邁向現(xiàn)代慈善：我國《慈善法》文本的規(guī)范分析*

蔣悟真 魏舒卉

(1.浙江大學(xué)光華法學(xué)院，浙江 杭州 310008；2.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法治江西建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心，江西 南昌 330013)

邁向現(xiàn)代慈善：我國《慈善法》文本的規(guī)范分析*

蔣悟真1魏舒卉2

(1.浙江大學(xué)光華法學(xué)院，浙江 杭州 310008；2.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法治江西建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心，江西 南昌 330013)

發(fā)展民間慈善并邁向現(xiàn)代慈善是我國慈善法制定的目標(biāo)之一。慈善法律關(guān)系作為現(xiàn)代慈善關(guān)系的抽象擬制，是立法者制定與完善慈善法律規(guī)范的基礎(chǔ)和指引。對(duì)現(xiàn)代慈善法律關(guān)系的構(gòu)成要素進(jìn)行立體闡釋，慈善法的進(jìn)一步完善應(yīng)增進(jìn)慈善法律主體的開放性與共治性、強(qiáng)化對(duì)社會(huì)行善和國家促善行為的法律規(guī)制以及從靜態(tài)與動(dòng)態(tài)的雙重視角來全面打造慈善責(zé)任機(jī)制。對(duì)慈善法律文本中蘊(yùn)含的各類法律關(guān)系進(jìn)行規(guī)范分析，旨在通過對(duì)慈善法律所預(yù)設(shè)的慈善邏輯秩序的規(guī)范解讀，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)慈善法律主體資格、行為要求與責(zé)任約束的最優(yōu)化調(diào)整。

慈善法 現(xiàn)代慈善 慈善法律關(guān)系

社會(huì)法學(xué)強(qiáng)調(diào)實(shí)際社會(huì)中的法，重視法的實(shí)施和運(yùn)行效果，反對(duì)僅強(qiáng)調(diào)法律的抽象性而忽視法律在運(yùn)行過程中的功能，試圖結(jié)合使用多種方法并通過某種形式的社會(huì)哲學(xué)而將法理學(xué)和其他社會(huì)科學(xué)整合起來，將其由“書本中的法”變成“行動(dòng)中的法”，在改變對(duì)理性主義法學(xué)絕對(duì)崇尚的同時(shí)，以社會(huì)利益為核心的保護(hù)對(duì)象。[1]P240《慈善法》作為社會(huì)法中的重要法律制度，其屬性直接決定了其必須與社會(huì)實(shí)際緊密相連，而慈善法律關(guān)系正是現(xiàn)代慈善關(guān)系的抽象和擬制，是立法者制定法律規(guī)范的起點(diǎn)，在慈善立法和實(shí)際效果之間起到承接作用。進(jìn)一步而言，大量新涌現(xiàn)的慈善法律規(guī)范不但為社會(huì)法學(xué)理論研究提供了豐富資源，也是分析社會(huì)問題所需的必備基礎(chǔ)。對(duì)慈善法律規(guī)范中所涵蓋的各類法律關(guān)系進(jìn)行規(guī)范分析，即通過對(duì)慈善法律所預(yù)設(shè)的邏輯秩序進(jìn)行剖析和闡述，從而把握邏輯秩序和實(shí)際秩序的相互關(guān)系。

2016年9月1日我國第一部《慈善法》正式實(shí)施，其在界定慈善活動(dòng)范圍、打破慈善管理體制、規(guī)范慈善捐贈(zèng)行為、要求慈善信息公開、明確慈善監(jiān)管責(zé)任等方面無疑是立法亮點(diǎn)，為慈善法治體系的形成提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。該《慈善法》作為一部促進(jìn)慈善事業(yè)的基本法，是未來我國推動(dòng)民間慈善發(fā)展并邁向現(xiàn)代慈善的方向指南，即現(xiàn)代慈善應(yīng)超越傳統(tǒng)慈善的官辦性、封閉性、狹隘性，回歸民間性、志愿性、自治性才是真諦，現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展應(yīng)以民間個(gè)體、團(tuán)體作為組織者、運(yùn)作者與經(jīng)營者，政府機(jī)關(guān)、部門則為培育者、規(guī)制者、引導(dǎo)者。①這也標(biāo)志著《慈善法》頒布后，一種以權(quán)力理性為核心、嶄新的權(quán)力介入形式的出現(xiàn)。[2]但立足于轉(zhuǎn)向現(xiàn)代慈善的角度來審慎看待《慈善法》，慈善立法仍存許多保守與落后的成分，如慈善行政權(quán)力理性水平亟需提高、慈善行政權(quán)力運(yùn)行的社會(huì)環(huán)境還有待建設(shè)、慈善捐贈(zèng)激勵(lì)不足、慈善動(dòng)態(tài)監(jiān)管薄弱、慈善訴訟機(jī)制缺位等。認(rèn)真對(duì)待作為引領(lǐng)與促進(jìn)社會(huì)財(cái)富第三次分配的利他型法律，本文立足于慈善法律規(guī)范文本，嘗試突破以往慈善法學(xué)研究主要集中于慈善法律行為分析的平面視野②,轉(zhuǎn)而對(duì)紛繁復(fù)雜的現(xiàn)代慈善法律關(guān)系進(jìn)行詮釋與解讀。由于傳統(tǒng)法律關(guān)系理論框架掣肘于權(quán)利義務(wù)概念的狹隘性，無法兼顧活躍于法律關(guān)系當(dāng)中的權(quán)力因素，從而難以突破私法適用領(lǐng)域的桎梏，使得其缺乏合理解釋公法關(guān)系的理論支撐，故本文突破傳統(tǒng)法律關(guān)系理論框架，致力打造以“主體-行為-責(zé)任”為理論分析架構(gòu)的立體模式③,對(duì)慈善法律關(guān)系的主體資格、行為要求與責(zé)任約束進(jìn)行識(shí)別和設(shè)置，以實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)代慈善關(guān)系的最優(yōu)化法律調(diào)整。易言之，本文試從規(guī)范分析的角度，立足慈善立法的正當(dāng)性、實(shí)效性、規(guī)范性④，全方位考察現(xiàn)代慈善法律關(guān)系的構(gòu)成要素，以期對(duì)慈善法的完善及其它相關(guān)慈善立法的出臺(tái)有所裨益。

