預(yù)算決算審查監(jiān)督的與時(shí)俱進(jìn)

越仁言

加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查監(jiān)督是人大及其常委會一項(xiàng)重要的法定職責(zé)，它是改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成果能否最大限度惠及民眾的重要環(huán)節(jié)。改革開放以來，廣東的經(jīng)濟(jì)總量大幅增長，與此同時(shí)財(cái)政收入和支出也顯著增加，預(yù)算決算審查監(jiān)督的新情況、新問題不斷涌現(xiàn)。如何使預(yù)決算審查監(jiān)督與時(shí)俱進(jìn)，成為近幾屆廣東省人大及其常委會思考的重要課題。

一、著眼于全覆蓋，拓展審查監(jiān)督的廣度

過去，政府的收入不僅量較少，來源也比較單一，因而對預(yù)決算審查監(jiān)督的口徑定義在“財(cái)政收入支出”，問題并不太大。然而面對新的情況，必須從指導(dǎo)思想上實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)意義上的“財(cái)政收入支出”的審查監(jiān)督向“政府所有收入支出”的審查監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

一是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督內(nèi)容全覆蓋。基于這一主導(dǎo)思想，從本世紀(jì)開始，廣東省人大及其常委會就審時(shí)度勢，逐年穩(wěn)步地?cái)U(kuò)大審查監(jiān)督的范圍。首先是2001年起增加了審查政府性基金預(yù)算草案。從2005年起，以常委會聽取和審議省政府專項(xiàng)工作報(bào)告的形式，把社會保險(xiǎn)基金預(yù)算的執(zhí)行和決算的情況納入常委會監(jiān)督的視野。經(jīng)過近10年的實(shí)踐，從2014年起要求政府將社會保險(xiǎn)基金預(yù)算草案提交省人民代表大會審查批準(zhǔn)。包括在此前一年的2013年開始審查批準(zhǔn)的國有資本經(jīng)營預(yù)算草案，省人大對預(yù)算的審查就從原來的“一般公共預(yù)算”一本預(yù)算，增加到包括“政府性基金預(yù)算”“國有資本經(jīng)營預(yù)算”“社會保險(xiǎn)基金預(yù)算”在內(nèi)的共“四本預(yù)算”，初步實(shí)現(xiàn)了審查監(jiān)督的全口徑。當(dāng)然，要真正實(shí)現(xiàn)全覆蓋，還要不斷考察新情況，發(fā)現(xiàn)新問題，不斷擴(kuò)大人大監(jiān)督的視野。一方面要解決四本預(yù)算內(nèi)未能覆蓋的部分。例如目前編制的國有資本經(jīng)營預(yù)算，重點(diǎn)放在國有資本上繳財(cái)政收益的收支分配計(jì)劃上，未能全面反映國有資產(chǎn)的資產(chǎn)負(fù)債狀況、經(jīng)營狀況和收益狀況，也未能反映國有資產(chǎn)的經(jīng)營規(guī)劃及政策措施。今后要把這些覆蓋“全”，使之成為完整的“經(jīng)營”預(yù)算，才能使審查監(jiān)督更為有效。又如政府基金中的地方政府土地出讓金基本上還沒有按要求編制單獨(dú)的預(yù)算，其使用情況也應(yīng)在人大的嚴(yán)格監(jiān)督之中。另一方面要解決四本預(yù)算外未覆蓋的部分，即把游離在“四本預(yù)算”外的相關(guān)問題納入到審查監(jiān)督之中。例如財(cái)政管理體制、轉(zhuǎn)移支付制度關(guān)系到財(cái)政資金的分配，甚至可以說比預(yù)算草案的分配功能更強(qiáng)大，影響更深遠(yuǎn)，應(yīng)當(dāng)適時(shí)地提交人大審議。

二是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督對象的全覆蓋。以前政府部門沒有單獨(dú)編制預(yù)算，現(xiàn)在所有的部門都按照細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，共編制119本預(yù)算提交人大審查。

