地方人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)行使困境、原因及路徑探析

方軍

討論決定本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化等領(lǐng)域的重大事項(xiàng)是憲法和法律賦予地方各級(jí)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。三十多年來(lái)，地方人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)得到不同程度的行使，也在一定程度上為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)作出了積極貢獻(xiàn)。但毋庸諱言，地方人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)的行使相比，還有一定差距，還遠(yuǎn)未到位。特別是在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的新形勢(shì)下，地方人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定工作面臨的時(shí)代背景、歷史機(jī)遇、職責(zé)使命等已經(jīng)發(fā)生深刻變化，加強(qiáng)這方面的研究和探索尤其緊要，迫切需要我們以全新的思維和視角去審視和推進(jìn)之。

一、地方人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使困境

在地方人大常委會(huì)的職權(quán)體系中，重大事項(xiàng)決定權(quán)是最能體現(xiàn)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)性質(zhì)和特點(diǎn)的一項(xiàng)基本職權(quán)。但實(shí)際上，重大事項(xiàng)決定權(quán)又是行使得最不充分的一項(xiàng)職權(quán)，特別是與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)相比，不僅行使的次數(shù)較少、質(zhì)量不高，而且行使的動(dòng)力不足、后勁乏力，甚至在個(gè)別地方該項(xiàng)職權(quán)長(zhǎng)期被束之高閣，以致重大事項(xiàng)決定權(quán)在地方人大常委會(huì)的四項(xiàng)基本職權(quán)中處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。

困境之一：重大事項(xiàng)雖迫切需要明確界定但實(shí)際上又難以明確界定

在諸多地方人大常委會(huì)關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的若干規(guī)定中，主要是從三個(gè)方面對(duì)“重大事項(xiàng)”進(jìn)行規(guī)定：一是須經(jīng)地方人大常委會(huì)批準(zhǔn)的事項(xiàng)，如國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃的部分變更、財(cái)政預(yù)算調(diào)整和決算、環(huán)境和資源保護(hù)規(guī)劃的制定和修改等；二是須由地方人大常委會(huì)討論決定的事項(xiàng)，如授予榮譽(yù)市民、人民好公仆等榮譽(yù)稱號(hào)；三是須向地方人大常委會(huì)報(bào)告再視情況作出決定的事項(xiàng)，如涉及社會(huì)和諧穩(wěn)定、基層民主建設(shè)等事項(xiàng)。與地方組織法相比，這些規(guī)定雖然對(duì)重大事項(xiàng)作了列舉，但實(shí)際上仍然存在判定標(biāo)準(zhǔn)不明晰、難以界定的問(wèn)題。比如，第三類視情況再作出決定的事項(xiàng)，即需要報(bào)告但不一定需要作決定。這就是一個(gè)不確定、模糊的職權(quán)規(guī)定。

實(shí)踐中，由于重大事項(xiàng)不夠明確、不夠具體、缺乏可操作性，客觀上可能導(dǎo)致一些議題被臨時(shí)動(dòng)議，從而在一定程度上破壞了重大事項(xiàng)決定權(quán)的法定性。就“一府兩院”等提出主體而言，其提請(qǐng)討論決定的事項(xiàng)可能存在隨意性，比如，對(duì)于一些符合本部門利益的重大事項(xiàng)，有關(guān)部門則可能快速報(bào)告并要求審議通過(guò)；對(duì)于一些不符合本部門利益的重大事項(xiàng)，有關(guān)部門則可能暫緩報(bào)告甚至不報(bào)告。就地方人大常委會(huì)這一決定主體而言，對(duì)于是否屬于本級(jí)人大常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)有時(shí)候全憑主要領(lǐng)導(dǎo)或有關(guān)部門負(fù)責(zé)人的主觀認(rèn)識(shí)和個(gè)人喜好來(lái)確定。這些都使得重大事項(xiàng)決權(quán)的行使始終處于被動(dòng)地位。

