民國前期的城市管理模式研究

高路

[摘 要] 民國前期的城市管理模式對后來的城市建設(shè)影響巨大，值得深入研究。具體而言，在城市制度的選擇上，國民黨中央政治會議于1927年通過了《特別市組織法》和《市組織法》，以法律的形式確立了建立“一黨專政”的現(xiàn)代城市政府機制。在城市管理的內(nèi)部機制上，現(xiàn)代城市管理體制的核心理念是三權(quán)分立，但是對于這種分權(quán)治理模式并未受到廣泛贊同，其主要理由是市民的自治能力尚未達到成熟階段，因此需要政府的督促。在“民治”與“官治”的選擇上，民國初期的大多數(shù)城市均采用了集權(quán)市長制。

[關(guān)鍵詞] 民國前期；城市管理；民治；官治；城市史

[中圖分類號] F291，K928.5 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）04-0055-07

近代以來，隨著國門的打開，歐美國家的城市政治體制和管理制度也逐漸進入我國。在20世紀(jì)20年代市政學(xué)興起后，如何借鑒西方模式對城市進行科學(xué)的制度管理，成為時人關(guān)心的核心問題。

一、城市制度的選擇

城市的制度安排，實質(zhì)就是如何建立一個現(xiàn)代文明體制下的城市社會的問題，就是一個如何處理城市內(nèi)部市民與政府以及市民之間關(guān)系的問題。當(dāng)時世界主要國家的市政制度約有5種：一是市議會制度，以英國為代表；二是分權(quán)市制，以德、法、意為代表，中國1921年7月內(nèi)務(wù)部所頒布的市制也是效仿此制；三是委員會制，以美國市委員會制為代表，中國廣州市暫行市制也是此制；四是市經(jīng)理制，主要指美國的市經(jīng)理制；五是市長集權(quán)制，也以美國的市長制為代表。當(dāng)時的學(xué)者和政界人士選擇幾種市政制度的標(biāo)準(zhǔn)是兩個：是否能夠權(quán)責(zé)統(tǒng)一；是否能夠讓具有專業(yè)市政知識的人才管理市政。

學(xué)者們自然傾向于專家治市，在他們眼里，“專家治市”是實現(xiàn)“市民自治”的最佳模式。政府在輿論上贊同這一點，而且培養(yǎng)專門市政人才，實現(xiàn)市政事業(yè)專門化，也可以有效遏制國營市政事業(yè)的腐敗行為。但是，政府又認(rèn)為，城市大局往往必須要由政界權(quán)威來統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。政府要員對議會制并不看好，認(rèn)為國人的智識水平還不足以支持這種制度。孫科任廣州市長時就認(rèn)為議會制不適合廣州，主要源于由于市民無此種智識經(jīng)驗、各部門責(zé)任不專等原因，尤其是“市政必須不受地方團體及土豪之掣肘，始足發(fā)展?；诖朔N種原因，此本市所以不采用議會制之緣由也”[1] 。董修甲認(rèn)為，市議會制由民選市議員及長老組織行政委員會主持市政，“市議會及長老概無經(jīng)驗，主持行政，未必適宜。……我國各市初創(chuàng)市政，尤不宜無經(jīng)驗者主持行政”[2]。甚至有學(xué)者稱：“倘若市民的教育與道德程度都很高尚而有辨別的能力者，以采市民選舉制為宜；倘若市議員都是道德高尚沒有黨派私心以才能為用人的標(biāo)準(zhǔn)者，以采市議會選舉制為宜。倘若議會既有黨派的偏心，而市民辨別是非的能力又很薄弱，那未必采用由市議會選出，更呈由官廳審核委任一法為宜”[3]。不少學(xué)者同時也認(rèn)為，中國不適合分權(quán)市制，因為此制容易造成權(quán)責(zé)不清，“其執(zhí)行機關(guān)之權(quán)責(zé)與議決機關(guān)互分之，往往因有互相鉗制之處，權(quán)限頗不清明，至為不善”[2] 28。“倘若在政治經(jīng)驗幼稚而人民好功避禍的國家采用此制，那么因為分權(quán)不清，互相猜忌，而以致發(fā)生政潮，市政停頓，于是地方上受了許多損失，而市民生活不能發(fā)展了”[3] 25。市委員會制也不適用中國，其容易“以民選無行政經(jīng)驗之委員分任行政，與英制之弊同，頗不適宜”[2]。市委員制的弊端表面為，“一種是它沒有把城市行政的職權(quán)和責(zé)任集中與統(tǒng)一，一種是各行政部門不能延用專家”[4] 7。民國初年的政局動蕩、軍閥混戰(zhàn)已經(jīng)使得學(xué)者們心有余悸，他們希望有一個穩(wěn)定的政治局面來發(fā)展市政，建設(shè)城市。在這種心理下，他們多傾向于集權(quán)市制，“執(zhí)行機關(guān)權(quán)責(zé)之大小，亦非重要問題，其責(zé)任專一，乃至要也”[2] 28。