一、慈善法律主體的開放性與共治性

(一)慈善法律主體的開放性

法律主體是法律對(duì)社會(huì)關(guān)系中具有獨(dú)立人格的“人”的抽象擬制。受人性潛在的利他主義的強(qiáng)烈影響，產(chǎn)生了以“社會(huì)人”和“道德人”為原型假設(shè)的法律創(chuàng)造物，即現(xiàn)代慈善法為調(diào)控社會(huì)慈善關(guān)系所必須的一種抽象擬制——慈善法律主體[3]。慈善作為一種以維護(hù)他人尊嚴(yán)為目的自由意志活動(dòng)，慈善法律主體通過嫁接慈善法律規(guī)范與現(xiàn)實(shí)慈善活動(dòng)之間的橋梁，得以促使盲目的原始慈善沖動(dòng)引導(dǎo)為規(guī)范的現(xiàn)實(shí)慈善行動(dòng)。因此，如何充分激活現(xiàn)實(shí)中人的潛意識(shí)里的行善傾向⑤和全面激勵(lì)社會(huì)中人對(duì)慈善的參與力度，使現(xiàn)代慈善事業(yè)得到最大程度地規(guī)范化發(fā)展，成為了現(xiàn)代慈善立法應(yīng)關(guān)注的核心問題。簡言之，慈善法律主體制度應(yīng)遵循開放性的要求，增強(qiáng)行善主體的獨(dú)立性、能動(dòng)性與目的性。

解讀《慈善法》第1條，我們不難發(fā)現(xiàn)，該法力圖將自身打造為一部以發(fā)展現(xiàn)代慈善事業(yè)為立法宗旨的促進(jìn)性法律。第2條嘗試將所有開展慈善活動(dòng)與從事慈善有關(guān)活動(dòng)的自然人、法人和其他組織都列入了慈善法律主體的范圍。第3條也迎合了慈善活動(dòng)領(lǐng)域不斷擴(kuò)展的趨勢，通過對(duì)慈善法調(diào)整范圍的明確界定，大大豐富了慈善法律主體的類型。但整體而言，慈善立法者未能破除封閉保守的立法思想，依舊形成了現(xiàn)代慈善發(fā)展的障礙。申言之，《慈善法》將行善者大體區(qū)分為兩類：一類是扮演“主角”的慈善組織(包括基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的三種形式)；另一類是充當(dāng)“配角”的未作為慈善組織登記的社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)以及慈善捐贈(zèng)人。對(duì)于前者，立法本意是為了大力培植慈善組織，如第9條將申請(qǐng)這種慈善法律主體的條件予以了具體列明。然而第10條卻嚴(yán)格要求“設(shè)立慈善組織應(yīng)向民政部門申請(qǐng)登記，民政部門可根據(jù)規(guī)定條件決定準(zhǔn)予或不予登記”，此即表明民政部門將對(duì)其主體資格的申請(qǐng)登記進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，對(duì)比其它國家慈善組織的準(zhǔn)入規(guī)則，這是一種最為苛刻的許可主義形式。此外，雖然社會(huì)組織雙重管理體制正在逐漸瓦解，采取直接登記的社會(huì)組織的范圍也在不斷擴(kuò)大，但對(duì)于“政治法律類、宗教類社會(huì)組織以及境外非政府組織在華代表機(jī)構(gòu)”則還需得到業(yè)務(wù)主管單位審查同意。⑥再加上2015年末民政部匆匆公布《民政部關(guān)于健全社會(huì)組織退出機(jī)制的意見(征求意見稿)》，這一舉措被視為是對(duì)社會(huì)組織直接登記管理制度的背離，甚至是在釋放收緊直接登記制度、重回雙重管理模式的信號(hào)。⑦綜上，也就是說，實(shí)際上多數(shù)慈善組織的依法成立，需要經(jīng)歷兩道嚴(yán)格的關(guān)卡：既要得到其業(yè)務(wù)主管單位的審查同意，又要求得政府民政部門的申請(qǐng)登記。對(duì)于后者，立法者未能以揚(yáng)棄的態(tài)度看待小型草根慈善主體的發(fā)展，這些難以獲得慈善組織登記的社會(huì)團(tuán)體與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，盡管它們資金較少、結(jié)構(gòu)簡單、影響力小，但具有數(shù)量眾多、覆蓋面廣、靈活性強(qiáng)的特征，即可有效彌補(bǔ)因慈善組織供給有限而導(dǎo)致的慈善失靈。接著《慈善法》第110條規(guī)定也疑似是為人為不當(dāng)劃分“體制化”與“非體制化”組織提供法律支撐。最后雖在第111條賦予其有限的合法身份，這些草根慈善主體還是得不到更多的慈善立法保障，如不能享受稅收優(yōu)惠(第79條)、禁止獨(dú)立開展慈善募捐(第26條)以及得不到其它優(yōu)惠政策支持(第68條)等，它們只能在狹縫中求得生存；而對(duì)于慈善捐贈(zèng)人，第82、83條對(duì)捐贈(zèng)人享有的稅收優(yōu)惠制度未能予以明確規(guī)定，很可能因慈善立法規(guī)定的不足而造成慈善稅收優(yōu)惠的可操作性障礙，使得一些捐贈(zèng)人迫于繁瑣流程與巨額賦稅望而卻步⑧。