從理論上講，重大事項(xiàng)迫切需要明確界定，因?yàn)橹挥忻鞔_界定才便于操作?？墒聦?shí)上，重大事項(xiàng)又是一個(gè)難以明確界定的事物。首先，從國(guó)家或法律層面上看，迄今為止，關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的全國(guó)層面的專門法律或法規(guī)尚未制定，有關(guān)法律對(duì)此也僅作了一些原則性的規(guī)定，并沒(méi)有對(duì)如何界定、確定重大事項(xiàng)作出明文規(guī)定，在實(shí)踐中具有很大的模糊性。其次，從理論層面上看，重大事項(xiàng)之“重大”本身是一個(gè)描述性和相對(duì)性的詞匯，因而重大事項(xiàng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，它會(huì)因?qū)蛹?jí)、地點(diǎn)、時(shí)間等的不同而不同，這就導(dǎo)致“重大事項(xiàng)”在不同的層級(jí)、不同的區(qū)域、不同的時(shí)間，其內(nèi)涵外延是不一樣的、內(nèi)容范疇也是不確定的，所以在實(shí)際操作中具有一定的難度。第三，從地方人大常委會(huì)的實(shí)踐情況看，一方面由于現(xiàn)有體制下地方人大權(quán)力式微，黨委決策權(quán)和政府行政管理權(quán)處于相對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位，這實(shí)際上擠壓了重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使空間；另一方面雖然地方人大常委會(huì)大多制定了討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)范性文件，但這些規(guī)定對(duì)實(shí)際操作指導(dǎo)性并不強(qiáng)，甚至一些規(guī)定還存在互相矛盾甚至有違法律精神之處，致使該項(xiàng)職權(quán)在行使中大多不盡如人意。上述種種原因，使得地方人大常委會(huì)在開(kāi)展重大事項(xiàng)決定工作時(shí)陷入了既想明確界定、又難以明確界定的困境。

困境之二：議決過(guò)程雖有堅(jiān)定的法治追求但又深受傳統(tǒng)決策模式的影響

作為憲法和法律賦予地方人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，討論決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)有著“與生俱來(lái)”的法治基因，迫切需要地方各界以法治思維和法治方式予以推進(jìn)。但坦率地講，盡管當(dāng)前地方各級(jí)黨委、政府對(duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的認(rèn)識(shí)正在不斷加強(qiáng)，實(shí)踐中就本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)提交或提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)討論決定的現(xiàn)象日益增多，但由于長(zhǎng)期以來(lái)舊有的地方國(guó)家重大事務(wù)決策機(jī)制和慣性思維仍然根深蒂固，而且時(shí)不時(shí)地“侵襲”重大事項(xiàng)決定工作，致使重大事項(xiàng)決定權(quán)往往被“晾在一邊”。

一直以來(lái)，地方黨委、政府往往以黨委決定、政府執(zhí)行，或者黨委、政府聯(lián)合決定的方式，對(duì)本應(yīng)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法討論、決定的重大事項(xiàng)作出規(guī)定，致使權(quán)力機(jī)關(guān)既不能依法討論決定有關(guān)重大事項(xiàng)，也難以對(duì)“一府兩院”執(zhí)行有關(guān)決議、決定情況實(shí)施有效監(jiān)督。例如，2013年，XX市委提出建設(shè)“精致XX”戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略涉及精良產(chǎn)業(yè)、精深文化、精美城市、精細(xì)作風(fēng)建設(shè)四個(gè)方面內(nèi)容。作為一個(gè)事關(guān)全市未來(lái)若干年發(fā)展的戰(zhàn)略，本應(yīng)由黨委提交該市人大常委會(huì)討論并作出決定，然后交由政府貫徹執(zhí)行。但事實(shí)上，該戰(zhàn)略卻以市委、市政府聯(lián)合行文的方式出現(xiàn)，并要求全市各級(jí)各部門認(rèn)真貫徹該戰(zhàn)略。此舉不僅直接越過(guò)了該市人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的職權(quán)，而且還置同級(jí)人大常委會(huì)于窘境：既不能依法對(duì)此進(jìn)行討論決定，也難以有效對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督，更為窘迫的是還得貫徹落實(shí)這一加蓋政府印章的戰(zhàn)略。

在重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使中，盡管黨政單獨(dú)或聯(lián)合行文跨過(guò)同級(jí)人大常委會(huì)直接決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)的現(xiàn)象并不普遍，但體制機(jī)制內(nèi)長(zhǎng)期積累的決策模式卻深刻地影響著當(dāng)下人們的思維和行為，在沒(méi)有法律強(qiáng)制要求下地方黨委或政府更習(xí)慣于由自己來(lái)決策本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)?？梢?jiàn)，在全面依法治國(guó)的時(shí)代背景下，深入探討并踐行以法治思維和法治方式來(lái)看待和推進(jìn)地方人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定工作仍然任重道遠(yuǎn)。