市經(jīng)理制相較市委員制更能夠克服權(quán)責(zé)不專的弊端?！笆形瘑T制的事權(quán)沒有徹底的集中，而經(jīng)理制則否，委員制鑒于過去市政制度把職權(quán)分散，故起而補救之，將立法行政兩大權(quán)集中于一個團體，一方面是杜絕市長專制之弊端，他方面啟職權(quán)之集中之利益，用意良善。但委員會制……只把職權(quán)集中在一個團體，而沒有進一步的將事權(quán)在委員會集中起來，所以它的流弊所及，便釀成多頭政治?！粗薪?jīng)理制卻不但把市權(quán)集中了，進一步，以立法權(quán)集中于委員會而行政權(quán)集中在市經(jīng)理，委員會有任副市經(jīng)理之權(quán)，市經(jīng)理對于所管之行政人員亦有權(quán)任免，上下銜接，職責(zé)專一，一方面沒有多頭政治之病，更不至于啟市長專制之弊”[4] 15?！笆形瘑T制既難集中市權(quán)于一人，而使屬員統(tǒng)率于專門學(xué)者之下。故添一市司理制以補其缺陷”[5]18。市經(jīng)理制“更有市公民直接民權(quán)之運用，使城市政治完全在市民控制下進行?！谑薪?jīng)理制之下，政黨的色澤是逐漸的淡微下去了”[4]16。在他們看來，市經(jīng)理制的最大優(yōu)點是市權(quán)集中的同時又不背離分權(quán)原則?！霸诹⒎ǚ矫?，采取合議制，可收集思廣益之效，在行政方面，采取獨裁制，使政令易于實施，故市經(jīng)理制比其他市政制度確是完善得多”[4] 16。市經(jīng)理制“不獨為權(quán)責(zé)專一之市制，并亦為專門人才市政府之市制。此外，關(guān)于市民監(jiān)督市政府之直接民權(quán)，亦有明確之規(guī)定，是更合民治精神也”[6] 37?！敖?jīng)理制之成敗，系乎經(jīng)理一身，故經(jīng)理才能之優(yōu)劣，即市政興衰之所系。故選任經(jīng)理要謹(jǐn)慎從事，決不能受政黨之操縱，亦不能受政客之包圍”[4] 19?！笆兴纠碇浦逊?，全恃乎市司理之人材如何為定。故其人為全市所依托，不可不謹(jǐn)慎選用。然委員會時有任用私人之事，故現(xiàn)在各市，有合請他處之賢能以為本市司理，實善政也”[5] 19-20。