認(rèn)真對(duì)待上述缺陷，大力推進(jìn)現(xiàn)代慈善事業(yè)的規(guī)范發(fā)展,應(yīng)立足激勵(lì)現(xiàn)代慈善主體發(fā)展的視角，逐漸擴(kuò)展慈善法律主體的類型與范圍，這是慈善法律主體開放性的立法要求。當(dāng)然，慈善法律主體的開放性并非慈善法律主體設(shè)置的隨意性，而應(yīng)遵循合法、自愿、誠信、非營利以及不得損害社會(huì)公共利益的活動(dòng)原則(第4條)，同時(shí)嚴(yán)守非政治性、非傳教性、非歧視性的活動(dòng)底線⑨。具體而言：第一，應(yīng)逐步放開對(duì)慈善法律主體準(zhǔn)入的管制，降低慈善組織主體資格的認(rèn)定門檻,可適當(dāng)將應(yīng)實(shí)現(xiàn)“嚴(yán)進(jìn)寬管”向“寬進(jìn)嚴(yán)管”的方式轉(zhuǎn)變。對(duì)此可借鑒英國《慈善法》(2006)的立法經(jīng)驗(yàn)⑩，除了以強(qiáng)制性的形式實(shí)現(xiàn)對(duì)慈善組織主體資格準(zhǔn)入的管制，還應(yīng)適當(dāng)明確一些可以豁免申請(qǐng)登記的慈善組織類型，如一些微型草根慈善組織與已獲得免稅資格的非營利性組織。第二，應(yīng)允許社會(huì)團(tuán)體與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)自由選擇是否申請(qǐng)登記為慈善組織。2016年7月14日民政部公布的《慈善組織認(rèn)定辦法(征求意見稿)》，其第12條規(guī)定“《慈善法》實(shí)施后，未作為慈善組織登記的社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，不得再申請(qǐng)慈善組織的認(rèn)定?！贝艘?guī)定勢必將一些發(fā)育有欠成熟的慈善主體阻擋在慈善主體的大門之外，不利于慈善主體的培育與成長，應(yīng)要求立法上為慈善組織的申請(qǐng)認(rèn)定制造更加寬松的環(huán)境。第三，應(yīng)漸進(jìn)放松對(duì)小型草根慈善主體的束縛，使小型草根慈善主體能與慈善組織獲得相對(duì)平等的法律保護(hù)。例如，為小型草根慈善主體制定相應(yīng)的稅收優(yōu)惠規(guī)則，由稅務(wù)機(jī)關(guān)來具體判斷其是否能得到稅收減免。第四，應(yīng)增強(qiáng)慈善捐贈(zèng)人稅收優(yōu)惠制度的可操作性，相關(guān)部門可考慮在制定配套性“慈善法實(shí)施條例”之時(shí)，對(duì)其予以細(xì)化規(guī)定。總之，慈善立法主體有必要更多地立足開放性視角，提升行善者的參與性與自主性，這是現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。

(二)慈善法律主體的共治性

共治，即共同治理，是一種伴隨社會(huì)自治力量不斷強(qiáng)大而形成的迥異于政府單邊治理的新型治理模式。共治性的本質(zhì)展現(xiàn)了在共同事務(wù)面前,多元社會(huì)主體互惠、分工、協(xié)力、共同管理的精神，強(qiáng)調(diào)了由政府和民間力量協(xié)力構(gòu)建的共同參與、共同出力、協(xié)調(diào)融合、溝通共識(shí)等“合作式”結(jié)構(gòu)機(jī)制。慈善事業(yè)廣播愛心、鼓勵(lì)善行，已成為社會(huì)保障體系當(dāng)中不可缺少的重要組成部分。隨著現(xiàn)代慈善事業(yè)的不斷發(fā)展，慈善成為了一種事關(guān)百姓福利享有和社會(huì)利益保護(hù)的公共活動(dòng)。正基于此，慈善事業(yè)不再是政府或慈善組織專屬事務(wù)，打破傳統(tǒng)慈善政策政治目標(biāo)單一性、轉(zhuǎn)變政府自上而下全權(quán)主導(dǎo)的線性治理模式勢在必行。[4]慈善立法應(yīng)率先規(guī)范不同慈善法律主體間治理資源的分配，形成一種多元主體共同參與的慈善治理秩序。此外還要注重不同主體參與治理所處的不同階段而形成的結(jié)構(gòu)性分層和交錯(cuò)，兼顧各種具體治理主體類型的形成：包括慈善組織自身、慈善組織之間、不同性質(zhì)的國家機(jī)關(guān)、自律組織以及社會(huì)力量因分工和協(xié)調(diào)而組成的共同治理主體等。

二、社會(huì)行善和國家促善行為的法律規(guī)制

現(xiàn)代社會(huì)中的法律控制逐步形成為一種以主體-行為多元化為特征的控制結(jié)構(gòu)。[9]P69判斷同一個(gè)主體在不同法律關(guān)系中所彰顯的自身特性，并非是其形式和名稱，而是其具體行為。[10]P56因此，只有重視具體慈善法律行為，剖析其背后的法律含義，才能真正發(fā)揮法律規(guī)制作用。暫不論慈善事業(yè)在我國發(fā)展的特殊國情，慈善行為從本質(zhì)上還應(yīng)屬公共物品的私人提供活動(dòng)，其可持續(xù)的發(fā)展既依托于捐贈(zèng)者慈善意識(shí)和慈善自覺的內(nèi)生性培養(yǎng)，也離不開政府對(duì)捐贈(zèng)者誘導(dǎo)、激勵(lì)和影響外生性動(dòng)力輸送。[11]《慈善法》文本也貫徹了此宗旨，依此可以將慈善法律行為分為社會(huì)主體的行善行為(第一至八章)和國家主體的促善行為(第九至十二章)，前者是指社會(huì)主體在一定范圍內(nèi)通過自身力量積極參與慈善活動(dòng)的各種行為，而后者則是指國家通過除直接財(cái)政補(bǔ)貼之外的方式鼓勵(lì)社會(huì)主體參與慈善活動(dòng)的行為。根據(jù)慈善立法的宗旨，對(duì)兩類行為的法律規(guī)制存在的問題進(jìn)行分析，真正實(shí)現(xiàn)依法行善，以法促善。