困境之三：議決機(jī)制雖有制度規(guī)范但實(shí)際運(yùn)行中問(wèn)題突出

如前所述，雖然憲法和法律對(duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)作出相應(yīng)的規(guī)定，地方人大常委會(huì)也大多就此制定了地方性法規(guī)或規(guī)范性文件，但這些規(guī)定總體上表述抽象空洞，宣言性的套話多，具有實(shí)質(zhì)意義的突破少，不能真正推動(dòng)這項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)行。突出表現(xiàn)為以下四個(gè)方面。

一是在議題確定環(huán)節(jié)上存在不按程序報(bào)備、臨時(shí)報(bào)請(qǐng)討論決定等現(xiàn)象。最典型的例子就是近年來(lái)逐漸興起的PPP項(xiàng)目。由于銀行等放貸方在放貸時(shí)明確要求以地方人大常委會(huì)出臺(tái)的決議、決定作擔(dān)保，否則便不予放貸。而政府為了快速上馬某一項(xiàng)目，大多按照放貸方的要求匆匆提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)討論通過(guò)。由于議案提請(qǐng)時(shí)間倉(cāng)促，地方人大常委會(huì)根本沒(méi)有時(shí)間對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研論證，只得匆匆予以通過(guò)。對(duì)于這些臨時(shí)性的議案，人大常委會(huì)即使有“怨言”也要通過(guò)，否則會(huì)有不支持中心工作之嫌。

二是在調(diào)查研究階段存在深入調(diào)研、充分論證不夠等問(wèn)題。調(diào)研論證是人大工作的基本方式。決議、決定出臺(tái)前，人大常委會(huì)有關(guān)工委都要進(jìn)行調(diào)研和論證。但實(shí)際上，由于受人力物力以及知識(shí)水平等限制，這種調(diào)研往往只是“淺層面的了解”“形式大于內(nèi)容”，大多對(duì)即將討論決定的重大事項(xiàng)的背景、意義及實(shí)施細(xì)節(jié)等缺乏足夠的了解，甚至一些決議、決定根本沒(méi)有時(shí)間開(kāi)展調(diào)研，更遑論充分論證。

三是在行使重大決策權(quán)時(shí)還存在操作不規(guī)范、職權(quán)被利用等問(wèn)題。比如，有些事項(xiàng)并不屬于地方人大常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)，但由于在推行過(guò)程中困難較多，或者各方意見(jiàn)不同，黨委和政府主動(dòng)提交同級(jí)地方人大常委會(huì)作出決議決定。最典型的例子是近年來(lái)城市改造過(guò)程中的拆遷與開(kāi)發(fā)工作。該項(xiàng)工作根據(jù)職責(zé)劃分應(yīng)屬政府工作，但由于在實(shí)際工作中推進(jìn)困難，政府便把這一難啃的“骨頭”交由人大常委會(huì)討論決定，然后以落實(shí)人大決定之名予以推進(jìn)。

四是在監(jiān)督執(zhí)行階段存在對(duì)“一府兩院”執(zhí)行、落實(shí)常委會(huì)決議、決定缺少長(zhǎng)效督查機(jī)制。不少地方人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)往往是“頭重腳輕”“虎頭蛇尾”，決議決定啟動(dòng)前“聲勢(shì)浩大”“動(dòng)作較多”，而決議決定通過(guò)后則鮮少過(guò)問(wèn)，特別是對(duì)決議決定能不能落實(shí)、落實(shí)得怎么樣缺少必要的問(wèn)效機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，法律規(guī)定的一些剛性監(jiān)督手段鮮有啟動(dòng)。

困境之四：議決結(jié)果雖數(shù)量不少但質(zhì)量普遍不高

當(dāng)前，地方人大常委會(huì)作出的決議、決定雖然總數(shù)不少，但質(zhì)量普遍都不高。首先，就提出的主體看，由政府提請(qǐng)作出的決議決定居多，地方人大常委會(huì)主動(dòng)作出的決議決定偏少，很多人大代表和群眾關(guān)心關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題都沒(méi)能進(jìn)入人大常委會(huì)討論決定的內(nèi)容范疇。其次，就決定的內(nèi)容看，多數(shù)決議決定程序性、號(hào)召性的內(nèi)容多，實(shí)質(zhì)性、可操作性強(qiáng)的內(nèi)容少，決定內(nèi)容空洞，缺乏應(yīng)有的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性條款，難以真正落到實(shí)處。再次，就決定的科學(xué)性看，大部分決議決定沒(méi)有經(jīng)過(guò)深入的調(diào)查研究，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)論證，不僅問(wèn)題沒(méi)有摸清摸透、原因沒(méi)有找對(duì)找準(zhǔn)，而且制定的舉措科學(xué)性不夠強(qiáng)，事實(shí)上落地后也很難規(guī)范和引領(lǐng)某一方面的工作。

