城鎮(zhèn)化建設(shè)不能只要地不要人

楊淇鈞　任宣羽

【摘要】 當(dāng)前，我國的人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化之間存在較為明顯的發(fā)展失衡，人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。這主要是受長期以來城鄉(xiāng)二元土地制度、二元戶籍制度和不徹底的分稅制改革等因素的影響。要有序促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，就要“對癥下藥”，加快推進(jìn)戶籍、土地、稅制等相關(guān)制度改革，同時也要在此基礎(chǔ)上挖掘更多釋放人口城鎮(zhèn)化空間的措施。

【關(guān)鍵詞】 人口城鎮(zhèn)化 土地城鎮(zhèn)化 制度誘因 【中圖分類號】D669 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

現(xiàn)階段，國家大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，通過城鎮(zhèn)化來擴(kuò)大內(nèi)需，從而形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。當(dāng)前，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化已上升為新型城鎮(zhèn)化，“以人為本”這一宗旨進(jìn)一步貫穿整個城鎮(zhèn)化建設(shè)的主線。十八大和十八屆三中、四中、五中全會都明確了要推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化；《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出要有序推進(jìn)人口市民化，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力；2017年“兩會”提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)做好的重要工作之一，就是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

從我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的歷程來看，明顯存在土地城鎮(zhèn)化過快，而人口城鎮(zhèn)化推進(jìn)乏力的問題，也就是說人口城鎮(zhèn)化一直滯后于土地城鎮(zhèn)化。若要加快推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化，促進(jìn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化不斷均衡發(fā)展，就要明晰人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化為什么失衡，人口城鎮(zhèn)化為什么落后于土地城鎮(zhèn)化，這對于解決人口城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中存在的問題，突破人口城鎮(zhèn)化瓶頸具有重要的現(xiàn)實意義。

只有“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”并行推進(jìn)，才能真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是我國最大的內(nèi)需潛力和發(fā)展動能所在。我國的城鎮(zhèn)化不是建設(shè)高樓大廈、商業(yè)廣場，而是“以人的城鎮(zhèn)化為核心，更加注重提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，更加注重環(huán)境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感”。但是人口城鎮(zhèn)化并不等同于城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化潛在的內(nèi)涵是實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的“雙軌”制。

人口城鎮(zhèn)化是指人口不斷由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促使城鎮(zhèn)人口規(guī)模增加，城市規(guī)模擴(kuò)大，實現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口“市民化”的一種動態(tài)過程。人口城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的本質(zhì)與核心，是城鎮(zhèn)化水平的一個核心表現(xiàn)，也是衡量城鎮(zhèn)化的一個關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。從人口社會學(xué)角度來看，城鎮(zhèn)化是人口向城鎮(zhèn)集中的動態(tài)過程，主要包括兩個模式：一是城鎮(zhèn)數(shù)量的增加；二是城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大。可見，城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)人口轉(zhuǎn)化的過程，也就是傳統(tǒng)的農(nóng)村向現(xiàn)代城市發(fā)展轉(zhuǎn)移的過程。人口城鎮(zhèn)化要促進(jìn)“推力”和“拉力”從而形成合力，推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化建設(shè)。

城鎮(zhèn)化的核心在于實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，即農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)人口轉(zhuǎn)移，土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要生產(chǎn)要素，與人口一樣會發(fā)生轉(zhuǎn)移。所謂土地城鎮(zhèn)化就是指某一個區(qū)域內(nèi)的土地條件由農(nóng)村生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到城市生產(chǎn)的過程，是衡量城鎮(zhèn)化水平高低的一個重要要素。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，土地必然會集聚于高度社會化的生產(chǎn)中心、流通中心、銷售中心，服務(wù)于推進(jìn)城鎮(zhèn)的住房建設(shè)、商業(yè)建設(shè)等。

人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化是我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化的“兩駕馬車”，人口城鎮(zhèn)化是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的內(nèi)驅(qū)，土地城鎮(zhèn)化是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的表象，只有“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”并行推進(jìn)，全面實現(xiàn)“雙軌”制協(xié)調(diào)運(yùn)行，才能真正實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化。

影響我國人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度因素

我國長期以來實行了城鄉(xiāng)二元分割的土地制度和戶籍制度，這是阻礙農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民市民化的重要制度因素，是我國人口城鎮(zhèn)化落后于土地城鎮(zhèn)化的重要原因。同時，我國財政稅收制度的局限性也促使土地城鎮(zhèn)化過快，而導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展發(fā)生失衡。

首先，二元戶籍制度放緩人口城鎮(zhèn)化步伐，是導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵因素。二元戶籍制度使得農(nóng)村剩余勞動力在城市中處于劣勢，不公平的社會待遇及經(jīng)濟(jì)待遇主要體現(xiàn)在農(nóng)村勞動力社會保障、農(nóng)民工工資待遇及子女上學(xué)等諸多方面，這些都阻礙了農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移。我國人口城鎮(zhèn)化需要大量的人口流動，這些人口流動有助于健全我國農(nóng)村社會保障體系，改善農(nóng)民的居住條件、子女受教育條件。

