政府與市場新型關(guān)系下政府及相關(guān)組織績效管理研究

摘 要：2017年3月召開的全國兩會期間，習(xí)總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)深化經(jīng)濟(jì)體制改革，核心是處理好政府和市場的關(guān)系。中國紅十字會作為與政府與公眾的紐帶，其具有政府與市場的雙重屬性。郭美美事件之后，中國紅十字會面臨公眾信用危機(jī)，其自身存在的問題也日益凸顯，改革迫在眉睫。在政府與市場新型關(guān)系的大背景下，由中國紅十字總會組織對各地方分會實(shí)行績效管理成為改革的重要路徑和有力抓手。

關(guān)鍵詞：紅十字會 績效管理

2017年3月5日，習(xí)近平總書記參加上海團(tuán)審議時(shí)表示，深化經(jīng)濟(jì)體制改革，核心是處理好政府和市場的關(guān)系。這是繼黨的十八大以來提出政府與市場新型關(guān)系的又一新進(jìn)展。自1978年十一屆三中全會實(shí)行改革開放以來，近四十年間，我國經(jīng)濟(jì)和社會經(jīng)歷了空前的發(fā)展和繁榮，目前，以經(jīng)濟(jì)體制改革為基礎(chǔ)的各項(xiàng)改革進(jìn)入深水區(qū)。黨的十八屆三中全會正是在我國改革進(jìn)入“深水區(qū)”時(shí)召開的一次極其重要的會議，會議審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》更是為中國未來10年全面深化經(jīng)濟(jì)改革描繪了宏偉藍(lán)圖。《決定》提出“要使市場在資源配置中起決定性作用”，將市場的地位由原來的“基礎(chǔ)”提升為“決定”，其刻畫了政府與市場的新型關(guān)系，代表了我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵“質(zhì)”的提升。中國紅十字會是我國政府直接領(lǐng)導(dǎo)下的社會慈善組織，其是連接政府與社會的橋梁，同時(shí)具有政府與市場的雙重屬性。隨著政府與市場新型關(guān)系的確立，中國紅十字會自身的改革也迫在眉睫。郭美美事件之后，中國紅十字會面臨社會的廣泛關(guān)注和強(qiáng)烈質(zhì)疑，其本身存在的一些深層次問題也日益顯露。特別是中國紅十字總會與地方分會之間由于隸屬于不同政府部門管理，在日常工作中，存在溝通不暢、協(xié)調(diào)困難、工作效率不高等諸多問題。然而面對公眾，中國紅十字會又是一個(gè)整體，個(gè)別地方紅十字會的不當(dāng)行為造成了紅十字會整體信用的降低。因此，中國紅十字會改革中，如何理順總會與各分會之間的關(guān)系，加強(qiáng)總會與分會之間的聯(lián)系和協(xié)調(diào)工作成為改革的重點(diǎn)。在政府與市場新型關(guān)系的大背景下，由中國紅十字總會組織對各地方分會實(shí)行績效管理成為改革的重要路徑和有力抓手。

一、績效考核原則與工具

1.考核原則。第一，堅(jiān)持正確導(dǎo)向，推動科學(xué)發(fā)展。既重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更注重生態(tài)建設(shè)；既重視社會管理，更注重民生改善；既重視行政效能，更注重服務(wù)效果；既重視創(chuàng)新發(fā)展，更注重績效提升，努力構(gòu)建科學(xué)合理、簡便易行的區(qū)縣政府績效管理評價(jià)體系。第二，立足各省實(shí)際，體現(xiàn)功能差異。按照各省市實(shí)際情況差異，結(jié)合各省市紅會發(fā)展水平，差異化設(shè)置績效管理評價(jià)指標(biāo)，促進(jìn)各省市紅會結(jié)合實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)需求發(fā)展，實(shí)現(xiàn)紅會整體功能最優(yōu)化。第三，注重統(tǒng)籌兼顧，突出戰(zhàn)略績效。統(tǒng)籌既有考評資源，力求涵蓋國家明確要求的考核事項(xiàng)和具體工作目標(biāo)，突出年度重點(diǎn)工作，推動各項(xiàng)任務(wù)全面落實(shí)。第四，實(shí)施全程管理，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用。構(gòu)建“任務(wù)制定-過程管理-考評反饋-工作整改-績效提升”的工作模式，積極探索結(jié)果運(yùn)用的有效方式，充分發(fā)揮績效管理的激勵和約束作用，持續(xù)推動任務(wù)落實(shí)和工作改進(jìn)。

2.考核工具。依據(jù)國內(nèi)外相關(guān)績效管理工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合具體績效考評需求，以及現(xiàn)階段中國紅十字會相關(guān)績效管理工作實(shí)施情況，現(xiàn)確定由中國紅十字會組織實(shí)施的針對地方紅十字會的績效管理工作的考核工具為《地方紅會組織能力評估與認(rèn)證程序》指標(biāo)體系，以及地方紅會年度計(jì)劃、中期考核和重點(diǎn)任務(wù)考核等。其主要參照《國家紅會組織能力評估與認(rèn)證程序》的相關(guān)指標(biāo)，結(jié)合考評實(shí)際需求以及目前國內(nèi)各地方紅十字會具體發(fā)展情況制定而成。