三是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督時(shí)間的全覆蓋。由于代表大會每年開會時(shí)才對預(yù)決算進(jìn)行審查監(jiān)督，即使常委會年中開會時(shí)也進(jìn)行審查，但畢竟存在發(fā)現(xiàn)問題不夠及時(shí)，解決問題相對滯后的弊端。為此，廣東省人大常委會建立了預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，要求省政府及其部門的預(yù)算執(zhí)行情況即時(shí)進(jìn)入這個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)中，接受全天候的監(jiān)督。這樣，使預(yù)算監(jiān)督由周期性的報(bào)表審閱轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)時(shí)性的電子信息審閱，由對支出結(jié)果概要式監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)楹w各環(huán)節(jié)的全方位全過程監(jiān)督，使一些預(yù)算執(zhí)行過程中的問題能迅速發(fā)現(xiàn)并及時(shí)解決。這個(gè)聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)問題后，能及時(shí)通過紅燈、黃燈等進(jìn)行預(yù)警、專項(xiàng)預(yù)報(bào)或提醒。如在聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)中，發(fā)現(xiàn)政府一個(gè)部門把用于處理流浪乞討人員的資金的一半，挪用于解決人員經(jīng)費(fèi)等，就及時(shí)發(fā)出警示，使之很快得到糾正。有些年終決算時(shí)反映的結(jié)果正確但實(shí)施過程存在問題的情況，在過往的監(jiān)督審查中是難以發(fā)現(xiàn)的，但在聯(lián)網(wǎng)的全天候監(jiān)督中就能得到妥善的解決。如在聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)中發(fā)現(xiàn)有4個(gè)部門1～11月的預(yù)算經(jīng)營支出不足全年的50%，準(zhǔn)備12月份突擊花完，于是就發(fā)出警示。對這4個(gè)部門進(jìn)行全過程監(jiān)督，使之較好地解決這個(gè)問題。由此，省人大常委會對預(yù)算執(zhí)行率和到位率偏低的問題引起了高度的關(guān)注，通過省人大和省政府的共同努力，2015年省級一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余297.21億元，比上年減少242.97億元，下降44.98%，初步實(shí)現(xiàn)了結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模大幅度降低的目標(biāo)。這些都表明，線上與線下監(jiān)督相結(jié)合，對于加強(qiáng)部門預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)控、分析、研究、判斷和預(yù)警，發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用，大大提高了預(yù)算監(jiān)督的針對性、及時(shí)性和實(shí)效性。根據(jù)實(shí)踐積累的經(jīng)驗(yàn)，省人大常委會已對聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)進(jìn)行升級完善，以強(qiáng)化對預(yù)算支出執(zhí)行、轉(zhuǎn)移支付資金撥付、重大專項(xiàng)資金撥付、部門“三公”經(jīng)費(fèi)支出等多項(xiàng)分析預(yù)警功能，進(jìn)一步提高聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的實(shí)效。建立聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)已在全省各市推廣。21個(gè)地級以上市人大常委會全部建立預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了人大常委會與本級財(cái)政部門、財(cái)政部門與審計(jì)部門聯(lián)網(wǎng)；70個(gè)縣（市、區(qū)）人大常委會與本級財(cái)政部門聯(lián)網(wǎng)，縣級聯(lián)網(wǎng)率已達(dá)59%。