(一)社會(huì)行善行為的法律規(guī)制

2.慈善信托行為的法律規(guī)制。慈善信托為社會(huì)主體行善搭建平臺(tái)，《慈善法》第五章“慈善信托”的規(guī)定還不夠完備：第45條、46條分別對(duì)公益信托的設(shè)立方式、委托人資格進(jìn)行規(guī)定，但是卻缺乏信托單位金額門檻、委托人數(shù)量等方面的詳細(xì)規(guī)定；第45條只規(guī)定了慈善信托無法享受稅收優(yōu)惠的情形，而對(duì)其應(yīng)該享受稅收優(yōu)惠的情形缺乏規(guī)定；另外第48、49條僅籠統(tǒng)地闡述了信托受托人、監(jiān)察人的權(quán)利義務(wù)，然而我國至今并無法律對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范；此外該章沒有涉及我國信托財(cái)產(chǎn)登記制度缺失、非現(xiàn)金公益信托受限的問題，由于慈善信托沒有法人身份，這直接導(dǎo)致需要登記轉(zhuǎn)移的信托財(cái)產(chǎn)無法有效轉(zhuǎn)移，帶來交易安全隱患，也使得非現(xiàn)金捐贈(zèng)設(shè)立慈善信托屢屢碰壁。[14]P101

要完善慈善信托平臺(tái)搭建，首先要完善信托財(cái)產(chǎn)登記制度實(shí)施細(xì)則，消除慈善信托各方當(dāng)事人的顧慮，激活囿于財(cái)產(chǎn)登記制度無法開展的慈善信托形式，促進(jìn)大額非現(xiàn)金捐贈(zèng)的落實(shí)。其次，可以考慮引入信托公司專業(yè)化投資管理運(yùn)作模式，信托投資公司可以通過對(duì)信托產(chǎn)品的科學(xué)設(shè)計(jì)，靈活地改變產(chǎn)品結(jié)構(gòu)來靈活地吸引各層次投資者，最大化實(shí)現(xiàn)信托財(cái)產(chǎn)的保值增值，達(dá)到公共利益和個(gè)人利益之間的巧妙平衡。[15]再次，還應(yīng)聘請(qǐng)會(huì)計(jì)事務(wù)所或律師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)參與對(duì)受托人的監(jiān)督，及時(shí)審核受托人上交的財(cái)產(chǎn)狀況報(bào)告等材料，提升慈善信托透明度。[16]最后，應(yīng)當(dāng)加快完善慈善信托稅收優(yōu)惠相關(guān)政策，健全慈善信托業(yè)獲得財(cái)政部門統(tǒng)一監(jiān)(印)制免稅證明或票據(jù)制度，讓其不再依附于慈善組織而能享受獨(dú)立稅收優(yōu)惠。

3. 慈善組織經(jīng)營行為的法律規(guī)制。審閱《慈善法》第52、53條，其強(qiáng)調(diào)慈善組織的財(cái)產(chǎn)必須全部用于慈善目的，禁止慈善財(cái)產(chǎn)在內(nèi)部成員之間分配，保證慈善財(cái)產(chǎn)環(huán)境的純潔性。第54條在遵守合理、安全、有效利用資金的原則下允許慈善組織通過投資行為實(shí)現(xiàn)慈善財(cái)產(chǎn)的保值增值。第60條也同時(shí)規(guī)定相應(yīng)慈善組織年度支出、年度管理費(fèi)最低比率，以期最大化使用慈善財(cái)產(chǎn)。綜合上述條款可以看出，立法機(jī)關(guān)對(duì)慈善組織經(jīng)營活動(dòng)行為的矛盾心態(tài)：一方面寄希于借此方式開拓善源，另一方面又畏于過度松綁偏離公益宗旨。這直接導(dǎo)致立法雖從正面鼓勵(lì)慈善組織尋求可持續(xù)發(fā)展，但并未對(duì)慈善組織經(jīng)營活動(dòng)的定義、范圍及經(jīng)營收入能否享受稅收優(yōu)惠等敏感問題進(jìn)行規(guī)制。

