21世紀(jì)我國繼續(xù)教育政策的價(jià)值取向分析

徐玲

【摘要】國家作為公共政策的制定者，其政策本身反映出國家的某種需求與導(dǎo)向，同時(shí)滲透著一定時(shí)代與社會(huì)的價(jià)值取向。我國繼續(xù)教育政策制定的價(jià)值取向要在促進(jìn)成人終身學(xué)習(xí)的本體價(jià)值與國家社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的衍生價(jià)值之間尋找一個(gè)適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，并在國家層面設(shè)立專門的繼續(xù)教育指導(dǎo)委員會(huì)，以協(xié)調(diào)政策推行過程中各行政部門之間的關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】繼續(xù)教育；政策；價(jià)值取向

【中圖分類號(hào)】G72【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A【文章編號(hào)】10018794（2016）11001404

一、研究背景

跨入新世紀(jì)以來，以信息技術(shù)為主要標(biāo)志的高科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化越來越快，甚至一夜之間產(chǎn)生了許多新知識(shí)、創(chuàng)造了許多科研成果、誕生了許多新學(xué)科門類，知識(shí)經(jīng)濟(jì)已見端倪，這預(yù)示著人類的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活已經(jīng)發(fā)生了新的巨大變化。繼續(xù)教育自進(jìn)入新世紀(jì)以來，越來越受到人們的高度重視，因?yàn)橐m應(yīng)信息時(shí)代的要求，我們就需要不斷地學(xué)習(xí)新的知識(shí)、新的思想理念、新的學(xué)習(xí)方法與學(xué)習(xí)手段等，它在形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)方面所起到的推動(dòng)作用越來越顯現(xiàn)出來。除此之外，繼續(xù)教育為廣大社會(huì)群眾提供了多渠道、多層次的接受學(xué)歷教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，為我國實(shí)現(xiàn)從人口大國向人力資源大國轉(zhuǎn)變做出了重要貢獻(xiàn)。從政策層面上，國家這十多年來陸續(xù)制定出臺(tái)了一系列有關(guān)繼續(xù)教育的政策文件，推動(dòng)著繼續(xù)教育向前發(fā)展。

在政策研究過程中，人們始終需要關(guān)注的一個(gè)問題，就是政策的價(jià)值分析。羅伯特·艾斯頓認(rèn)為，“公共政策是對全社會(huì)價(jià)值做有權(quán)威的分配”。[1]“所謂教育政策價(jià)值取向，是教育政策制定者在自身價(jià)值判斷基礎(chǔ)上所做的一種集體選擇或政府選擇，它蘊(yùn)含著政策制定者對政策的期望或價(jià)值追求，體現(xiàn)了政策系統(tǒng)的某種價(jià)值偏好，表達(dá)著教育政策追求的目的與價(jià)值。教育政策的價(jià)值選擇既包括觀念中的選擇，又包括實(shí)踐活動(dòng)中的選擇”。[2]對教育政策主體的價(jià)值分析實(shí)質(zhì)上就是對政府及其行為的價(jià)值分析，即“就教育政策而言，它是政策主體意志對象化的產(chǎn)物，離開了教育政策主體，教育政策價(jià)值也就失去了依存的條件，一定的教育政策總是帶有主體的價(jià)值觀念”。[3]所以說，教育政策價(jià)值取向問題的實(shí)質(zhì)在于是以誰為教育政策價(jià)值主體，并對價(jià)值主體的需要、目標(biāo)和理想、方式和手段作何理解。

二、研究方法——NVIVO編碼與詞頻分析

本文按時(shí)間順序提取自進(jìn)入21世紀(jì)以來重要的中央級別的繼續(xù)教育政策，有以下十個(gè)：《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》（1999年教育部）、十六大報(bào)告（2002年黨中央）、《2003—2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》（2004年教育部）、《國家教育事業(yè)發(fā)展十一五規(guī)劃綱要》（2007年教育部）、十七大報(bào)告（2007年黨中央）、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（2010年教育部）、《關(guān)于加快發(fā)展繼續(xù)教育的若干意見（征求意見稿）》（2012年初教育部）、十八大報(bào)告（2012年11月黨中央）、教育部2013年工作要點(diǎn)（2013年1月教育部）、《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（2014年5月國務(wù)院），最終以十篇政策文獻(xiàn)作為研究對象。