因此，學(xué)者們多不傾向西方5種市制的前三種，而更著意后兩種。主要理由就是前三種制度既不能夠保證市政專業(yè)人士管理市政，又容易造成權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致市政建設(shè)缺乏統(tǒng)一核心。當(dāng)時的市政學(xué)者和執(zhí)政者主要就是在經(jīng)理制和市長制中進行比較、選擇。這種選擇，實質(zhì)上也就是為了解決官員治市和專家治市的矛盾，有學(xué)者提出：“大城市最好用集權(quán)市長制，因為大城市事務(wù)紛繁，變化迅速，由市長掌握全權(quán)，行政獨裁，才能遇有緊急應(yīng)付裕如；另外加以市民與市議會嚴(yán)密之監(jiān)督，市長自不敢大權(quán)獨攬，營私謀利。在小城市最好用市經(jīng)理制，因市經(jīng)理為市政專家讓他主持執(zhí)行部一切特權(quán)，市政設(shè)施自能振興”[3] 26。而在小城市里，“即使不用市經(jīng)理制，那么對于市長人選，也應(yīng)任用市政專家，這樣中國的小市市政才有興旺騰達的希望呢！”[3] 26董修甲也認(rèn)為：“集權(quán)市長制，亦最適宜之市制，更最適宜于大都市?！盵6] 39市經(jīng)理制“規(guī)定議會甚小，又為不分區(qū)選舉制，是最適合于小都市?！盵6] 37并說：“各國辦法，頗不相同，然則以何法為最善？應(yīng)之曰，集權(quán)市長制，自應(yīng)由市委員會公選。市經(jīng)理制，自應(yīng)由市委員會選舉。前制為大市之合宜制度，后者為小市之適當(dāng)制度。至其他市制，概不甚善”[2] 28。當(dāng)然，也有人不同意市經(jīng)理制只適用于小城市、市長制適于大城市、市委員制適于中等城市的觀點，認(rèn)為市經(jīng)理制才是最優(yōu)越的制度，“它具有委員制之優(yōu)點，卻沒有委員制的缺點，它能得到專家，因為在市委員制中，委員由人民選舉，而委員又負(fù)擔(dān)著行政上的責(zé)任，由人民的選舉而欲期專家之獲得，是不易做到的。它具有市長制之優(yōu)點……可沒有市長制之弊，因市長制下的議會和市長的職權(quán)分得太清，互相傾軋，而經(jīng)理制則把職權(quán)分得易于施行。市長制易流于一人專制，而經(jīng)理制因任免之權(quán)操之于委員會，則流于專制之病可免”[4]19。潘紹憲也稱：“市司理資格，須具工程學(xué)識，人品須高尚，行事須敏捷，以土木工程師為最宜，美國各市用之而收實效。故現(xiàn)代市政組織，以此制為最新最善。”[5] 20

當(dāng)時的市政學(xué)者在城市體制方面的探討，其積極著手解決的是：一方面要令城市事權(quán)集中，權(quán)責(zé)統(tǒng)一；另一方面，在此前提下如何讓專業(yè)人士有足夠大的空間參與對城市的治理，來防止官員的獨裁、顢頇。最終，希望穩(wěn)定、統(tǒng)一的要求占了上風(fēng)，特別是隨著南京國民政府成立，國民黨中央政治會議于1927年通過《特別市組織法》和《市組織法》，以法律的形式確立了建立“一黨專政”的現(xiàn)代城市政府機制。由此，當(dāng)時中國的城市多采用了集權(quán)市長制。

二、從分權(quán)到集權(quán)、“民治”到“官治”的內(nèi)部管理體制

現(xiàn)代城市管理體制的核心理念是三權(quán)分立。曾任漢口特別市市長的劉文島就十分醉心于孟德斯鳩的“三權(quán)分立“說：“政治學(xué)上之分權(quán)說，不過如經(jīng)濟學(xué)上之分業(yè)耳，換言之，不分權(quán)則非立憲謬也。不分權(quán)則政務(wù)遲滯不舉，生種種障礙，無以善治是也?！盵7]當(dāng)時許多市政學(xué)者都研究了歐美的城市管理模式。1927年通過的《特別市組織法》和《市組織法》之所以遭到學(xué)者的猛批，一重要理由就是缺乏自治精神，“北京政府所規(guī)定之《市自治制》對于此點實有相當(dāng)之注意，而惜乎徒托空言，未見實行。此項國民政府市政法規(guī)則偏重實際狀況。竊意目前實況固應(yīng)顧及，而遠大計劃不可忽視。此項法規(guī)雖有市參議會之規(guī)定而其職權(quán)實極狹小，此應(yīng)有相當(dāng)之考慮者也。再者市參議會之例會每年舉行二次，效法拉丁國家制度，是否適合國內(nèi)市情，亦有討論之必要?！盵8]1930年，國民政府重新制定了《市組織法》，1937年又重新施行《中華民國修正市自治法》，將市機關(guān)改為市政會議（市政府）和市議會。這些體制對于保障城市自治、市民自治不能說沒有效用，但正如時人所說，城市始終受制于國民黨的“黨治”，成為專制政治的附庸。若劉文島這樣熱切追求西式民主理念的學(xué)者官員，到了這種現(xiàn)實框架中，也不得不服從國民黨的“黨治”理念。

