中國(guó)新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護(hù)制度與政策創(chuàng)新

趙建麗

摘 要：目前中國(guó)的農(nóng)業(yè)正面臨著機(jī)遇與挑戰(zhàn)，盡管我國(guó)農(nóng)業(yè)正處在發(fā)展階段，但現(xiàn)有的耕地保護(hù)制度和政策實(shí)施的效果尚未達(dá)到要求，主要體現(xiàn)在耕地持續(xù)非農(nóng)化、非糧化和粗放利用帶來越來越多的麻煩。在新型城鎮(zhèn)化的大背景之下，為了使我國(guó)耕地保護(hù)跟上時(shí)代的步伐，滿足時(shí)代的需要，必須從全新的角度審視耕地資源新價(jià)值，形成耕地保護(hù)新認(rèn)知，完善耕地保護(hù)制度，創(chuàng)新保護(hù)政策與措施。中央政府應(yīng)當(dāng)積極配合起到領(lǐng)導(dǎo)作用，加速耕地有效保護(hù)激勵(lì)政策的形成，完善現(xiàn)有的管理控制制度，財(cái)政上加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，強(qiáng)化干部政績(jī)考核體系，建立科學(xué)的、健全的、高效的農(nóng)民保護(hù)耕地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和資產(chǎn)權(quán)利機(jī)制。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；耕地保護(hù)；政策創(chuàng)新

耕地乃公民生存之本，關(guān)乎到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)的長(zhǎng)治久安、糧食的安全保障和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)城鄉(xiāng)共同和諧發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。目前，從國(guó)內(nèi)及國(guó)際形勢(shì)分析，耕地保護(hù)正處于水深火熱的局面，耕地保護(hù)面臨著巨大的危機(jī)與挑戰(zhàn)，想要走出這種危機(jī)，必須轉(zhuǎn)變?cè)械陌l(fā)展方式，以走新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路取代快速耕地非農(nóng)化為代價(jià)的城鎮(zhèn)發(fā)展模式。為此，針對(duì)耕地保護(hù)發(fā)展的實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，注重環(huán)境保護(hù)和糧食安全，維護(hù)農(nóng)民利益。制度和技術(shù)上的要求也隨之提高，首先應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)耕地保護(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)系，分析耕地的使用價(jià)值，使耕地保護(hù)制度和保障體系得以形成。筆者在細(xì)致的研究中重新審視了價(jià)值、耕地資源要素和屬性三者之間的交互關(guān)系，產(chǎn)生一種全新的發(fā)展模式，在經(jīng)濟(jì)上，分析了耕地保護(hù)的成本，而且在制度上有所繼承、有所創(chuàng)新。

1 耕地保護(hù)制度與政策創(chuàng)新

1.1 對(duì)耕地“全要素”保護(hù)制度進(jìn)行確立

當(dāng)前耕地保護(hù)的管理理念只在于數(shù)量而忽視了耕地生態(tài)保護(hù)這一重要要素，為了耕地保護(hù)的正常進(jìn)行，應(yīng)該妥善協(xié)調(diào)質(zhì)量、數(shù)量、生態(tài)、時(shí)間和空間之間的發(fā)展關(guān)系，形成健康的耕地發(fā)展模式；質(zhì)量上應(yīng)注重產(chǎn)能的提升，提高糧食質(zhì)量；生態(tài)上秉承不破壞環(huán)境的準(zhǔn)則；空間上實(shí)現(xiàn)空間格局分部的最優(yōu)化；時(shí)間上科學(xué)安排利用時(shí)序，優(yōu)化利用。在遵循這五大原則要素的基礎(chǔ)上，提高耕地保護(hù)管理制度的效率，保證耕地資源保護(hù)、糧食安全，維護(hù)農(nóng)民的個(gè)人利益。

