地方政府依法行政的困境與對策研究

摘 要：隨著社會主義建設(shè)的不斷深入發(fā)展，依法行政作為法治建設(shè)的重要組成部分，是依法治國的本質(zhì)要求和基本標(biāo)準(zhǔn)。地方政府是依法行政的重點(diǎn)，備受社會各界的關(guān)注，對地方政府來說，依法行政是一項系統(tǒng)工程。地方政府依法行政能夠保障各項工作高效開展，促進(jìn)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、維護(hù)社會公眾切身利益、增強(qiáng)國家綜合實力、提升國家法治水平。本文通過分析我國地方政府依法行政過程中面臨的諸多困境，提出針對性的對策，望能夠更加務(wù)實高效地推進(jìn)依法行政在地方政府的工作。

關(guān)鍵詞：依法行政 地方政府 困境 對策

一、依法行政的內(nèi)涵與基本要求

1.依法行政的內(nèi)涵。依法行政簡單說就是行政機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力，由緊密聯(lián)系的三個環(huán)節(jié)構(gòu)成：“法”的存在是前提；“行政”是指過程（程序性及其結(jié)果；“依”是指由法達(dá)到行政價值目標(biāo)過程中所遵循的路徑和使用的方法。依法是一種路徑，它與人們對法律的信仰和能否進(jìn)行法治思維密不可分。概括來講有三方面的內(nèi)涵：行使行政權(quán)力的主體一定要符合相關(guān)法律法規(guī)；一定要通過合法手段來得到并應(yīng)用行政權(quán)力；在行使行政權(quán)力的過程中，所產(chǎn)生的責(zé)任應(yīng)該由相關(guān)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，以此達(dá)到權(quán)責(zé)統(tǒng)一的目標(biāo)。

2.依法行政的基本要求。在《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實施綱要》的第五條中，對依法行政提出了六項基本要求，即合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)一致。這是在借鑒國內(nèi)外普遍認(rèn)可的依法行政基本原則基礎(chǔ)上，根據(jù)我國依法行政的實踐需要和存在的具體問題所做出的決定，既具有指導(dǎo)性和普遍性，又具有針對性和現(xiàn)實意義。

二、地方政府依法行政的困境

1.地方政府法治意識滯后。我國作為一個有著人治傳統(tǒng)的國家，行政機(jī)關(guān)及其工作人員難免有重權(quán)輕法，以權(quán)代法的錯誤理念，認(rèn)為法就是用來管民的，存在法律工具主義的觀念。特別是地方政府內(nèi)部對法律沒有正確的理解，未形成依法行政的良好氛圍環(huán)境，行政人員對“法治”沒有深入的認(rèn)識，并未真正做到依法辦事，這就嚴(yán)重阻礙了地方政府依法行政的順利實現(xiàn)。一些地方政府的工作人員依然習(xí)慣于按照相關(guān)政策和行政命令來辦事，甚至認(rèn)為依法不能行政，依法會降低效率，會束縛工作積極性，對依法行政的重要性認(rèn)識不足，缺乏自覺性和積極性。上至領(lǐng)導(dǎo)干部，下至基層執(zhí)法人員的行政法律思維不清晰，都多少存在行政特權(quán)思想，缺乏現(xiàn)代社會的執(zhí)政理念，將法律和人民賦予他們的公共權(quán)力用來為自己謀取利益。在具體執(zhí)法活動中，工作人員多考慮人情關(guān)系，上級領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力壓力，甚至受金錢誘惑，不按法律事實辦事，造成各類行政執(zhí)法不公平現(xiàn)象的發(fā)生。

2.地方政府權(quán)力運(yùn)行的體制機(jī)制失范。地方政府行政執(zhí)法體制存在缺陷，造成政府職能轉(zhuǎn)變不充分、不徹底，使得職能分散、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、執(zhí)法主體不明確現(xiàn)象普遍存在。地方政府薄弱的法治力量與要承擔(dān)的工作任務(wù)不相適應(yīng)，再加上部分地方政府與相關(guān)法制機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，人員配置少，業(yè)務(wù)能力和法律素養(yǎng)較低，這就造成了難以承擔(dān)建設(shè)高效法治政府的責(zé)任。由于在實際行政體制的運(yùn)行中執(zhí)法體制不順，權(quán)利交叉，分工不明，職責(zé)不清，造成權(quán)利與責(zé)任的脫節(jié)。在行政管理機(jī)制上沒有完全建立促進(jìn)地方政府依法行政的激勵和懲戒機(jī)制，由于激勵機(jī)制方面建設(shè)的不到位，無法整合地方政府推進(jìn)依法行政的戰(zhàn)略部署和部門實踐工作；制約機(jī)制的不暢通也是權(quán)力與責(zé)任未達(dá)成有效聯(lián)系，使地方政府運(yùn)行缺乏有效的壓力動力機(jī)制。由于監(jiān)督主體和對象都屬于行政組織，共同接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，因此在日常行政執(zhí)法活動中無法保障監(jiān)督到位，且范圍局限，缺乏事前和事中監(jiān)督機(jī)制。