針對(duì)上述現(xiàn)狀，首先立法機(jī)關(guān)要意識(shí)到經(jīng)營活動(dòng)對(duì)慈善組織生存的重要意義：慈善組織的善款來源中只有經(jīng)營收入能夠?yàn)榇壬平M織提供長期可持續(xù)資金支持，這就需要政府和社會(huì)更加理性地對(duì)營利性和非營利性概念進(jìn)行劃分：劃分標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該取決于組織的法律形式抑或是其贏利與否，而應(yīng)該是根據(jù)股東是否能夠從組織獲取可供分配的利潤且將這些利潤用于私人消費(fèi)和投資經(jīng)營。[17]同時(shí)，上述做法也迎合了現(xiàn)代慈善所呼吁的將供應(yīng)與需求、硬件物質(zhì)與軟件服務(wù)、資本市場和政府規(guī)制結(jié)合起來以及徹底摒棄將私人企業(yè)與公共福利相對(duì)立的觀念，現(xiàn)代慈善事業(yè)再也不是僅僅依靠政府補(bǔ)助、捐贈(zèng)人單純利他主義犧牲的“輸血”方式存活，而是在各方參與者互利的條件下，通過貨幣、數(shù)據(jù)、信譽(yù)所維系起來的商業(yè)“造血”模式持續(xù)發(fā)展。[18]P402且從慈善法學(xué)的角度而言，公益原則應(yīng)允許合理私益的存在，即“附帶私益”，只要慈善組織不將其進(jìn)行內(nèi)部分配，就不應(yīng)該被法律所禁止或者限制。[19]其次，法律要對(duì)慈善組織從事經(jīng)營活動(dòng)的免稅范圍進(jìn)行科學(xué)界定，國際上普遍認(rèn)為與慈善組織公益宗旨實(shí)現(xiàn)有關(guān)的經(jīng)營活動(dòng)能夠享受稅收減免優(yōu)惠。[20]P32最后，就是構(gòu)建慈善組織經(jīng)營活動(dòng)的兜底保障機(jī)制，由于經(jīng)營活動(dòng)受市場波動(dòng)影響，具有一定的風(fēng)險(xiǎn)和不穩(wěn)定性，為保證慈善宗旨的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)對(duì)經(jīng)營活動(dòng)規(guī)模進(jìn)行控制，在堅(jiān)持安全性原則的前提下，加快建立經(jīng)營活動(dòng)虧損追責(zé)制度。

(二)國家促善行為的法律規(guī)制

1.稅收激勵(lì)行為的法律規(guī)制?！洞壬品ā返?0、13條雖賦予民政部門對(duì)慈善組織認(rèn)定和監(jiān)管的職能，但卻將慈善組織免稅資格認(rèn)定的權(quán)力交移稅務(wù)部門，無形中造成部門信息間不對(duì)接。[21]第38條規(guī)定慈善組織接受捐贈(zèng)應(yīng)開具由財(cái)政部門統(tǒng)一監(jiān)(印)制的捐贈(zèng)票據(jù)，但現(xiàn)實(shí)中卻是我國有資格開據(jù)免稅發(fā)票的慈善組織數(shù)量太少，免稅發(fā)票獲得遭遇阻礙。第80條慈善捐款允許3年結(jié)轉(zhuǎn)扣除的規(guī)定雖值得肯定，但同時(shí)勢必遭遇與《企業(yè)所得稅法》相脫節(jié)又無具體實(shí)施細(xì)則而“夭折”的危險(xiǎn)。第83條僅僅免除了捐贈(zèng)者捐贈(zèng)有價(jià)證券、股權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)的相關(guān)行政事業(yè)性費(fèi)用，并未提及稅收減免優(yōu)惠，非貨幣捐贈(zèng)稅收減免優(yōu)惠規(guī)定缺失。從上述規(guī)定中可以看出，體系化、配套化的現(xiàn)代慈善法律稅收激勵(lì)機(jī)制的匱乏，使稅收激勵(lì)大打折扣。

欲最大化發(fā)揮稅收激勵(lì)作用，在未來慈善稅制改進(jìn)過程中，應(yīng)明確規(guī)定稅務(wù)體系和民政體系在慈善稅制方面彼此專業(yè)的領(lǐng)域以及相互合作的領(lǐng)域，在稅收減免優(yōu)惠具體操作過程中要加強(qiáng)規(guī)制的便捷性和可操作性。第一，從各自專業(yè)領(lǐng)域看，根據(jù)調(diào)整對(duì)象以及調(diào)整方法的不同特點(diǎn)，稅務(wù)部門在慈善稅制當(dāng)中主要負(fù)責(zé)規(guī)定稅制結(jié)構(gòu)、稅率高低、稅種設(shè)置等稅法專業(yè)問題，而慈善稅收優(yōu)惠管理體系建立、慈善組織主體資格審查、慈善組織運(yùn)營監(jiān)管等問題則應(yīng)該歸屬于民政部門管理范疇。第二，從兩者交叉合作領(lǐng)域看，慈善組織稅前扣除資格首先須經(jīng)民政部門初審，再由稅務(wù)部門核準(zhǔn)[22]；慈善組織從事商業(yè)活動(dòng)依照上述是否與慈善組織公益性有關(guān)的原則使用差別稅率，進(jìn)行嚴(yán)格分類管理，在民政部門初審的基礎(chǔ)上還應(yīng)由稅務(wù)部門協(xié)助認(rèn)定。第三，財(cái)政、審計(jì)等部門應(yīng)積極配合民政部門和稅務(wù)部門建立一視同仁、平等對(duì)待的慈善稅制體系，摒棄之前在稅收優(yōu)惠實(shí)踐中存在的“特事特辦”、“專事專辦”的慈善稅收減免優(yōu)惠處理方式，讓資金少、力量微薄的民間慈善團(tuán)體、個(gè)人與大型慈善基金會(huì)享有同樣的稅收減免待遇。第四，推動(dòng)相關(guān)具體細(xì)則和實(shí)施流程的落實(shí)，及時(shí)修訂完善與《慈善法》相背離的稅收激勵(lì)措施，并在程序上加以規(guī)范，確?，F(xiàn)行優(yōu)惠政策切實(shí)貫徹，[23]例如應(yīng)盡快將非貨幣捐贈(zèng)納入稅收減免優(yōu)惠范疇，加快全國統(tǒng)一的免稅發(fā)票制度確立的同時(shí)，簡化稅前扣除程序。