1.2 對(duì)耕地占補(bǔ)平衡制度進(jìn)行完善

根據(jù)耕地保護(hù)的基礎(chǔ)原則，耕地占補(bǔ)平衡制度承擔(dān)著維護(hù)18億畝耕地紅線的重任。但是在進(jìn)行耕地保護(hù)的實(shí)際操作中，存在著嚴(yán)重的耕地資源浪費(fèi)和使用效率低下的問題，因土地開發(fā)引發(fā)的生態(tài)安全問題和補(bǔ)充耕地生產(chǎn)過程麻煩等問題，都有待將管理制度科學(xué)化。同時(shí)，必須嚴(yán)格論證后備土地開發(fā)，協(xié)調(diào)耕地占補(bǔ)平衡與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制的關(guān)系，防止因土地開發(fā)造成嚴(yán)重的環(huán)境破壞，并應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理環(huán)境開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境壓力。

因此，建立全新的“以質(zhì)抵量、產(chǎn)能平衡”機(jī)制，據(jù)此原則，對(duì)中地產(chǎn)田地進(jìn)行改造，不應(yīng)該增加新土地的開發(fā)，而應(yīng)當(dāng)在已開發(fā)的土地的基礎(chǔ)上著力研究如何提高土地的生產(chǎn)效率。結(jié)合實(shí)際情況，建立補(bǔ)充耕地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，因補(bǔ)充耕地的保有量不斷上升，導(dǎo)致部分耕地距離遠(yuǎn)、分布零散，給農(nóng)民的生產(chǎn)過程帶來極大的不便和麻煩。針對(duì)這種情況，可以根據(jù)新開墾耕地的所在地制定新的耕地耕種和管理保護(hù)補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放的相關(guān)制度，強(qiáng)化地方政府工作人員、農(nóng)民的責(zé)任保護(hù)意識(shí)，共同維護(hù)耕地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助機(jī)制。

1.3 對(duì)耕地保護(hù)價(jià)值補(bǔ)償制度進(jìn)行創(chuàng)新

自古以來，我國(guó)以農(nóng)耕文明而聞名天下，但至今尚未形成耕地保護(hù)價(jià)值補(bǔ)償新機(jī)制，原因是長(zhǎng)久以來我國(guó)耕地保護(hù)施行的過程中過分保守，不敢超越傳統(tǒng)模式去創(chuàng)新。經(jīng)濟(jì)利益主導(dǎo)著耕地保護(hù)主體行為，為了調(diào)動(dòng)耕地保護(hù)主體意識(shí)，提高積極性，應(yīng)當(dāng)建立耕地保護(hù)價(jià)值補(bǔ)償與激勵(lì)機(jī)制。從現(xiàn)實(shí)層面上來說，耕地保護(hù)涉及的層次多、涉及面廣，因此需要以耕地價(jià)值審判和耕地保護(hù)機(jī)會(huì)成本為出發(fā)點(diǎn)，以使得耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度建立和完善，從而不再是被動(dòng)地進(jìn)行耕地保護(hù)。

在建立耕地保護(hù)價(jià)值補(bǔ)償制度時(shí)，必須從多方面考慮耕地保護(hù)主體的多元性，體現(xiàn)耕地保護(hù)所得補(bǔ)償?shù)恼獠啃詢r(jià)值，和其產(chǎn)生積極的生產(chǎn)效應(yīng)，對(duì)微觀主體提供補(bǔ)貼耕地保護(hù)；并且在進(jìn)行耕地保護(hù)時(shí)需要對(duì)當(dāng)?shù)氐恼畬?shí)施補(bǔ)償制度，使其能夠產(chǎn)生更高的經(jīng)濟(jì)效益和成本控制。同時(shí)在進(jìn)行完善耕地保護(hù)制度的過程中，一方面要使得耕地能夠盡量避開，另一方面在集約用地的獎(jiǎng)懲制度上，需要加強(qiáng)其工作效率，建立具有長(zhǎng)期效益如產(chǎn)品數(shù)量增加、產(chǎn)能提高等經(jīng)濟(jì)效益的制度。此外，還需要根據(jù)我國(guó)耕地保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)，針對(duì)具有實(shí)在價(jià)值的耕地進(jìn)行合理征用，并給失去耕地的農(nóng)民進(jìn)行有償補(bǔ)給，以確保農(nóng)民的生活無憂。