而且，有部分學(xué)者也并不完全贊同西方的“分權(quán)”管理思想，較有代表性的人物便是張慰慈。他并不一味地宣揚三權(quán)分立、民主自治等原則，而認(rèn)為普通市公約是利弊參半：其優(yōu)點是禁止立法機關(guān)隨便干涉城市的內(nèi)部事務(wù)，并使立法部不致為討論城市方面的事務(wù)而浪費太多時間，其缺點是使各城市不能試驗新的制度，城市不能從積極方面創(chuàng)制新的政治制度和方法[9]150-151。而市議會方面，歐洲和美國有著較大的差別。歐洲的市議會是城市政府中最重要的最高機關(guān)，城市政府中的一切機關(guān)須受市議會節(jié)制，各城市并無行政和立法職權(quán)分立的制度。而美國市議會的權(quán)力自美國革命以后就逐步被立法部削奪，一切行政權(quán)都已經(jīng)轉(zhuǎn)移到了市長和其他官吏手中。“美國各市議會的職權(quán)近來愈縮愈狹，有許多市議會差不多沒有什么重大的職權(quán)，只是一個有名無實的立法機關(guān)而已”[9] 283-284。也就是說，美國的市議會已極不具備行政職能。對于市長的權(quán)力而言，歐洲市長是由市議會選舉而出，對市議會負(fù)責(zé)；只有美國與加拿大把市長職位作為城市政府中的獨立機關(guān)，并具有選派市委員會，任命行政官吏的權(quán)力。當(dāng)然，張慰慈也承認(rèn)，美國各城市對于是采取市長制還是采取委員會制或經(jīng)理制，其實是不甚統(tǒng)一的。張慰慈在自己的文章中并沒有明確表達他對分權(quán)制度的看法，但他在介紹美國城市制度時多次描述了分權(quán)的弊端，“嚴(yán)格地把行政和立法事務(wù)分立，卻很不利于市政的進行?！虚L的職權(quán)太大，市議會的職權(quán)太小。市議會既沒有多少立法事務(wù)進行執(zhí)行，市議員就想干涉他們職權(quán)范圍以外的事務(wù)。其結(jié)果就使市議會和市長及其附屬的行政官吏時常發(fā)生沖突，以致一切市政事務(wù)不能進行。城市政府中的分權(quán)制度萬不能使立法和行政兩種機關(guān)和衷共濟，卻是他們互相沖突的原因?！盵9]301他還多次提到市議會對市政事業(yè)的掣肘作用，“凡市議會下所辦理的事務(wù)總是辦得很不好，但市長所辦的事往往辦得很好。市議會對于各項事務(wù)往往遲延不辦，并且還不肯負(fù)責(zé)；市長卻把一切事務(wù)辦得很快，并且公開辦理?！盵9] 299在張氏的著作中，明顯地帶有對權(quán)力集中的偏愛。