從我國的現(xiàn)行情況來看，我國人口城鎮(zhèn)化落后于土地城鎮(zhèn)化的主要原因不是農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的行為，而是多數(shù)地方政府不愿意給流動人口辦理城鎮(zhèn)戶籍。而愿意提供城鎮(zhèn)戶籍的部分地方政府，也是出于要留住高素質(zhì)優(yōu)秀人才的考慮。這是推進(jìn)戶籍制度改革，提高人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)度的主要原因之一。

其次，二元、非市場化的土地制度不利于激活農(nóng)村土地增值潛力，難以釋放農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展的活力。從土地制度來看，我國現(xiàn)行的二元差異化土地制度是指城市土地歸國家所有和農(nóng)村土地歸集體所有。為了提高我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平，部分地方政府采取農(nóng)地征收制度，提高農(nóng)村地區(qū)土地城鎮(zhèn)化水平。土地征收制度是賦予土地市場屬性，促使政府與土地出讓方都能獲得較大的利差，有利于土地城鎮(zhèn)化的擴(kuò)張。同時，農(nóng)民為了獲得更多的流動資金，將農(nóng)村土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)移獲得資金。這種方式有助于促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化實現(xiàn)協(xié)調(diào)推進(jìn)。

但在現(xiàn)實生活中，政府征地與農(nóng)民自愿進(jìn)城是同時存在的，前一種方式導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化高于人口城鎮(zhèn)化，后一種方式則促使土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化同步發(fā)展。這兩種方式的并行存在，一定程度上導(dǎo)致了我國人口城鎮(zhèn)化要落后于土地城鎮(zhèn)化。

再次，分稅制改革誘使土地財政資本化，進(jìn)一步導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化偏離土地城鎮(zhèn)化。在我國地方政府的財政收入中，土地出讓金所占比重超過50%，這些年份額有所降低，但仍然較高。不徹底的分稅制改革，引發(fā)了一些地方政府利用土地財政強(qiáng)勢收取資金，導(dǎo)致土地快速擴(kuò)張，進(jìn)而加速了土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使得人口城鎮(zhèn)化越來越滯后于土地城鎮(zhèn)化。

加快推進(jìn)我國人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)運(yùn)行的有效路徑

全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，需牢固樹立和堅決貫徹五大發(fā)展理念，緊緊抓住人的城鎮(zhèn)化這個核心和提高質(zhì)量這個關(guān)鍵，著力推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。農(nóng)村土地制度的不健全、戶籍管制持續(xù)存在、分稅制改革不徹底，都給土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化之間加上了隔板。因此，只有加快完善這些制度，才能有效促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化。

全力推進(jìn)戶籍制度改革。我國應(yīng)進(jìn)一步探索有效的破解城鄉(xiāng)二元戶籍的制度，更大程度地放松戶籍的管制，廣泛建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，并有效推進(jìn)這種制度的落實，充分推動農(nóng)民市民化。

縱深推進(jìn)土地制度改革。我國中央和地方政府應(yīng)繼續(xù)做好人口城鎮(zhèn)化建設(shè)的引路明燈，通過進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)土地制度，加快推進(jìn)農(nóng)村土地征用制度的市場化，允許農(nóng)村土地進(jìn)入一級土地市場，從而為農(nóng)民帶來更多的土地收益。

加快改革稅收制度。進(jìn)一步完善稅收體系，適當(dāng)調(diào)整地方政府事權(quán)與財權(quán)分配，促進(jìn)不徹底的稅制改革在一定程度上“徹底化”。積極探索優(yōu)化調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，完善地方城鎮(zhèn)建設(shè)稅種，緩解地方財政壓力，弱化地方政府對土地財政的依賴性。

努力探索更多釋放人口城鎮(zhèn)化空間的措施。一方面，應(yīng)通過倒逼和鼓勵兼顧的原則，推動各地工業(yè)集中集聚發(fā)展，提高土地利用效率，為人口城鎮(zhèn)化建設(shè)騰出更多空間。另一方面，應(yīng)進(jìn)一步引導(dǎo)市場化進(jìn)程，通過農(nóng)村地區(qū)深度改革，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，培育壯大農(nóng)村市場，完善農(nóng)村配套設(shè)施體系，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供更加堅實的支撐。

（作者分別為攀枝花學(xué)院土木與建筑工程學(xué)院副教授；四川大學(xué)商學(xué)院博士后）

【注：本文系四川省社科聯(lián)哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“旅游業(yè)促進(jìn)資源型城市產(chǎn)業(yè)升級與轉(zhuǎn)型研究——以攀枝花為例”（項目編號：ZYZX-YB-1403）的階段性研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①范進(jìn)、趙定濤：《土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)性測定及其影響因素》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》，2012年第5期。

責(zé)編/溫祖俊 劉芋藝 美編/于珊