二、地方人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)未能有效行使的原因

（一）長(zhǎng)期以來(lái)決策模式的慣性制約。在地方重大事務(wù)決策體系中，黨委決定、政府執(zhí)行或者黨委、政府聯(lián)合決定是最主要的決策模式。在這種決策模式下，一些原本應(yīng)由地方人大常委會(huì)議決的重大事項(xiàng)，在實(shí)際運(yùn)行中往往被地方黨委單獨(dú)或聯(lián)合政府自覺(jué)或不自覺(jué)地“拿走了”。這種以黨委單獨(dú)或聯(lián)合行政機(jī)關(guān)代行權(quán)力機(jī)關(guān)職能的決策模式，既是在長(zhǎng)期歷史條件下形成的，也是法治建設(shè)步伐滯后的現(xiàn)實(shí)反映。當(dāng)然，這是以地方人大常委會(huì)法定職權(quán)被侵蝕為代價(jià)的，并且迄今或仍將深刻地影響著人們的思維習(xí)慣。正是由于這種決策模式的長(zhǎng)期影響，社會(huì)上普遍只知人大機(jī)關(guān)是監(jiān)督機(jī)關(guān)，卻不知人大機(jī)關(guān)其實(shí)質(zhì)是權(quán)力機(jī)關(guān)。因而，一部分人認(rèn)為，重大事項(xiàng)由黨委或政府作出就可以了，人大無(wú)需作決定，即使作了決議決定其實(shí)際意義也不大，因而視人大權(quán)力為“橡皮圖章”。也有一部分人認(rèn)為，地方重大事務(wù)大多由地方黨委常委會(huì)先行決定，或者召開(kāi)黨政聯(lián)席會(huì)對(duì)重大事項(xiàng)共同確定后，再由黨委提交或由政府提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)討論決定，此時(shí)的“決定”權(quán)已經(jīng)演變?yōu)椤巴ㄟ^(guò)決定”權(quán)。上述看法實(shí)際上弱化了地方人大常委會(huì)的職權(quán)?？偠灾谶@一決策模式下，地方人大常委會(huì)真正能夠參與的空間有限，其相對(duì)窘迫的地位也就不言而喻了。

（二）重大事項(xiàng)的法律規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)。如前所述，憲法和地方組織法雖以列舉的方式對(duì)重大事項(xiàng)作出規(guī)定，但這些規(guī)定顯然過(guò)于原則和籠統(tǒng)，操作性也不強(qiáng)。就地方人大常委會(huì)而言，雖然普遍制定了討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定，但仍舊過(guò)于寬泛和原則，特別是對(duì)哪些事項(xiàng)應(yīng)屬重大事項(xiàng)仍難以作出相對(duì)明確的規(guī)定。在此背景下，地方人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)陷入了“有法可循、無(wú)章可依”的尷尬局面。

（三）嚴(yán)格規(guī)范的制度設(shè)計(jì)缺失。一項(xiàng)職權(quán)能否得到有效行使，關(guān)鍵看是否有嚴(yán)格規(guī)范的制度設(shè)計(jì)作支撐。重大事項(xiàng)決定權(quán)雖為法定職權(quán)，但缺乏完善系統(tǒng)的支撐制度以及有效運(yùn)轉(zhuǎn)的保障機(jī)制。比如，如何加強(qiáng)對(duì)決議決定執(zhí)行情況的監(jiān)督，如何確保決議決定得以長(zhǎng)期有效地貫徹執(zhí)行，如何對(duì)執(zhí)行不力的部門或其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任追究，如何糾正本級(jí)或下級(jí)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q議決定等，這些都缺乏嚴(yán)格規(guī)范的制度設(shè)計(jì)。特別是在決定后的處理程序方面，相關(guān)規(guī)范缺乏具體細(xì)致的規(guī)定，而且普遍缺乏否定性后果，對(duì)違反相關(guān)規(guī)范的應(yīng)對(duì)措施準(zhǔn)備不足。雖然從法律的規(guī)定看，對(duì)不及時(shí)報(bào)告重大事項(xiàng)或不認(rèn)真執(zhí)行決議決定的，地方人大常委會(huì)可啟動(dòng)詢問(wèn)、質(zhì)詢甚至組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。但由于我國(guó)的政治體制中既缺少這方面的制度設(shè)計(jì)，又缺乏這方面制度運(yùn)行的社會(huì)心理，實(shí)際上很少有人愿意啟用這些剛性手段。