3.地方政府公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)有待加強(qiáng)。地方政府行政人員的職業(yè)素養(yǎng)有高有低，參差不齊，現(xiàn)有執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)水平不能夠達(dá)到依法行政的要求。部分地方政府尤其是基層政府的行政執(zhí)法人員個人綜合素質(zhì)不夠，未經(jīng)過嚴(yán)格培訓(xùn)，缺乏依法行政和公正執(zhí)政的理念。有些地方政府公務(wù)員雖然掌握了一定的法律知識，但對法律確定的責(zé)任與義務(wù)認(rèn)識不夠，理解不深，甚至有一部分人將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移到法律賦予的審批、許可、收費(fèi)、發(fā)證等權(quán)力上來，進(jìn)而在利益的驅(qū)使下誘發(fā)各種違法案件和腐敗案件。在工作中濫用行政權(quán)力、侵犯行政相對人的合法權(quán)益的執(zhí)法事件時有發(fā)生。同時，地方政府機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象也較為嚴(yán)重，公務(wù)員在行政執(zhí)法過程中重形式輕效率導(dǎo)致辦事效率低下。

4.公民對建設(shè)法治政府的參與度不高。隨著社會主義民主政治的發(fā)展，公民有序參與政治生活的意識和能力得到提高。但在實際中，由于地方政府為公民提供參與的合法性資源不夠充分，公民參與只是對政治過程中民主參與的模仿，并不等于直接的民主決策，行政過程中的公民參與依然很脆弱。特別是在重大行政決策方面，地方政府對政務(wù)信息主動公開的力度不夠，透明度不夠，沒有充分征求和吸納公眾的意見，存在信息公開申請?zhí)幚砗痛饛?fù)不及時或者不明確現(xiàn)象。雖然群眾輿論監(jiān)督在地方政府行政執(zhí)法過程中的作用日益突出，但由于受到民主化程度不高的環(huán)境限制，監(jiān)督效用依然需要提升。

三、提高地方政府依法行政能力的對策

1.促進(jìn)地方政府的法治化建設(shè)。在政府的依法行政過程中，要轉(zhuǎn)變過去的政策行政，即以政策來代替法律和支配法律的做法，不斷豐富和加強(qiáng)法律的內(nèi)涵建設(shè)，遵循法律邏輯運(yùn)行規(guī)律來規(guī)范政策運(yùn)行體系。理順權(quán)與法的關(guān)系，加強(qiáng)法治教育和隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員的依法行政意識和能力素質(zhì)，杜絕權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗現(xiàn)象。地方政府在推進(jìn)法治建設(shè)的進(jìn)程中更要起到帶頭模范作用，做到誠信廉潔，維護(hù)法律尊嚴(yán)，保證政府權(quán)力在法律界限內(nèi)運(yùn)行。最重要的還是積極培育和強(qiáng)化地方政府的法治理念，打破傳統(tǒng)權(quán)力至上和權(quán)利本位的人治觀念。在法治、政治、文化三方環(huán)境的保障下來強(qiáng)化政府依法行政意識，提高依法行政能力和效率。