2014年年初，中國紅十字會總會常務(wù)副會長趙白鴿表示，將在全國選擇8個(gè)省級紅十字會進(jìn)行綜合改革試點(diǎn)。試點(diǎn)第一步首先便是接受來自紅十字會和紅新月會國際聯(lián)合會《國家紅會組織能力評估與認(rèn)證程序》的能力評估和問題診斷，廣東紅會已主動申請參加評估。這預(yù)示著中國紅十字會改革即將進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段?！秶壹t會組織能力評估與認(rèn)證程序（OCAC）》由國際紅十字會與紅新月會聯(lián)合會研發(fā)，旨在幫助各國紅會評估自身情況。2012年6月，中國紅十字會已先期進(jìn)行了自我評估，初評結(jié)果除顯示中國紅會“籌資能力不俗”外，也暴露其治理結(jié)構(gòu)、工作效率、志愿者管理、公眾參與等多項(xiàng)不足。趙白鴿表示，該評估為自評估，因此沒有公眾參與，評估之后的紅會改革，才將“引入完全中立的第三方評估，建立透明、及時(shí)的信息披露機(jī)制”。OCAC是紅十字與紅新月國際聯(lián)合會在對全球180多個(gè)國家紅會的調(diào)研與意見征集基礎(chǔ)上制訂的診斷式的評估工具，為評定“強(qiáng)大國家紅會”提供了具體的國際衡量標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)把紅十字會的核心能力分解為五個(gè)方面、89個(gè)具體特征，每個(gè)特征分為ABCDE五個(gè)等級，共計(jì)495個(gè)指標(biāo)，AB級屬于不及格的較低水準(zhǔn)，E級為最高卓越水準(zhǔn)。其評估過程包括三個(gè)階段：自我評估——同業(yè)評估——國際聯(lián)合會認(rèn)證。自去年5月開始在全球范圍內(nèi)采用試點(diǎn)方式推開以來，目前已有21個(gè)國家紅十字會完成了自我評估，取得良好效果。

二、績效考核指標(biāo)體系

中國紅十字總會對各地方紅十字會工作績效考核的指標(biāo)體系主要分為兩部分，一部分為《地方紅會組織能力評估與認(rèn)證程序》指標(biāo)體系，一部分為年度績效目標(biāo)和重大任務(wù)專家考評相關(guān)指標(biāo)。具體如下：

1.《地方紅會組織能力評估與認(rèn)證程序》指標(biāo)體系?！兜胤郊t會組織能力評估與認(rèn)證程序》指標(biāo)體系主要借鑒《國家紅會組織能力評估與認(rèn)證程序》，結(jié)合中國各地方紅會實(shí)際情況，經(jīng)過適當(dāng)增減而成。具體包括：（1）存在的能力地方紅會具有合法性，能夠有效服務(wù)受益人群；（2）組織能力地方紅會有覆蓋全國的組織體系，良好的組織結(jié)構(gòu)和治理方式，能夠持續(xù)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)；（3）與各方關(guān)系及資源動員能力與政府、公眾、媒體和合作伙伴的關(guān)系，有計(jì)劃的對人財(cái)物的可持續(xù)的動員能力；（4）執(zhí)行能力及時(shí)、高效、高質(zhì)、持續(xù)，性地向服務(wù)對象提供服務(wù)的能力；（5）發(fā)展的能力與日俱進(jìn)，追求做的更多、做的更好，更深入的能力等五個(gè)卓越標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋是否有紅十字法、是否有不斷更新的章程、是否有紅十字標(biāo)志法等共89項(xiàng)基準(zhǔn)指標(biāo)，通過按照實(shí)際情況對這89項(xiàng)基準(zhǔn)指標(biāo)進(jìn)行打分，最終得出地方紅會組織能力評估與認(rèn)證程序的最終評價(jià)。

2.年度績效工作目標(biāo)與重點(diǎn)任務(wù)完成情況指標(biāo)體系。

以上表二和表三是中國紅十字會工作目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)完成情況的具體指標(biāo)，其中，指標(biāo)考評標(biāo)準(zhǔn)包括以下幾點(diǎn)：第一，創(chuàng)新程度。參評項(xiàng)目具有鮮明的創(chuàng)新性和前瞻性，有利于促進(jìn)工作效率提高和服務(wù)質(zhì)量提升。第二，貼近程度。參評項(xiàng)目緊緊圍繞年度中心任務(wù)，緊密結(jié)合各紅十字會主要職責(zé)和所承擔(dān)的重要工作任務(wù)。第三，效益程度。參評項(xiàng)目注重節(jié)約行政成本，推動工作改進(jìn)，并在實(shí)際工作中取得了一定成效，發(fā)揮了積極作用。第四，推廣程度。參評項(xiàng)目具有推廣意義，能夠?yàn)槠渌t十字會學(xué)習(xí)、借鑒。第五，創(chuàng)優(yōu)程度。參評項(xiàng)目受到市級以上表彰、獎勵，或獲得中央和市屬新聞媒體的好評。