2.政府購買服務(wù)行為的法律規(guī)制。自黨的十八大以來，政府向社會(huì)力量購買服務(wù)這一市場化改革行為逐漸進(jìn)入人們的視線。政府購買服務(wù)是指政府通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判等方式將原本由自身承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給符合條件的社會(huì)組織、企事業(yè)單位履行，為其注入資金的同時(shí)改善社會(huì)治理結(jié)構(gòu)、提高供給質(zhì)量，滿足公眾多元化需求。[24]這一行為在《慈善法》第87條得到了立法回應(yīng)。但從觀念上，政府購買服務(wù)行為還尚未被大眾知悉，相關(guān)配套法律和操作細(xì)則也未健全，直接抑制其功能的發(fā)揮；從實(shí)踐上，政府購買慈善組織公共服務(wù)時(shí)常依據(jù)有官方色彩的慈善總會(huì)、基金會(huì)等情況制定單一招投標(biāo)條件，忽視小微慈善組織的具體情況，將小微慈善組織攔截與政府購買門外之余，極大打擊其積極性，不利于其可持續(xù)發(fā)展。[25]

為全面激發(fā)政府購買服務(wù)行為對(duì)慈善活動(dòng)的正向作用，首先，要意識(shí)到政府購買服務(wù)并不是使得慈善組織長盛不衰的靈丹妙藥，最關(guān)鍵在于其所倡導(dǎo)的對(duì)政府壟斷的揚(yáng)棄和競爭的崇尚，讓原本由政府絕對(duì)壟斷的公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)能夠讓社會(huì)慈善力量進(jìn)入的裂縫。[26]其次，在購買過程中要牢牢保持公共服務(wù)的公益性本質(zhì)，防止私人資本佯裝成社會(huì)力量帶來逐利侵害。因此需要根據(jù)公共服務(wù)的不同類型，分別細(xì)化制定不同制度，例如日本就將政府服務(wù)購買區(qū)別于政府購買，并基于購買內(nèi)容的不同將政府服務(wù)購買制度劃分為公共設(shè)施一攬子業(yè)務(wù)為對(duì)象的PFI制度、以定型化公共服務(wù)為對(duì)象的民間委托制度和以廣義公共服務(wù)為對(duì)象的市場檢驗(yàn)制度等多個(gè)子制度，以此來促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化提供從而避免私人資本的肆意進(jìn)入。[27]復(fù)次，政府應(yīng)采取多元招標(biāo)投標(biāo)條件，可以考慮依據(jù)慈善組織規(guī)模將其分為大規(guī)模、一般規(guī)模和小規(guī)模慈善組織，再依照其規(guī)模細(xì)化具體招投標(biāo)規(guī)則，讓小微慈善組織與大型慈善組織能夠站在同一起跑線。再次，政府部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)購買服務(wù)的監(jiān)督和評(píng)估，從事中監(jiān)管和事后評(píng)估兩個(gè)方面綜合評(píng)價(jià)購買成效。[28]具體而言，就是政府在整個(gè)過程中應(yīng)當(dāng)定期對(duì)慈善組織完成情況進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的偏差進(jìn)行及時(shí)糾正，同時(shí)對(duì)服務(wù)績效進(jìn)行及時(shí)評(píng)估并根據(jù)評(píng)估結(jié)果決定是否進(jìn)行二次購買。[29]最后，除官方評(píng)估之外，還應(yīng)聘請(qǐng)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行財(cái)務(wù)審核，以此防止政府尋租行為的發(fā)生。例如慈善組織每一個(gè)工作年度都應(yīng)該聘請(qǐng)會(huì)計(jì)事務(wù)所對(duì)其財(cái)務(wù)狀況和款項(xiàng)使用情況進(jìn)行審計(jì)，并及時(shí)通過各種渠道向外界公布。[30]

3. 國家嘉獎(jiǎng)行為的法律規(guī)制。國家給予捐贈(zèng)者一定的物質(zhì)嘉獎(jiǎng)或者精神嘉獎(jiǎng)對(duì)其捐贈(zèng)行為有著一定的激勵(lì)作用。《慈善法》第九章“促進(jìn)措施”中第90、91條對(duì)國家精神嘉獎(jiǎng)捐贈(zèng)者提供了法律依據(jù)，但傳統(tǒng)“冠名權(quán)”出讓以及給予捐贈(zèng)者“名”的政府表彰這兩種傳統(tǒng)的嘉獎(jiǎng)行為還只是停留在原則層面，相關(guān)激勵(lì)方式、方法以及具體落實(shí)還缺乏配套政策的支撐；此外，隨著社會(huì)環(huán)境的變化，嘉獎(jiǎng)的方式理應(yīng)得到擴(kuò)充和豐富。

三、慈善法律責(zé)任機(jī)制的重構(gòu)和拓補(bǔ)

慈善法律責(zé)任是慈善法律主體因慈善違法行為或違約行為而導(dǎo)致特定損害需承擔(dān)的合理負(fù)擔(dān)或不利后果。由于慈善事業(yè)的公益性和非贏利性，《慈善法》對(duì)慈善主體法律責(zé)任的規(guī)定較之傳統(tǒng)民事責(zé)任、行政責(zé)任的規(guī)定應(yīng)更加苛刻。從靜態(tài)文本視角來剖析《慈善法》中相關(guān)法律責(zé)任條款的設(shè)置，并從動(dòng)態(tài)追責(zé)視角來審視相關(guān)訴訟機(jī)制，旨在為促進(jìn)慈善事業(yè)提供科學(xué)的責(zé)任追究機(jī)制，最大程度尊重和維護(hù)慈善主體的利益。

(一)慈善法律責(zé)任機(jī)制的靜態(tài)重構(gòu)