二、著手于社會關(guān)注的民生問題，加大審查監(jiān)督的力度

政府的預(yù)算一般在代表大會召開前不久才提交人大審查，如果這時(shí)才發(fā)現(xiàn)某些人民群眾高度關(guān)注的民生問題在預(yù)算草案中沒有得到切實(shí)的保障，這時(shí)再修改或調(diào)整預(yù)算往往會比較倉促，而不及時(shí)解決這些社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題，又會引起群眾的意見。針對這個(gè)問題，廣東省人大常委會在總結(jié)以往提前介入預(yù)算編制監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出要從廣大人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，通過建立提前介入預(yù)算編制監(jiān)督的機(jī)制，加大審查監(jiān)督的力度，為群眾提供最基本的民生保障。在認(rèn)真篩選代表的議案、建議的基礎(chǔ)上，組織大規(guī)模、高規(guī)格、有深度的專題調(diào)研，以便在確定下年度突出解決什么民生問題方面真實(shí)地反映人民的意愿。然后與政府交換意見，提出預(yù)算安排的建議。其后，在預(yù)算實(shí)施的過程中，通過組織人大代表視察等形式全程加強(qiáng)監(jiān)督，確保相關(guān)預(yù)算的落實(shí)。幾年的實(shí)踐表明，這種做法取得了“人大滿意、政府滿意、人民滿意”“三滿意”的效果。例如2013年，省人大常委會向政府提出在預(yù)算中要體現(xiàn)對底線民生保障問題高度關(guān)注，省政府表示贊同，當(dāng)年就對預(yù)算安排作了大幅調(diào)整。2014年全省各級財(cái)政安排用于底線民生保障支出比上年增長45.30%，其中省財(cái)政安排比上年增長了60%。省政府還在2013年制定了《關(guān)于提高我省底線民生保障水平和實(shí)施方案》，確定了到2017年全省底線民生保障水平達(dá)到全國前列的總體目標(biāo)和任務(wù)，2014年至2017年全省底線民生保障資金總支出安排超過820億元。又如2014年圍繞解決農(nóng)村低收入家庭的住房改造問題，要求安排省級補(bǔ)助資金，2015年圍繞衛(wèi)生強(qiáng)基創(chuàng)優(yōu)問題和省級推進(jìn)教育現(xiàn)代化建設(shè)資金問題，采用專項(xiàng)提前介入預(yù)算監(jiān)督的辦法，都收到了良好的效果。

三、著力于提高監(jiān)督能力，增加審查監(jiān)督的深度

預(yù)決算的編制和審查，都是專業(yè)性相當(dāng)強(qiáng)的工作。與政府編制預(yù)決算的機(jī)關(guān)相比，人大及其常委會在財(cái)經(jīng)方面的能力相對偏弱，要對預(yù)決算實(shí)施有效的監(jiān)督，必須著力提高相應(yīng)的能力。廣東省人大及其常委會做了以下四方面的工作。

一是努力提高人大代表審議預(yù)決算報(bào)告水平。人大代表分布在各行各業(yè)，不可能在當(dāng)選代表之前都具備財(cái)經(jīng)方面的知識和技能，不少代表都表示看不懂預(yù)算報(bào)告。“看不懂”就無法“審得了”。為此首先要求財(cái)政部門提交的報(bào)告必須細(xì)化，方便代表看懂。多年來，政府的預(yù)算報(bào)告附上閱讀指南、公共財(cái)政政策讀本、社會保障政策讀本、名詞解釋等參閱資料。單獨(dú)編制的省級公共財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)資金預(yù)算表，列明資金使用方向、預(yù)算金額、具體的項(xiàng)目、扶持的對象及范圍、資金分配方式、安排的政策依據(jù)等。2016年開始，預(yù)算草案還將專項(xiàng)資金庫表單獨(dú)編成近200頁的冊子，方便代表把預(yù)算方案讀懂。代表大會期間，還派員隨時(shí)接受代表的咨詢。這樣，就把每次審議預(yù)算的過程變成一次培訓(xùn)的過程。而在代表候任期間的培訓(xùn)過程中，把關(guān)于預(yù)算報(bào)告的審議作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，以后各年的代表培訓(xùn)中，再根據(jù)代表在預(yù)決算審查監(jiān)督中碰到的實(shí)際疑難問題，有的放矢地進(jìn)行培訓(xùn)。對一些特別關(guān)注財(cái)政預(yù)算并且有一定專業(yè)基礎(chǔ)的人大代表，更加注重發(fā)揮其作用。如讓他們參加提前介入預(yù)算編制監(jiān)督工作，參加對作為支出重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、交通、社會保障等部門預(yù)算執(zhí)行情況的調(diào)研和情況分析會，充分利用他們對本部門情況熟悉的優(yōu)勢，在這一過程中，安排常委會特聘的30位財(cái)經(jīng)咨詢專家與他們實(shí)行“一對一”的交流，這種“邊干邊訓(xùn)”的形式，大大地提高了他們的預(yù)決算審查監(jiān)督能力，使他們成為監(jiān)督的一支骨干力量，也發(fā)揮了對其他人大代表的帶動作用。