在當(dāng)今的國(guó)際時(shí)代大背景下，對(duì)具有區(qū)域性的耕地保護(hù)的補(bǔ)償模式需要進(jìn)行創(chuàng)新。在對(duì)耕地保護(hù)進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，實(shí)行縱向補(bǔ)償和橫向補(bǔ)償。在糧食的主要生產(chǎn)區(qū)和商品糧的基地上對(duì)耕地保護(hù)進(jìn)行加大力度補(bǔ)償，這就是所謂的“縱向補(bǔ)償”；在一些糧食調(diào)入的省份或者地區(qū)里對(duì)其調(diào)出的區(qū)域進(jìn)行耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，則稱之為“橫向補(bǔ)償”。在對(duì)耕地資源科學(xué)認(rèn)知與評(píng)判價(jià)值的相關(guān)制度進(jìn)行改革的過程中，需注重全國(guó)18億畝耕地保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度的完善，并且能夠使得在改革的過程中保障農(nóng)民的耕地權(quán)益和地方政府進(jìn)行耕地保護(hù)時(shí)應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任，并且能夠使其得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

2 耕地保護(hù)激勵(lì)政策與措施

實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)激勵(lì)，理性上是以中央政府、地方政府以及農(nóng)民為主體，從自身利益出發(fā)而做出的選擇。以中央政府利益為角度，目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)國(guó)民食品安全和生態(tài)環(huán)境安全；以地方政府利益為角度，既要維護(hù)中央政府的要求和利益，又要從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)利益出發(fā)，因此具有雙重性；以農(nóng)民利益為角度，基于其自身的經(jīng)濟(jì)利益，需要在保與不保直接做出選擇。即說明耕地保護(hù)制度需要出臺(tái)相應(yīng)的鼓勵(lì)政策才能有效地施行。

首先，強(qiáng)化政府人員的管理意識(shí)，提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性。在保證耕地保護(hù)主體間利益關(guān)系正常的條件下，由中央政府擔(dān)任主導(dǎo)位置，加速耕地保護(hù)利益激勵(lì)措施、對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)措施的形成，細(xì)化耕地保護(hù)制度相關(guān)細(xì)則，將耕地保護(hù)外部的效應(yīng)內(nèi)部化。與此同時(shí)，改造生態(tài)脆弱區(qū)和生態(tài)建設(shè)區(qū)，改變?cè)邢乳_采后整治的經(jīng)營(yíng)模式，加強(qiáng)“占耕補(bǔ)林”政策的全新探索，從根本上減少了治理過程中的資源浪費(fèi)。

其次，推進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移制度，建立監(jiān)督管理考察機(jī)制。中央政府除了需要在制度上作出改變，還應(yīng)該完善監(jiān)督檢查和問責(zé)體系，從實(shí)際上增加對(duì)地方政府耕地保護(hù)的檢查力度，強(qiáng)化土地執(zhí)法的規(guī)范性、權(quán)威性，防止地方政府“監(jiān)守自盜”，嚴(yán)厲依照法律規(guī)定處罰地方政府違規(guī)使用農(nóng)田的行為。根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)，采取相應(yīng)的改革措施，明確改革耕地保護(hù)工作的政績(jī)考核制度。

最后，對(duì)農(nóng)民保護(hù)耕地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)募訌?qiáng)。實(shí)施支農(nóng)惠農(nóng)的基本政策，堅(jiān)決維護(hù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，提供農(nóng)民生計(jì)補(bǔ)貼，對(duì)于土地的流轉(zhuǎn)、農(nóng)民的購(gòu)房建房等進(jìn)行鼓勵(lì)，使農(nóng)村社區(qū)化和城鎮(zhèn)化，讓農(nóng)村一些廢棄的無用之地進(jìn)行合理科學(xué)地使用。在進(jìn)行耕地保護(hù)的改革中，還應(yīng)當(dāng)對(duì)宅基地的建設(shè)進(jìn)行嚴(yán)格地考察與審核，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況將農(nóng)村的舊房屋進(jìn)行拆除并建立新房屋。

3 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，科學(xué)的耕地保護(hù)制度能夠從根本上解決農(nóng)業(yè)發(fā)展上遇到的困難，有效地促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并維護(hù)社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定性。國(guó)家和地方政府應(yīng)當(dāng)分析時(shí)下發(fā)展的現(xiàn)狀，有針對(duì)性地采取相關(guān)措施，做好耕地保護(hù)工作，提高土地利用率。

參考文獻(xiàn)

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