（四）自身建設(shè)跟不上形勢(shì)要求。近年來(lái)，中央和地方黨委陸續(xù)出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)地方人大工作和建設(shè)的文件，對(duì)地方人大常委會(huì)加強(qiáng)自身建設(shè)提出了新要求。然而，若單就重大事項(xiàng)決定工作來(lái)說(shuō)，地方人大常委會(huì)無(wú)論是思想認(rèn)識(shí)還是隊(duì)伍建設(shè)都很難跟上形勢(shì)發(fā)展的需要。一是思想認(rèn)識(shí)顧慮重重。一些組成人員在思想認(rèn)識(shí)上不盡統(tǒng)一，甚至有顧慮，他們擔(dān)心重大事項(xiàng)討論、決定多了，會(huì)被認(rèn)為是在向黨委要權(quán)、和政府爭(zhēng)權(quán)，生怕分寸拿捏不準(zhǔn)就會(huì)越權(quán)，與其多一事還不如少一事，因而不愿意充分行使重大事項(xiàng)決定權(quán)。二是隊(duì)伍建設(shè)短板明顯。重大事項(xiàng)決定工作是一項(xiàng)相對(duì)復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，需要一批懂法律、有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員。但實(shí)際上，當(dāng)前地方人大常委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其人員配備偏少，特別是區(qū)一級(jí)人大常委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其人員配備捉襟見(jiàn)肘，難以滿足地方人大工作的實(shí)際需要。不僅如此，地方人大常委會(huì)及機(jī)關(guān)的專業(yè)人員極其匱乏，幾乎沒(méi)有從事重大事項(xiàng)決定工作的專門研究人員，在討論決定重大事項(xiàng)工作方面具有豐富經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員也難覓其蹤。三是開(kāi)拓創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)。一些地方人大常委會(huì)在開(kāi)展工作時(shí)，一方面過(guò)分依靠上級(jí)人大常委會(huì)的經(jīng)驗(yàn)做法，不敢也不愿創(chuàng)新；另一方面其自身創(chuàng)新能力不強(qiáng)，對(duì)下指導(dǎo)動(dòng)力又不足。因此，實(shí)際工作中開(kāi)拓創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)，自覺(jué)性、主動(dòng)性未得到有效的激發(fā)，職權(quán)功能未得到應(yīng)有的發(fā)揮。

三、優(yōu)化地方人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使路徑

當(dāng)前，全面依法治國(guó)已經(jīng)成為時(shí)代的主旋律和鮮明特征，法治思維和法治方式日益深入社會(huì)生產(chǎn)生活的方方面面，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的美麗畫卷正緩緩鋪開(kāi)。面對(duì)社會(huì)主義民主法治建設(shè)日新月異的新形勢(shì)、新要求，地方各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)從推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的高度出發(fā)，正確認(rèn)識(shí)、積極謀劃、科學(xué)規(guī)范、充分有效地行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)，努力確保該項(xiàng)職權(quán)與人大其他職權(quán)齊頭并進(jìn)。

（一）健全重大事項(xiàng)議決體制。在傳統(tǒng)地方權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中，地方黨委、人大常委會(huì)、政府三者職權(quán)屬性模糊不清、權(quán)力運(yùn)行相互交叉，在一定程度上制約了地方人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定工作。但是，隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的加快推進(jìn)，建立和運(yùn)行“黨委決策—人大決定—‘一府兩院執(zhí)行”的議決體制已是勢(shì)在必行。具體地講，地方黨委按照黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)原則，把要實(shí)行的重大政策或者關(guān)于重大事項(xiàng)的決策交同級(jí)人大常委會(huì)討論決定，由同級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)法定程序把黨的政策與人民意志融合起來(lái)并上升為國(guó)家意志，然后交同級(jí)“一府兩院”貫徹落實(shí)。在這一體制下，地方黨委是地方重大事務(wù)的組織領(lǐng)導(dǎo)者，發(fā)揮著堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，引領(lǐng)和保障著地方重大事項(xiàng)決定工作朝著法治化、規(guī)范化方向發(fā)展；地方人大常委會(huì)是議決主體，居于主導(dǎo)地位、發(fā)揮著關(guān)鍵作用；地方“一府兩院”居于執(zhí)行地位，是決議決定能否取得實(shí)效的關(guān)鍵所在。