二是加強(qiáng)財(cái)政委員會和預(yù)算工委的建設(shè)。挑選具有宏觀經(jīng)濟(jì)意識和財(cái)政專業(yè)水平的常委會委員和人大代表擔(dān)任財(cái)經(jīng)委員會的組成人員，選拔有編制和審預(yù)決算實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的同志擔(dān)任預(yù)算工委的領(lǐng)導(dǎo)工作。與此同時(shí)，各專門委員會的組成人員中，也要配備一些懂財(cái)經(jīng)的同志，以便配合做好對口的政府部門的預(yù)決算審查工作。

三是發(fā)揮第三方的作用。廣東省人大常委在全國公開遴選第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)，先后委托廣東省政府績效管理研究會、華南理工大學(xué)政府績效評價(jià)中心、北京大學(xué)政府績效評價(jià)中心、武漢大學(xué)深圳研究院等單位對相關(guān)財(cái)政專項(xiàng)資金支出績效進(jìn)行了評價(jià)。實(shí)踐表明，常委會在引入第三方評價(jià)去研究實(shí)施對財(cái)政支出的事后監(jiān)督，對提高監(jiān)督科學(xué)性、精準(zhǔn)性具有重要的作用。2014年對開展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的績效情況，2015年對基礎(chǔ)教育創(chuàng)強(qiáng)獎(jiǎng)補(bǔ)專項(xiàng)資金和農(nóng)村危房改造補(bǔ)助專項(xiàng)資金的績效情況，2016年對產(chǎn)業(yè)園擴(kuò)能增效專項(xiàng)資金和企業(yè)技術(shù)改造專項(xiàng)資金的績效情況，都引入了第三方進(jìn)行評估，都取得了良好效果。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，現(xiàn)正制定《廣東省人大常委會關(guān)于組織開展財(cái)政資金支出績效委托第三方評價(jià)工作的實(shí)施辦法》，以推動人大對財(cái)政資金支出績效監(jiān)督工作長效機(jī)制的建立。

四是注重發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。審計(jì)部門是預(yù)決算審查監(jiān)督的一支重要力量。早在2009年，廣東省人大常委會就制定了《廣東省預(yù)算執(zhí)行審計(jì)條例》，對審計(jì)工作按審計(jì)法的規(guī)定予以細(xì)化和規(guī)范。審計(jì)部門每年確定下一年的審計(jì)工作重點(diǎn)時(shí)，都主動征求人大常委會的意見，審計(jì)工作報(bào)告反映的情況都比較具體翔實(shí)，為審查決算草案及其報(bào)告提供了很好的參考。常委會特別強(qiáng)調(diào)審計(jì)部門報(bào)告上一年度審計(jì)查出問題的整改結(jié)果，并附上省各有關(guān)部門的具體整改情況材料，印發(fā)常委會會議。省政府對此也很支持。2015年11月，省政府首次以專項(xiàng)報(bào)告的方式向省人大常委會作關(guān)于2014年度審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改報(bào)告。以此為良好的開始，現(xiàn)正著手制定《關(guān)于改進(jìn)審計(jì)查出突出問題整改情況向人大常委會報(bào)告機(jī)制的意見》，進(jìn)一步規(guī)定審計(jì)整改重點(diǎn)、跟蹤調(diào)研、審計(jì)整改報(bào)告形式、審計(jì)整改報(bào)告內(nèi)容、人大常委會審議程序、審計(jì)整改結(jié)果運(yùn)用等多項(xiàng)新內(nèi)容，以推動此項(xiàng)工作的制度化、常態(tài)化，使審計(jì)監(jiān)督產(chǎn)生更大的效果。

預(yù)算、決算的審查監(jiān)督既是人大監(jiān)督工作的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。只要不斷提高對預(yù)決算審查監(jiān)督的認(rèn)識，思想上不斷與時(shí)俱進(jìn)，預(yù)決算審查監(jiān)督工作及成效也一定能與時(shí)俱進(jìn)。

（作者單位：廣東省人大制度研究會）