2.建立并完善行政管理體制和機(jī)制。針對基層政府對垂直部門管理權(quán)的限制問題，我們要簡政放權(quán)，理順上下管理體制。樹立地方政府的各項行政職權(quán)，規(guī)范各項機(jī)構(gòu)設(shè)置，保證基層部門對一些行政審批事項的直接處理權(quán)。加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政府管理由注重事前審批轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管，探索創(chuàng)新管理模式，達(dá)到創(chuàng)新執(zhí)法體制的目的。在完善的法律法規(guī)保障下，建立有效的行政問責(zé)機(jī)制，明確行政問責(zé)的主體、對象、方式和程序，地方政府要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制進(jìn)而改善工作效能。不斷創(chuàng)新評價機(jī)制，可以將依法行政加入納入到政府績效考核體系中，結(jié)合地方實際科學(xué)合理地編制一套績效管理指標(biāo)體系，制定管理流程，最終實現(xiàn)對評估過程的全面控制。根據(jù)考核評估結(jié)果來進(jìn)行獎勵和懲罰，啟動依法行政激勵機(jī)制和違法行政責(zé)任追究機(jī)制。在構(gòu)建監(jiān)督制約機(jī)制方面，將內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，既要積極發(fā)揮人民代表大會制度的重要作用，堅持中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，按照權(quán)責(zé)一致原則梳理領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的正確關(guān)系，又要注重政務(wù)公開，發(fā)揮新聞媒體的作用，鼓勵并接受社會群眾的監(jiān)督。

3.提高公務(wù)員的依法行政意識與能力。建立科學(xué)的選人用人制度和考核評價機(jī)制，按照公平、公正、合法原則嚴(yán)把考試關(guān)。日常工作中，強(qiáng)化思想政治教育和責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識的宣傳，提高公務(wù)員的道德覺悟和責(zé)任意識，真正做到愛崗敬業(yè)，為人民服務(wù)。組織開展培訓(xùn)學(xué)習(xí)活動，加強(qiáng)法律及其精神的學(xué)習(xí)與領(lǐng)會，努力形成現(xiàn)代化行政法治思維。可以安排專家進(jìn)行授課或組織外出學(xué)習(xí)，與時俱進(jìn)地接受新事物，學(xué)習(xí)新經(jīng)驗，提高公務(wù)員的執(zhí)政能力。地方政府內(nèi)部構(gòu)建有利于公務(wù)員能力提升的法治環(huán)境，完善激勵機(jī)制，努力留住人才，從內(nèi)、外兩個方面提高公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)。

4.保障公民參與依法行政的實踐。我國是人民民主專政的社會主義國家，一切工作以人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，依法行政必須要充分考慮公民的合法權(quán)益，注入公民參與的新鮮力量。地方政府要積極推進(jìn)政務(wù)信息公開，依法科學(xué)民主決策，為公民參與提供通暢和堅實的法治渠道并做到積極回應(yīng)。公民要逐步樹立有序參與的能力和主人翁意識，以平等合作、協(xié)商共治的方法，以依法行政利益相關(guān)者的身份參與進(jìn)來。積極借助社區(qū)力量，或者一些較為成熟的社會組織、志愿團(tuán)體等利益表達(dá)渠道參與到地方政府行政過程中，對地方政府的公開行政事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督 。這樣一方面有利于政府權(quán)利在法律規(guī)范下的運(yùn)行能夠打破權(quán)力壟斷現(xiàn)象，更加反映民意，使公民更好地落實和支持政策，提高依法行政的實踐成效。另一方面政府與公民的良好合作互助的問題解決機(jī)制也降低公民對政府行為的質(zhì)疑和抵觸，有利于建立政府和公民的互信合作關(guān)系，提升政府公信力。

四、結(jié)語

依法行政不僅是我國建設(shè)法治社會的必由之路，更是推動社會經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，構(gòu)建和諧社會的前提保障。各級地方政府作為行政權(quán)力的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在國家依法行政的發(fā)展過程中起著至關(guān)重要的作用，其是否依法行政關(guān)系到我國總體依法行政的水平。地方政府在日常行政管理的過程中必須始終堅持依法行政的原則，強(qiáng)化自身依法行政意識，從實際出發(fā)，密切聯(lián)系群眾，為建設(shè)社會主義法治政府奠定堅實基礎(chǔ)。地方政府必須遵循依法行政的基本要求，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政觀念，在治官與治權(quán)的實踐中總結(jié)經(jīng)驗吸取教訓(xùn)，追求公正與效率，對行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員進(jìn)行正確指導(dǎo)與規(guī)范，更好地建設(shè)法治政府。

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作者簡介：李新秀（1990.01—）女。民族：漢，山東省濱州市人。天津商業(yè)大學(xué)公共管理專業(yè)研究生在讀。研究方向：當(dāng)代中國政府管理理論與實踐。