研究分析工具采用由QSR公司設(shè)計(jì)開發(fā)、用以輔助計(jì)算機(jī)進(jìn)行文本分析的軟件——NVIVO。它擁有強(qiáng)大的編碼功能，能夠?qū)Ω黝愇谋?、訪談紀(jì)錄、調(diào)查問卷、視頻圖片、網(wǎng)頁等內(nèi)容進(jìn)行處理。本文選擇了NVIVO軟件中的三級編碼（開放式編碼——軸心式編碼——選擇式編碼）的方式完成。首先，本文對于直接與繼續(xù)教育相關(guān)的政策采取完整編碼方式，對于間接涉及的政策，只選取其中與繼續(xù)教育有關(guān)的政策文本采取部分編碼方式。然后對一級編碼中獲得的核心概念進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)和建立概念之間的各種聯(lián)系，將這些重要政策文本的概念歸入以下各概念類屬中——政策環(huán)境、政策主體、政策目標(biāo)等要素。其次，分析與歸納二級編碼，如政策主體包括制定主體、執(zhí)行主體與受益主體，再逐層進(jìn)行三級編碼，并對三級編碼中出現(xiàn)的高頻詞匯做統(tǒng)計(jì)分析。最后，選擇核心類屬方式把所有的其他類屬串成一個(gè)整體拎起來，起到提綱挈領(lǐng)的作用?？傊?，在對繼續(xù)教育政策文本的所有概念的類屬及其關(guān)系建立以后，從繼續(xù)教育政策主體、目標(biāo)、環(huán)境等角度來深入分析繼續(xù)教育政策的價(jià)值取向。

三、繼續(xù)教育政策的價(jià)值取向分析

國家作為公共政策的制定者，其政策本身反映出國家的某種需求與導(dǎo)向，同時(shí)滲透著一定時(shí)代與社會(huì)的價(jià)值取向。綜觀進(jìn)入21世紀(jì)以來我國出臺(tái)的繼續(xù)教育政策，其價(jià)值取向的變遷表現(xiàn)為多種形式，涉及到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和人的發(fā)展等各方面。

1從繼續(xù)教育政策環(huán)境看，帶有鮮明的國家經(jīng)濟(jì)價(jià)值與政治色彩

“政策被看成是社會(huì)中某種現(xiàn)象，總會(huì)產(chǎn)生于確定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境之中，公共政策是具體社會(huì)環(huán)境復(fù)雜運(yùn)行的產(chǎn)物”。[4]弗朗西斯這句話可以透視出，我國繼續(xù)教育政策也是不同時(shí)代需求的產(chǎn)物，社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化無疑制約與影響著其政策的制定。簡而言之，不同時(shí)期的繼續(xù)教育政策價(jià)值取向的客觀背景取決于特定時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)及文化等條件的變遷。

21世紀(jì)是個(gè)什么樣的世紀(jì)，中國在跨入21世紀(jì)之后的政治經(jīng)濟(jì)狀況如何？從表1可看到，“小康（和諧）社會(huì)”、“社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”、“知識(shí)經(jīng)濟(jì)”三個(gè)詞出現(xiàn)頻率最高。這說明在經(jīng)濟(jì)全球化、世界多極化的挑戰(zhàn)下，中國以建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化、建設(shè)小康（和諧）社會(huì)、促進(jìn)知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為新世紀(jì)的主要任務(wù)，而教育在建設(shè)小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化與發(fā)展知識(shí)經(jīng)濟(jì)方面有著舉足輕重的地位，起著基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、全局性的作用，此類關(guān)鍵詞語出現(xiàn)次數(shù)也是最高的。由此可知，國家所制定的繼續(xù)教育政策中蘊(yùn)含著促進(jìn)國家社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值取向，同時(shí)又著重強(qiáng)調(diào)了必須要為小康社會(huì)與可持續(xù)發(fā)展提供足夠的擁護(hù)社會(huì)主義的合格人才與勞動(dòng)者，這是教育的歷史使命，也是繼續(xù)教育政策中必然帶有的政治傾向。