權(quán)力完全集中于行政機構(gòu)或市長一人手中的弊端，學(xué)者們不是沒有意識到。張慰慈研究了當(dāng)時世界城市狀況，對此如是解釋，“政客把持政權(quán)的弊病總是要發(fā)生的。凡政府組織的實在情形和法律所規(guī)定的政府不能符合的時候，城市行政方面的種種事務(wù)決不能有良好的效果。這種缺點的發(fā)生，大都均因不明白城市的實在情形，采用一種不適用方法，其結(jié)果就使執(zhí)政人員的責(zé)任不分明，民治的目的不能達到”[9] 91。有學(xué)者認(rèn)為中國幾千年來就是一個集權(quán)國家，官僚機構(gòu)極其發(fā)達，在此種行政機關(guān)統(tǒng)治一切歷數(shù)千年的習(xí)慣下，“予意在原則上我國的中樞對于城市，應(yīng)采行政機關(guān)監(jiān)督制，但應(yīng)稍加變通。我們應(yīng)該立即讓市民實行選舉，但又選舉權(quán)者，應(yīng)以曾受過小學(xué)教育或同等教育者為限。應(yīng)該讓其選舉市議員，但初行之時應(yīng)讓其只選一半，而其余一半，應(yīng)由上級官廳指派。應(yīng)讓其選舉市長，但應(yīng)使其選出二人以上，由上級官廳擇一任命。待其較有經(jīng)驗，得有運用民治的習(xí)慣，然后將選舉權(quán)推廣，將選舉市長及市議員之權(quán)，使之完全運用。市政府政策之決定，如某事當(dāng)興、某事當(dāng)革，應(yīng)完全讓市長及市議會行之，但中樞對其財政權(quán)，如征稅、借債等，應(yīng)用法律明文限制，而對其施政之技術(shù)方面，應(yīng)加指導(dǎo)，對其舞弊違法，應(yīng)行嚴(yán)厲糾正干涉”[10]18-19。這種觀點雖不同于徹底的將大權(quán)集于市長一身，但無疑還是主張集權(quán)管理而非分權(quán)。

在傾向于集權(quán)的同時就必然產(chǎn)生“官治”傾向。采用“官治”的理由是，市民的自治能力尚未達到成熟的階段，因此需要政府的督促。孫科在廣州執(zhí)政時明確說：“在目前辦市政，一定要采取集權(quán)的委員制，委員是由政府任命的，要對政府負(fù)責(zé)任?！盵11] 13并以切身經(jīng)驗說，“目前市民的程度，還不能夠直接負(fù)責(zé)辦市政，所以不可沒有政府的指導(dǎo)”[11] 14。此外，在選舉制下城市執(zhí)政者的任期過于短促，使得執(zhí)政者常常存了個五日京兆之心，沒有精力也沒有熱情去實施他們的城市建設(shè)藍圖，“美都市之當(dāng)局，皆出于民選。普通的任期，只一年，較長者亦無過二年，或三年一任者。每經(jīng)一度之選舉，市政職員則更換一次。故當(dāng)局者縱有極良善之改建計劃，皆不能親覷其成功。因之設(shè)計，往往不甚遠大。而所耗公款，又常溢乎預(yù)算之上。”[11] 14而美國后來在各城市增設(shè)專司主持市政事宜，“此弊乃大減” [12]。不僅是掌握大權(quán)的國家、城市執(zhí)政者，即使是一些留學(xué)過歐美學(xué)習(xí)了現(xiàn)代市政理論的市政學(xué)者，也逐漸開始傾向于“官治”，盡管他們在某些具體問題上會猛烈抨擊政府官員的顢頇、腐敗，但又同時傾向于政府的權(quán)威。1926年，武漢署名“立庵”的學(xué)者在《市聲周報》上剛剛抨擊市政府財政不透明，撰文大講市政府要由市民監(jiān)督、城市非市長之私產(chǎn)等道理，馬上又在同期另一篇文章里主張市政府要加強對民眾的管理。針對拆除武昌城、創(chuàng)辦新市的計劃來說，他主張“民難與慮始，可與樂成”，鼓勵市政府“欲求成功，必須犧牲，則欲建設(shè)新市，終必犧牲舊市?！盵13]這種矛盾心態(tài)便成為了民國市政思想的一個特色。