（二）完善重大事項(xiàng)議決保障機(jī)制。一是健全重大事項(xiàng)調(diào)查研究制度。調(diào)查研究是確保重大事項(xiàng)科學(xué)性、可行性的有效手段。在決議、決定提請(qǐng)會(huì)議審議前，地方人大常委會(huì)既要認(rèn)真聽(tīng)取人大代表、常委會(huì)組成人員的意見(jiàn)，又要認(rèn)真聽(tīng)取社會(huì)各個(gè)方面的意見(jiàn)；既要充分征求同級(jí)黨委的意見(jiàn)，又要充分聽(tīng)取和了解執(zhí)行機(jī)關(guān)或部門干部群眾的意見(jiàn)和要求。二是建立重大事項(xiàng)公示聽(tīng)證制度。在討論決定與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)前，一方面要及時(shí)將重大事項(xiàng)的有關(guān)情況向社會(huì)公眾公示，讓人民群眾了解即將討論決定的重大事項(xiàng)；另一方面，應(yīng)主持召集本行政區(qū)域的人民群眾就相關(guān)重大事項(xiàng)進(jìn)行公開(kāi)辯論或者征集意見(jiàn)，及時(shí)吸納合理、可行的意見(jiàn)、建議，以達(dá)到聽(tīng)政于民、匯聚民聲的效果。三是建立決議決定備案審查制度。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，地方人大常委會(huì)的決議、決定作出后，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)向上一級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告并備案，上一級(jí)人大常委會(huì)有關(guān)部門依法對(duì)此進(jìn)行審查。如果審查發(fā)現(xiàn)該決議或決定有不適當(dāng)情形的，應(yīng)要求下級(jí)人大常委會(huì)改正或撤銷該決議或決定。四是健全決議決定跟蹤督查制度。結(jié)合日常監(jiān)督工作的開(kāi)展，跟蹤了解并隨時(shí)掌握決議決定貫徹過(guò)程中的動(dòng)態(tài)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并積極反映決議決定執(zhí)行中存在的困難和問(wèn)題。對(duì)辦理落實(shí)不力的可采取提出督查詢問(wèn)等剛性手段，并要求有關(guān)單位在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向人大常委會(huì)報(bào)告辦理結(jié)果，以維護(hù)地方人大常委會(huì)依法討論決定重大事項(xiàng)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

（三）規(guī)范重大事項(xiàng)議決程序。一是規(guī)范重大事項(xiàng)的提出程序。一般來(lái)講，重大事項(xiàng)的提出有三種方式：對(duì)于必須由人大常委會(huì)討論決定的事項(xiàng)，一般以議案的形式提出；對(duì)于應(yīng)當(dāng)向人大常委會(huì)報(bào)告并根據(jù)情況作出決議、決定的事項(xiàng)，一般以報(bào)告的形式提出；對(duì)于需向人大常委會(huì)報(bào)告但不需要作出決議、決定的事項(xiàng)，可以報(bào)告或建議書的形式提出。有關(guān)部門或個(gè)人向地方人大常委會(huì)提出的重大事項(xiàng)應(yīng)包含以下三方面內(nèi)容：重大事項(xiàng)的大致情況；重大事項(xiàng)的決策所依據(jù)的有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、政策等；重大事項(xiàng)的決策方案及其說(shuō)明。二是規(guī)范議案或報(bào)告的審議程序。議案或報(bào)告列入會(huì)議議程后，由議案提出機(jī)關(guān)或報(bào)告部門的主要負(fù)責(zé)人或者聯(lián)名提出議案的代表向地方人大常委會(huì)會(huì)議作有關(guān)情況的說(shuō)明或者報(bào)告。說(shuō)明后便進(jìn)入會(huì)議審議階段，地方人大常委會(huì)會(huì)議審議的方式有全體會(huì)議、分組會(huì)議、聯(lián)組會(huì)議等，主要是對(duì)議案或報(bào)告以及決議、決定草案的合法性、必要性和可行性進(jìn)行審查。三是規(guī)范決議決定的表決程序。根據(jù)法律規(guī)定，決議、決定草案的表決，以常委會(huì)全體組成人員過(guò)半數(shù)贊成方為通過(guò)。表決結(jié)果出來(lái)后，會(huì)議主持人應(yīng)當(dāng)依法認(rèn)定決議、決定草案的表決結(jié)果是否達(dá)到法定票數(shù)，并當(dāng)場(chǎng)宣布該決議、決定是否通過(guò)。四是規(guī)范決議決定的執(zhí)行程序。有關(guān)部門首先要制訂落實(shí)決議、決定的詳細(xì)計(jì)劃或方案，并采取有力措施保障實(shí)施。同時(shí)，在規(guī)定期限內(nèi)向同級(jí)地方人大常委會(huì)進(jìn)行書面報(bào)告，讓地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)了解決議決定的執(zhí)行情況，并為之更好地議決重大事項(xiàng)提供參考。