2從繼續(xù)教育政策達(dá)成目標(biāo)看，凸現(xiàn)以人為本的價(jià)值，彰顯終身教育

從語言學(xué)的分析策略來看，政策文本的目標(biāo)是文本分析重點(diǎn)關(guān)注的一個(gè)方面。教育政策目標(biāo)的關(guān)鍵詞可以分為兩類：一類是宏觀的目標(biāo)詞語，往往涉及國家政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展；一類是微觀的目標(biāo)詞語，與繼續(xù)教育自身問題密切相關(guān)。從政策價(jià)值分析來看，“政策目標(biāo)體現(xiàn)了決策者的政治傾向及價(jià)值偏好，也反映出決策者對這一問題的認(rèn)識(shí)程度”。[5]

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立和終身教育的發(fā)展，人才供求狀況得到改善，黨與政府開始提出構(gòu)建小康與和諧社會(huì)的理念，也開始關(guān)注到人本身的多樣化的教育需求，繼續(xù)教育政策的立足點(diǎn)隨之轉(zhuǎn)向于人本身的需求、人的全面發(fā)展和終身教育。于是，“終身教育體系”、“終身學(xué)習(xí)”、“全民學(xué)習(xí)”就在政策文本中頻繁出現(xiàn)，這是繼續(xù)教育政策直接價(jià)值的表現(xiàn)。直接價(jià)值是教育政策作用于教育本身的價(jià)值（產(chǎn)品本身），其實(shí)質(zhì)是為人的發(fā)展服務(wù)的。通過繼續(xù)教育政策的制定促進(jìn)終身教育的發(fā)展，是繼續(xù)教育政策為成人自身再生產(chǎn)服務(wù)的良好載體，通常把這種價(jià)值理解為教育圈內(nèi)的一種價(jià)值規(guī)范。

繼續(xù)教育的本質(zhì)從成人發(fā)展的角度看是為了社會(huì)全體成人能夠擁有繼續(xù)學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的機(jī)遇或權(quán)利，促使成人的內(nèi)在潛力在一定程度上得到開發(fā)與激活，促使成人全面發(fā)展，并能實(shí)現(xiàn)成人的價(jià)值，從而完整地構(gòu)建出終身教育的體系。這是以人（成人）為本的思想在繼續(xù)教育政策中的體現(xiàn)，因?yàn)橐猿扇藶楸炯匆馕吨逃殉扇水?dāng)作自由人，尊重成人的發(fā)展，促進(jìn)成人的全面發(fā)展。

同時(shí)，從這十多年間關(guān)于繼續(xù)教育政策目標(biāo)的詞語變遷中還可推斷出繼續(xù)教育政策制定的立足點(diǎn)也是要滿足國家現(xiàn)代化建設(shè)，做出知識(shí)貢獻(xiàn)的需要，特別是與建設(shè)人力資源強(qiáng)國和學(xué)習(xí)型社會(huì)緊密聯(lián)系，體現(xiàn)出國家對繼續(xù)教育政策的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的重視。這是繼續(xù)教育政策間接價(jià)值的表現(xiàn)，它是依賴于直接價(jià)值的效率或作用而實(shí)現(xiàn)的價(jià)值（產(chǎn)品衍生的價(jià)值），其實(shí)質(zhì)是為了促進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)的發(fā)展。

3從繼續(xù)教育政策的三個(gè)主體看，主體各自的利益需求還需要進(jìn)一步溝通

教育政策主體是對教育政策及其運(yùn)動(dòng)過程產(chǎn)生并發(fā)揮根本作用和影響的相關(guān)行為人、團(tuán)體或組織。按照在政策中的不同角色可分為政策制定主體、執(zhí)行主體以及受益主體。戴維·伊斯頓認(rèn)為，“一項(xiàng)政策包含著一系列分配價(jià)值的決定和行動(dòng)”。[6]也就是說，“公共政策所體現(xiàn)的意志背后是各種錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，公共政策不僅是利益的確定形式，也是利益調(diào)整工具和分配方案”。[7]