行為是責(zé)任追究的前提和基礎(chǔ)。根據(jù)慈善法律行為的不同特征，第十一章“法律責(zé)任”可劃分為慈善主體利他行為實(shí)施不當(dāng)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任(第98-107條)以及國家或政府激勵(lì)失效、阻礙慈善活動(dòng)等違法行為所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任(第108條)兩大類。但考量現(xiàn)有文本疏漏凸顯:首先，參照公司股東有限責(zé)任與特殊例外之理念，慈善組織的發(fā)起人、法定代表人或負(fù)責(zé)人作為和慈善組織運(yùn)作最為密切的人員，對(duì)慈善組織違法行為除特殊情況不能“全身而退”，第100條僅只言片語對(duì)“直接負(fù)責(zé)人員和其他直接責(zé)任人員”對(duì)慈善組織違法行為以罰金形式承擔(dān)責(zé)任，此外并無他罰，如此規(guī)定頗顯缺失；其次，前文所述未作為慈善組織登記的社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)困于尷尬的法律地位而沒有獨(dú)立于其成員的財(cái)產(chǎn)，無法獨(dú)立對(duì)外承擔(dān)責(zé)任，其部分行為在《慈善法》規(guī)范之中(第111條)，但擔(dān)責(zé)卻游離于《慈善法》之外，有違權(quán)責(zé)一致基本原則；最后，相關(guān)慈善責(zé)任的程序追究機(jī)制欠缺，只有發(fā)揮程序機(jī)制的作用，才能充分保障慈善實(shí)體責(zé)任機(jī)制的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，從而促進(jìn)慈善功能更好地發(fā)揮。但在整章中并未看到設(shè)置任何程序性規(guī)定，有?，F(xiàn)代立法要求。

(二)慈善法律責(zé)任機(jī)制的動(dòng)態(tài)拓補(bǔ)

研析《慈善法》第14條，它借鑒了公司法相關(guān)理念，即禁止慈善組織內(nèi)部人員利用關(guān)聯(lián)關(guān)系和內(nèi)部交易損害慈善組織、受益人和社會(huì)公眾利益，但并未設(shè)置違反此項(xiàng)規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。第19條將慈善行業(yè)組織作為推動(dòng)我國慈善自治的重要媒介，并在第97條扮演了連接社會(huì)任何單位和個(gè)人舉報(bào)非法慈善行為的橋梁，然而該法卻并沒有賦予慈善行業(yè)組織應(yīng)有的起訴權(quán)，行業(yè)自治成為空殼的同時(shí)也閉塞了公民協(xié)助追責(zé)的渠道。由此可以看出，慈善組織內(nèi)部追責(zé)機(jī)制并未引起立法者足夠重視，而外部追責(zé)機(jī)制則窘于缺乏相關(guān)具體規(guī)定而未能發(fā)揮應(yīng)有作用，內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的動(dòng)態(tài)追責(zé)無法實(shí)現(xiàn)。針對(duì)這種情況，從內(nèi)部設(shè)置會(huì)員派生訴訟制度、從外部健全慈善公益訴訟制度成為立法者的必然選擇。

總而言之，經(jīng)過了數(shù)十年的醞釀和社會(huì)公眾的廣泛支持，《慈善法》的出臺(tái)及實(shí)施也無疑將我國慈善事業(yè)推向至一個(gè)全新的發(fā)展階段。通過對(duì)《慈善法》文本的規(guī)范解讀，可以發(fā)現(xiàn)一條由“主體-行為-責(zé)任”牽引而成的法律關(guān)系紐帶，我國慈善事業(yè)法治化困境的化解思路不僅在于《慈善法》的制定，而且在于更深層次挖掘現(xiàn)代慈善法律關(guān)系中存在的欠缺和不足。因此，當(dāng)前我國慈善事業(yè)法治化進(jìn)路不能簡單地回應(yīng)固有在我國體制內(nèi)的問題，更應(yīng)將目光放遠(yuǎn)至將慈善事業(yè)法作為第三次分配的利他型法律所帶來的社會(huì)效應(yīng)，否則《慈善法》將失去與現(xiàn)代法治對(duì)接的空間和余地。經(jīng)歷了歷史的反復(fù)洗禮，新一輪財(cái)富積累導(dǎo)致的尖銳社會(huì)矛盾必須由處于矛盾一端的先富起來的群體來主動(dòng)緩解，而解決的最佳途徑就是依靠國家制定周詳?shù)恼叻ㄒ?guī)?！洞壬品ā返某雠_(tái)正是民間訴求和政府改革上下合力的成果，它的不斷完善將喚醒中國人的內(nèi)心良知和社會(huì)責(zé)任感，也將令守望相助、造福一方的中華傳統(tǒng)美德得到繼承和發(fā)揚(yáng)。未來社會(huì)共同期望的局面是：一方面，社會(huì)整個(gè)行善氛圍愈加濃厚；另一方面，體制和法規(guī)不斷完善，不僅方便行善者自愿獨(dú)立捐贈(zèng)，慈善組織自我管理以及政府對(duì)社會(huì)慈善的規(guī)范化治理也更加成熟；同時(shí)加快培養(yǎng)慈善專業(yè)人才，集思廣益為優(yōu)化社會(huì)資源配置提供有益嘗試。[36]P520不論未來有多少障礙，總的來說，整個(gè)社會(huì)的慈善意識(shí)正在加強(qiáng)，個(gè)別自發(fā)性、無序的慈善行為正逐步轉(zhuǎn)向組織化、有序的慈善行為，未來慈善事業(yè)百花齊放的美好憧憬正在逐步實(shí)現(xiàn)。

注釋：

① 邁向現(xiàn)代慈善是學(xué)界的普遍認(rèn)知。代表性成果參見何蘭萍、陳通：《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展慈善事業(yè)的幾點(diǎn)思考》，《社會(huì)科學(xué)》2005年第8期；林卡、吳昊：《官辦慈善與民間慈善：中國慈善事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第4期；鄧麗：《論慈善事業(yè)的民間性與法治化》，《法學(xué)雜志》2014年第9期.

