為立法決策提供參考依據(jù)。

特定問題調(diào)查是國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的一種非常措施和剛性手段，屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的最高層次，因此，組織特定問題調(diào)查委員會（以下簡稱“特調(diào)委”）要慎之又慎，嚴(yán)格把握。江西省人大常委會在組織特調(diào)委時，嚴(yán)格按照監(jiān)督法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。2016年6月初，江西省人大常委會會議聽取和審議了主任會議提交的《關(guān)于成立食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販特定問題調(diào)查委員會的議案》，作出了相關(guān)決定。特調(diào)委組成人員47人，主任委員由省人大常委會主持日常工作的副主任親自擔(dān)任，其他副主任、秘書長擔(dān)任特調(diào)委副主任委員。這種配置在省人大常委會的監(jiān)督工作中是空前的，與特定問題調(diào)查的最高監(jiān)督層級相適，為調(diào)查工作的順利有效開展奠定了扎實的組織基礎(chǔ)。7月至8月中旬，特調(diào)委組織6個調(diào)查小組奔赴11個設(shè)區(qū)市，開展實地調(diào)查。除聽取匯報、實地查看、查閱資料等人大調(diào)研使用的常規(guī)手段外，特調(diào)委的調(diào)查又有基于“特別”二字體現(xiàn)出的諸多不同之處。如所有調(diào)查人員在調(diào)查過程中均被要求佩帶特定問題調(diào)查證，做到持證調(diào)查；明察與暗訪同時進(jìn)行，并委托第三方檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測，確保檢測結(jié)果的公正性；掌握調(diào)查主導(dǎo)權(quán)，要求省政府相關(guān)部門密切配合，各部門主動派員參加調(diào)查活動，積極回應(yīng)特調(diào)委的相關(guān)咨詢詢問，特定問題調(diào)查的權(quán)威性和強(qiáng)制性得到彰顯。8月下旬，特調(diào)委召開《江西省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販監(jiān)督管理條例》專家論證會，將調(diào)查收集的意見建議納入立法條例。12月1日，江西省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過《江西省食品小作坊小餐飲小食雜店小攤販管理條例》，至此，江西省人大常委會的此次特定問題調(diào)查成果在立法過程中得到充分運(yùn)用。

過去，有關(guān)法律沒有明確規(guī)定遇到什么問題可以組織特定問題的調(diào)查，因此，一般都認(rèn)為是發(fā)生了重要的不好的事件，人民群眾的意見很大，才可以就此問題組織特定問題調(diào)查。江西省人大常委會的此次實踐激活了監(jiān)督法第三十九條之規(guī)定，此次特定問題調(diào)查的啟動就是為了摸清食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販行業(yè)信息和監(jiān)管信息，作出相關(guān)決定、決議。因此，特調(diào)委只負(fù)責(zé)調(diào)查取證，不直接處理調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的具體問題，不代替監(jiān)管部門追究責(zé)任，當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門也不以本次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題作為對某個特定對象的處罰依據(jù)。特定問題調(diào)查的法律后果也明確，就是特調(diào)委向人大常委會提交調(diào)查報告，常委會根據(jù)報告，可以作出相應(yīng)的決議、決定。9月中旬，江西省人大常委會會議聽取和審議了特調(diào)會的調(diào)查報告，作出了關(guān)于加強(qiáng)食品生產(chǎn)加工小作坊小餐飲小食雜店和食品攤販監(jiān)管工作的決議。由是觀之，江西省人大常委會此次開展特定問題調(diào)查，是一次“認(rèn)為必要的”適時啟動，是一次不得不“出場”時的果斷“出場”，其目的就是為人大常委會決定重大事項提供事實依據(jù)，并不導(dǎo)致責(zé)任追究。這一有益實踐改變了以往人們對特定問題調(diào)查的追責(zé)誤解，回歸到監(jiān)督法對特定問題調(diào)查的本原定位。

（作者單位：江蘇省南通市港閘區(qū)人大常委會研究室）