一項(xiàng)公共政策的制定主體是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，即廣義而合法的政府，包括立法、行政和司法的各級機(jī)關(guān)，其中立法機(jī)關(guān)是全國及地方各級人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，其將政策上升到法律層面，賦予政策合法性和權(quán)威性；行政機(jī)關(guān)指我國國務(wù)院及地方各級政府，還包括中央各行政部門以及地方各行政部門；司法機(jī)關(guān)是指法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)（含國家安全機(jī)關(guān)）。另外，還包括中國共產(chǎn)黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。建國之初共產(chǎn)黨通過《憲法》就確定了自己的領(lǐng)導(dǎo)地位，盡管沒有被賦予立法權(quán)，但在立法乃至行政決策的過程中深深地影響了立法與行政決策，甚至掌握著立法與行政決策。對于國家級別的繼續(xù)教育政策來說，其制定主體是相對固定的，即黨中央、國務(wù)院與教育部。它們在整個(gè)政策制定過程中占據(jù)著絕對的優(yōu)勢地位，擁有著絕大多數(shù)的管理權(quán)力與利益。然而在利益多元化的社會(huì)，教育政策主體的多元化已成為民主社會(huì)的重要特色。不過，在繼續(xù)教育政策的制定過程中，繼續(xù)教育政策研究的專家學(xué)者并不多。

政策的執(zhí)行主體比較復(fù)雜，主要是地方各級政府及其與繼續(xù)教育有關(guān)的組織，包括各種類型的成人學(xué)校，如成人高校、教育學(xué)院、職工學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人文化學(xué)校、廣播電視大學(xué)、函授學(xué)院、業(yè)余大學(xué)、全日制高等學(xué)校函授教育以及各種類型的企業(yè)等等。它們是繼續(xù)教育活動(dòng)的組織者和實(shí)施者，是將國家政策中所涉及到的利益轉(zhuǎn)換到個(gè)人身上的中間層級的組織。具體地說，黨中央、國務(wù)院與教育部的法律法規(guī)、政府文件和意見通知先是傳達(dá)到各地方省市級的行政單位，然后再逐層傳達(dá)到各級各類成人學(xué)校和企業(yè)，這是一個(gè)服從與執(zhí)行的過程。不過在具體執(zhí)行過程中，地方政府以及相關(guān)部門可以根據(jù)本地區(qū)的特色，發(fā)布更加具體的執(zhí)行條例，將綱領(lǐng)性的繼續(xù)教育政策方案加以可操作化，便于執(zhí)行?？傮w而言，地方各級政府、各類成人學(xué)校的權(quán)力相當(dāng)有限，大多數(shù)時(shí)候只是做到“上傳下達(dá)”，還缺乏與中央政府部門的有效溝通交流。同時(shí)，地方政府部門也與企業(yè)之間缺少密切的聯(lián)系，導(dǎo)致政策制定和執(zhí)行之間還存在一定的鴻溝，或者說造成二者的關(guān)聯(lián)性較弱，使得繼續(xù)教育政策的行動(dòng)力和效力較低下，妨礙了政府與學(xué)校組織、企業(yè)和其他利益相關(guān)者共同發(fā)展繼續(xù)教育的積極性。

從繼續(xù)教育政策的文本規(guī)定中可看到，受益主體主要是社會(huì)個(gè)體公民，范圍基本覆蓋了所有社會(huì)成員，如各行業(yè)的管理人員和專業(yè)人員、社會(huì)從業(yè)人員、公務(wù)員、國家行政管理干部隊(duì)伍、企業(yè)經(jīng)營管理和財(cái)務(wù)管理人員、各類下崗和轉(zhuǎn)崗人員、青壯年農(nóng)民、青壯年文盲、專業(yè)技術(shù)人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、達(dá)到法定勞動(dòng)年齡的勞動(dòng)者。一般來說，作為政策受益主體的社會(huì)成員可以通過各種各樣的途徑參與繼續(xù)教育政策的制定，這既可以維護(hù)自己的切身利益，又可以約束政策制定核心主體的自利行為，保證政策的公共利益和代表性。但在繼續(xù)教育政策制定中很少有社會(huì)成員的參與，也就是說，國家在繼續(xù)教育政策制定的過程中，很少征求成人學(xué)習(xí)者對政策的意見，也沒有聽取成人學(xué)習(xí)者的教育需求，從而造成社會(huì)成員在政策制定過程中話語權(quán)較少甚至缺失，導(dǎo)致了受益主體的相關(guān)利益缺席的出現(xiàn)。