② 近年來，相關(guān)慈善行為解析幾乎占據(jù)了慈善法學(xué)研究的絕大篇幅，如對(duì)慈善信托行為、慈善捐贈(zèng)行為、慈善抵扣行為的研究。參見王建軍等：《慈善信托法律制度運(yùn)行機(jī)理及其在我國發(fā)展的障礙》，《環(huán)球法律評(píng)論》2011年第4期；王霞：《慈善立法的行為心理基點(diǎn)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第3期；葛偉軍：《公司捐贈(zèng)的慈善抵扣——美國法的架構(gòu)及對(duì)我國的啟示》，《中外法學(xué)》2014年第5期。

③ 在現(xiàn)代一些新型部門法領(lǐng)域，如經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法和環(huán)境法，其法律關(guān)系兼具權(quán)力關(guān)系與權(quán)利關(guān)系的雙重屬性。然而傳統(tǒng)私法關(guān)系是以權(quán)利義務(wù)為核心要素，難以涵蓋其中權(quán)力的要素。因此，當(dāng)代一些學(xué)者嘗試建立以“主體-行為-責(zé)任”理論框架來作為現(xiàn)代新型法律關(guān)系的核心要素(或分析框架)，其中主體、行為、責(zé)任為公私法共同的要素，便于對(duì)具體法律規(guī)范進(jìn)行發(fā)散性解析。參見王全興：《經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論專題研究》，中國檢察出版社2002年版，第47-51頁。

④ 有學(xué)者認(rèn)為規(guī)范分析是法學(xué)研究的最基本方法之一，它同時(shí)肩負(fù)價(jià)值實(shí)證、社會(huì)實(shí)證與規(guī)范實(shí)證的三個(gè)維度，分別代表規(guī)范分析的價(jià)值之維、事實(shí)之維與技術(shù)之維。參見謝暉：《論規(guī)范分析方法》，《中國法學(xué)》2009年第2期

⑤ 有學(xué)者認(rèn)為，施善者慈善捐贈(zèng)的心理基調(diào)分為兩種：一種是“資本的邏輯”下的慈善“投資”，即將行善作為求利或求名的一種手段；另一種是“需求的邏輯”下的慈善“消費(fèi)”，即將行善作為一種“自我實(shí)現(xiàn)”的方式。參見王霞：《慈善立法的行為心理基點(diǎn)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第3期。

⑥ 除此之外，有些組織的登記體制未獲得明確的態(tài)度，例如社會(huì)科學(xué)類的社會(huì)組織。參見馬劍銀：《“慈善”的法律界定》，《學(xué)術(shù)交流》2016年第7期。

⑦ 該意見征求稿被視為“假借監(jiān)管之名，行清理之實(shí)”。參見馬金芳：《我國社會(huì)組織立法的困境與出路》，《法商研究》2016年第6期。

⑧ 例如，上海一對(duì)夫婦捐贈(zèng)房產(chǎn)，但卻遇到了手續(xù)繁瑣、納稅困難的重重問題，最后經(jīng)特事特辦才得以解決，這不難反映慈善捐贈(zèng)面臨著諸多制度障礙。參見劉建：《房產(chǎn)捐贈(zèng)遭遇高額稅費(fèi)困境，不動(dòng)產(chǎn)捐贈(zèng)法律空白待補(bǔ)》，《法制日?qǐng)?bào)》2013年11月25日，第4版。

⑨ 慈善組織必須滿足五類條件，即公共目的的唯一性、特定的活動(dòng)領(lǐng)域、非政治性、非傳教性與非歧視性。參見民政部政策法規(guī)司：《中國慈善立法課題研究報(bào)告選編》，中國社會(huì)出版社2009年版，第7頁。

⑩ 英國《慈善法》(2006)第3章關(guān)于“慈善組織的注冊(cè)”的規(guī)定，其第9條明確了三種免于注冊(cè)登記的組織，包括任何免稅組織、一些臨時(shí)存在且凈收入不超過十萬英鎊的特殊慈善組織、凈收入不超過五千英鎊的任何組織。參見楊道波等：《國外慈善法譯匯》，中國政法大學(xué)出版社2011年版，第10-11頁

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(責(zé)任編輯：唐艷秋)

Towards Modern Charity: A Normative Analysis on the Text of “Charity Law” in China

JiangWu-zhen1WeiShu-hui2

(1.Guanghua Law school of Zhejiang University, Hangzhou Zhejiang 31008;2.Legal Innovation and Collaboration Center of Jiangxi University of Finance and Economics, Nanchang Jiangxi 330013)

Developing nongovernmental Charity in this modern era is one of China’s goals on Charity legislation. The foundation and guidance for developing and improving Charity legislation based on Charity relationships in legal terms, which is an abstraction on modern Charity relationships. In order to comprehensively interpret elements of modern Charity legal relationships, Charity Law should be further improved to enhance the openness and co-governance of Charity legal subjects, to strengthen the legal recognition of the social good deeds and to promote good behavior by legislation ,and to examine Charity relationships from the static and dynamic perspectives. The purpose of analyzing the implied legal relationships from text of Charity Law is to optimize the subject, behavior requirements, responsibilities and obligation of Charity Law through interpretations on logic order presupposed by Charity Law.

Charity Law; modern charity; charity legal relationships

1002—6274(2017)02—048—10

本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“國家治理現(xiàn)代化視角下預(yù)算法治化研究”(14ZDC015)的階段性成果。

蔣悟真(1972-)，男，湖南長沙人，法學(xué)博士，浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法治江西建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法與社會(huì)法；魏舒卉(1993-)，女，江西南昌人，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法治江西建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。

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