這些學(xué)者的理念或許主觀上并不完全是為了國民黨的政治需要而發(fā)，他們的考慮確有其合理成分，他們對歐美城市發(fā)展歷史和當(dāng)時狀況的研究也是實事求是的。即使到了今天，中國的城市也不能完全按照那種理想化的“分權(quán)”哲學(xué)去治理，但是，以張慰慈等人為代表的主張集權(quán)管理的思想客觀上的確促成了集權(quán)市長制的實現(xiàn)。當(dāng)時的城市“諸事皆由市長一人獨裁，就是所謂市會，也是沒有的?！盵14]這適應(yīng)了國民黨統(tǒng)治的需要，并有意無意迎合了“官僚治市”這種模式。這種“官僚治市”的模式在實踐中必然和“市民自治”理念產(chǎn)生深刻矛盾。學(xué)者會在一定程度肯定“官治”的必要性，但在現(xiàn)實里，官員們的素質(zhì)卻常常令他們格外失望。當(dāng)城市的行政管理大權(quán)集中到一人手上時，而這個人又缺乏良好的現(xiàn)代城市建設(shè)知識結(jié)構(gòu)和道德素質(zhì)時，“城市自治”和“市民自治”的理想就難以實現(xiàn)。民國時期在集權(quán)市長制統(tǒng)轄下的各大城市，盡管在形式上也具有了一些民主體制的架構(gòu)，如臨時參議會、市政會議，制度上也有1930年頒布的《市組織法》、1937年頒布的《市自治法》等等，但實際上城市的主導(dǎo)權(quán)掌握在官方之手，城市自治權(quán)極其限。當(dāng)時已有人尖銳指出，雖然“市制之演變，乃由專制而逐漸民主，由政府統(tǒng)理而逐漸自治，”但是，“我國現(xiàn)行市制，略似美法之集權(quán)市長制，不過市長及官吏由上級政府委任而已。就其行政而言，純?yōu)樯霞壵頇C關(guān)，只對上級政府負(fù)責(zé)而已，十余年來，市政進步較大，離達自治團體之資格尚遠也”[15]。而且，城市主要還是采取上一級政府直接委任當(dāng)?shù)毓賳T的做法。官員直接對上級負(fù)責(zé)，而非對市民負(fù)責(zé)。一旦當(dāng)政者不懂市政規(guī)劃，盲目指揮，就必然影響城市建設(shè)。這些問題始終困擾著民國政界。當(dāng)我們站在今天的高度回望歷史，必須承認(rèn)，即使“專家政治”也不是真正的“民治”，民國的市政專家們一邊宣揚“民治”，一邊又對市民參與管理城市的直接民主制度懷有排斥之心，因此就只能乞靈于“專家”與“官僚”互相輔助與共管。但是，不論“官僚治市”還是“專家治市”，都還是一種頂層設(shè)計的“精英政治”，不是自下而上的“大眾政治”。城市真正的民主、自治，畢竟只能體現(xiàn)在老百姓是否有參與城市事務(wù)管理的權(quán)利以及權(quán)利的大小上。

[參考文獻]

[1]孫 科.廣州市市政綱要[J].道路月刊，1924.

[2]董修甲.各國市政府制度[M].上海：中華全國道路建設(shè)協(xié)會，1927.

[3]陳登皞.市政府組織的比較研究[J].南京社會特刊，1931.

[4]郭體乾.市委員制與市經(jīng)理制[J].道路月刊，1929.

[5]潘紹憲.各國市政府制度[M].上海：中華全國道路建設(shè)協(xié)會，1928.

[6]董修甲.市政與民治[M].上海：大東書局，1931.

[7]劉文島.政黨政治論[M].北京：商務(wù)印書館，1922.

[8]張 銳.比較市政府[M].上海：華通書局，1931.

[9]張慰慈.市政制度[M].上海：亞東圖書館，1925.

[10]田炯錦.中央與城市之關(guān)系[J].時代公論，1935.

[11]孫 科.市政問題[N].市政周報，1927-01-09.

[12]孫 科.市政全書[M].上海：中華全國道路建設(shè)協(xié)會，1928.

[13]立 庵.武漢市政雜論——怎樣建設(shè)漢口市[N].市聲周報，1926-11-14.

[14]羅超彥.現(xiàn)代都市計劃[M].上海：南華圖書局，1929.

[15]董賡材.城市早期現(xiàn)代化的黃金時代[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2009.

[責(zé)任編輯：李利林]