四、結(jié)束語

綜上所述，當(dāng)前的繼續(xù)教育政策的價(jià)值取向既帶有鮮明的國家經(jīng)濟(jì)價(jià)值與政治色彩，也凸顯出促進(jìn)公民人格完善和擁有繼續(xù)學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)權(quán)利的政策目標(biāo)。

就我國的現(xiàn)狀而言，繼續(xù)教育政策的價(jià)值取向應(yīng)結(jié)合我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、三十多年來繼續(xù)教育推行的政策經(jīng)驗(yàn)以及市民的基本需求來做綜合的考慮。當(dāng)前我國正面臨著社會(huì)轉(zhuǎn)型及經(jīng)濟(jì)增長的巨大任務(wù)，需要將沉重的人口負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)化成為具有一定優(yōu)勢的人力資源，因此，追求高水平、高速度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍是我國現(xiàn)階段的主要目標(biāo)。但我國近十幾年來出現(xiàn)了公民道德下滑以及公民自身信仰喪失等一系列社會(huì)問題。黨和政府也深刻認(rèn)識(shí)到這些問題，十七大和十八大報(bào)告中多次提出 “以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀并加以深入貫徹落實(shí)，這就表明我國的繼續(xù)教育政策既要強(qiáng)調(diào)為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)人力資源強(qiáng)國而提供人才與智力支持的知識(shí)貢獻(xiàn)作用與經(jīng)濟(jì)功能，同時(shí)也不能忽視通過終身學(xué)習(xí)、全民學(xué)習(xí)去滿足全體社會(huì)成員的精神生活需要和促進(jìn)人格完善的本體功能。為此，我國繼續(xù)教育政策制定的價(jià)值取向應(yīng)該在促進(jìn)成人終身學(xué)習(xí)與國家社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)之間尋找一個(gè)恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，簡而言之，先確立一個(gè)整合與平衡上述兩方面的價(jià)值基礎(chǔ)，然后通過確立短期目標(biāo)與規(guī)劃長遠(yuǎn)目標(biāo)的方式，去實(shí)現(xiàn)成人人格的完善與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的提升，最終促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。

同時(shí)，為了保證繼續(xù)教育政策三個(gè)主體在各自的利益需求上溝通方式與渠道的暢通，在國家層面應(yīng)該設(shè)立專門的“繼續(xù)教育指導(dǎo)委員會(huì)”，以協(xié)調(diào)繼續(xù)教育政策執(zhí)行過程中各級各類行政部門之間的關(guān)系。由于繼續(xù)教育涉及的范圍比較廣泛，因此“繼續(xù)教育指導(dǎo)委員會(huì)”的行政級別不能過低，最好由國務(wù)院或教育部的領(lǐng)導(dǎo)來直接管理，這才會(huì)具有較高級別的協(xié)調(diào)力度，相應(yīng)地下面的各級具體部門的主要負(fù)責(zé)人也需直接參與，以打通部門之間的鴻溝，促進(jìn)協(xié)調(diào)合作。

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【Abstract】As a national public policy maker， the nation itself reflects certain needs and guidance and it permeates the value orientation with certain times and society. The value orientation of continuing education policymaking need to find an appropriate balanced point between promoting the value of ontology of adult lifelong learning and the derivative value of national socialist modernization construction. Also， we need to set up a special continuing education steering committee at the national level to coordinate the relationship between the various administrative departments in the process of implementing the policies.

【Key words】continuing education； policy； value orientation

（編輯/喬瑞雪）