（四）加強(qiáng)地方人大常委會(huì)自身建設(shè)。一要把思想建設(shè)擺在首位。目前，一些制約重大事項(xiàng)決定工作的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)或不正確的觀念仍然存在，并在一定范圍內(nèi)發(fā)揮作用。為此，要全面糾正錯(cuò)誤觀念，徹底消除思想上的顧慮和認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，牢固樹(shù)立依法討論、大膽決定的思想觀念，主動(dòng)把思想統(tǒng)一到憲法和法律的規(guī)定及中央的要求上來(lái)，通過(guò)補(bǔ)足“思想之鈣”挺直腰桿大膽行權(quán)。要大力倡導(dǎo)擔(dān)當(dāng)精神，切實(shí)擔(dān)負(fù)起議決本行政區(qū)域重大事項(xiàng)的歷史重任，積極主動(dòng)地討論決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)。要深入開(kāi)展創(chuàng)新教育，鼓勵(lì)組成人員及機(jī)關(guān)干部深入探討開(kāi)展重大事項(xiàng)決定工作的新途徑、新方法，通過(guò)創(chuàng)新開(kāi)展重大事項(xiàng)決定工作不斷提升地方人大常委會(huì)議決水平。二要高度重視隊(duì)伍建設(shè)。適當(dāng)吸納一部分具有法律、經(jīng)濟(jì)、管理等專業(yè)背景或?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)的專家干部進(jìn)入人大常委會(huì)組成人員隊(duì)伍，進(jìn)一步優(yōu)化組成人員的知識(shí)、年齡結(jié)構(gòu)，逐步把專職組成人員比例提高到60%以上，不斷提高議決者的整體素質(zhì)。加強(qiáng)人大機(jī)關(guān)干部交流力度，努力把年富力強(qiáng)、實(shí)績(jī)突出、群眾公認(rèn)的優(yōu)秀人大機(jī)關(guān)干部推薦到基層重要崗位上去，以激勵(lì)更多有識(shí)之士積極投身人大工作。注重加強(qiáng)對(duì)組成人員和機(jī)關(guān)工作人員的培訓(xùn)，使其能夠全面理解和掌握黨的方針、政策，提高理論水平，熟悉常用的法律、法規(guī)和必要的決策知識(shí)及人大業(yè)務(wù)知識(shí)，不斷提高地方人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定工作水平。三要切實(shí)加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)。密切聯(lián)系群眾，比如多形式開(kāi)展調(diào)查研究，多方位傾聽(tīng)代表和群眾心聲，并把一些合理的意見(jiàn)、建議吸納到人大工作的具體實(shí)踐中來(lái)。進(jìn)一步優(yōu)化機(jī)關(guān)工作環(huán)境，使人大干部始終保持奮發(fā)有為、積極進(jìn)取的精神狀態(tài)，以適應(yīng)“四個(gè)全面”新常態(tài)下地方人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要。適當(dāng)參與同級(jí)黨委、政府的中心工作，定期與有關(guān)部門召開(kāi)重大事項(xiàng)決定工作分析推進(jìn)會(huì)，保障重大事項(xiàng)決定工作始終與黨委中心工作同頻共振。

（作者單位：安徽省淮北市人大常委會(huì)辦公室）