每個(gè)指標(biāo)的分值為0-2分，各評委根據(jù)各地方紅十字會提交的相關(guān)材料進(jìn)行打分（精確到小數(shù)點(diǎn)后一位），各部門得分相加之后得到總分?！兜胤郊t會組織能力評估與認(rèn)證程序》得分與年度績效工作目標(biāo)與重點(diǎn)任務(wù)完成情況得分相加之后，再與年中績效考核成績以及公眾滿意度調(diào)查結(jié)果四項(xiàng)相加，最終結(jié)果即為地方紅會績效考核總體分?jǐn)?shù)。

三、考核結(jié)果及其運(yùn)用

1.考核結(jié)果得出方法?？荚u結(jié)果采取百分制。其中，《地方紅會組織能力評估與認(rèn)證程序》總分為50分，占總得分的比例為50%；年中績效考核中期總結(jié)總分為10分，占總得分的比例為10%，具體由中國紅十字總會依據(jù)各地方紅會上報(bào)的中期考核材料進(jìn)行打分；年度績效目標(biāo)與重點(diǎn)任務(wù)實(shí)施情況總分分別為10分，兩項(xiàng)相加占總得分比例為20%，具體有中國紅十字總會或借助第三方平臺組織專家進(jìn)行打分；年度績效考評公眾滿意度調(diào)查總分為20分，占總得分比例為20%，具體有中國紅十字總會委托第三方平臺進(jìn)行公眾滿意度測評。各地方紅十字會年度績效考評最終得分為四部分得分相加。根據(jù)績效考評得分情況，從高到低排列，分為“優(yōu)秀”、“良好”、“合格”、“不合格”四個(gè)等次。考評得分高于總分80%以上的，評為“優(yōu)秀”等次；考評得分占總分70%-80%的，評為“良好”等次；考評得分占總分60%-70%的，評為“合格”等次；考評得分低于總分60%以下的，必須評為“不合格”等次。

2.考核結(jié)果運(yùn)用。

2.1加強(qiáng)紅十字總會對地方紅會的監(jiān)督與管理。中國紅十字總會和各地方分會、各行業(yè)分會之間是一個(gè)有機(jī)整體，具有一損俱損、一榮俱榮的不可分割的天然聯(lián)系。然而，現(xiàn)行的《紅十字會法》對總會和分會的職能定位并沒有明確的規(guī)定，這就導(dǎo)致在實(shí)際工作中，總會與分會的關(guān)系未能厘清，治理結(jié)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)規(guī)則、監(jiān)管問題等方面存在規(guī)定不到位或缺失的現(xiàn)象。通過績效管理，能夠逐步建立總會與各地方分會之間的有效鏈接，加強(qiáng)總會對地方分會的監(jiān)督和管理。同時(shí)，績效管理作為一種導(dǎo)向性、彈性化、可隨之調(diào)整的管理策略，也可以配合我國紅十字會整體改革的步伐，起到配合調(diào)節(jié)紅十字總會與地方分會之間關(guān)系變化的作用。

2.2樹立績效管理先進(jìn)典型。中國紅十字會每年將會在全國范圍內(nèi)對績效考評的結(jié)果予以公布，在年度績效考評中排名前十位的地方紅會，將被作為全國先進(jìn)績效典型予以表彰。同時(shí)，鼓勵其將先進(jìn)管理理念和做法在全國范圍內(nèi)推廣，并在《中國紅十字會年度報(bào)告》中開辟專欄進(jìn)行相關(guān)情況報(bào)告。通過樹立績效管理先進(jìn)典型，有利于發(fā)揮先進(jìn)分會的示范作用，加強(qiáng)各地方紅會之間的交流與協(xié)作，加強(qiáng)總會對各地方紅會的引導(dǎo)、加快中國紅十字會整體改革的步調(diào)。

3.提升紅會整體管理水平?？冃Ч芾砟軌?qū)崿F(xiàn)組織發(fā)展戰(zhàn)略與管理優(yōu)化的有效結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)管理效能的顯著提升。因而，對各地方分會實(shí)行績效管理，有利于將紅會整體改革的戰(zhàn)略方針通過具體的績效指標(biāo)得以貫徹和實(shí)施，同時(shí)，引導(dǎo)和督促在全國范圍內(nèi)中國紅十字會整體管理水平的提升。

作者簡介：董麗麗，清華大學(xué)博士，北京市社會科學(xué)院助理研究員。研究方向：政府管理、科技政策。張惠娜，清華大學(xué)博士，北京市科學(xué)院助理研究員。研究方向：人才管理、公共服務(wù)。