以黨內(nèi)監(jiān)督條例為指導(dǎo)，確保人大監(jiān)督見(jiàn)實(shí)效

姚玉斐+楊延娜

【摘要】人大監(jiān)督是權(quán)力制約機(jī)制和監(jiān)督體系中的重要一環(huán)。人大監(jiān)督是我國(guó)政治制度的特色所在和必然要求，是符合中國(guó)國(guó)情的制度選擇。在全面從嚴(yán)治黨的背景下，我們應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》精神，準(zhǔn)確把握人大監(jiān)督應(yīng)遵循的方向和原則，切實(shí)提高監(jiān)督實(shí)效。

【關(guān)鍵詞】人大監(jiān)督 黨內(nèi)監(jiān)督 監(jiān)督體系 【中圖分類號(hào)】D26 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十八屆六中全會(huì)審議通過(guò)了新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），突出了黨內(nèi)監(jiān)督這個(gè)全面從嚴(yán)治黨的重要抓手，同時(shí)著重指出“黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合”，“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督”。這一重要部署，是我們黨完善權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制的重要頂層設(shè)計(jì)，對(duì)構(gòu)建科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系、增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效、全面從嚴(yán)治黨具有深遠(yuǎn)意義。在《條例》的指導(dǎo)下，各級(jí)人大應(yīng)當(dāng)下功夫做好黨內(nèi)監(jiān)督和人大監(jiān)督相結(jié)合這篇大文章。

人大監(jiān)督是符合中國(guó)國(guó)情的制度選擇

從我國(guó)政治制度設(shè)計(jì)來(lái)看，人大監(jiān)督是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的應(yīng)有之義。人大的監(jiān)督權(quán)既體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的重要權(quán)力，也是人民對(duì)國(guó)家行政司法權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和制約的根本途徑。人大監(jiān)督權(quán)的有效行使，是防止行政、司法機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，維護(hù)人民根本利益的重要保證。

從權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系看，人大監(jiān)督是中國(guó)特色權(quán)力監(jiān)督體系的重要組成部分。黨的十八屆四中全會(huì)提出，一個(gè)科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系應(yīng)當(dāng)包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督，其中人大監(jiān)督是這一體系的重要一環(huán)。實(shí)踐證明，完善權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體系，必須把黨內(nèi)監(jiān)督和人大監(jiān)督結(jié)合起來(lái)。

從國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力設(shè)置看，監(jiān)督權(quán)為人大其它權(quán)力的行使提供了前提和保障，離開(kāi)了監(jiān)督權(quán)的設(shè)置與行使，人大的其他權(quán)力也無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，具有立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、選舉任免權(quán)等法定權(quán)力。然而如果沒(méi)有監(jiān)督權(quán)作為保障，這些權(quán)力的行使都將受到制約和影響，從而無(wú)法保證法律的實(shí)施和決定的執(zhí)行，國(guó)家工作人員也難以被監(jiān)督，這樣一來(lái)人大的權(quán)力也就有了局限性。

明確人大監(jiān)督的性質(zhì)、特點(diǎn)與原則，是做好監(jiān)督工作的重要前提

準(zhǔn)確把握人大監(jiān)督的性質(zhì)。監(jiān)督權(quán)是我國(guó)各級(jí)人大的一項(xiàng)重要基本職權(quán)。人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)家行政、審判和檢察機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。這充分表明了人大監(jiān)督代表的是國(guó)家和人民的監(jiān)督，而人民是我們國(guó)家的主人，是“無(wú)所不在的監(jiān)督力量”。因此人大監(jiān)督是反映人民和國(guó)家意志，并以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的監(jiān)督，是黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要組成部分。

準(zhǔn)確把握人大監(jiān)督的特點(diǎn)。人大監(jiān)督作為我國(guó)的法定監(jiān)督形式，具有鮮明特點(diǎn)。一是民主性。人大監(jiān)督體現(xiàn)的是人民的監(jiān)督，因而最有利于直接反映人民的訴求和主張，維護(hù)廣大人民的切身利益，體現(xiàn)社會(huì)主義民主的本質(zhì)要求。二是全局性。與司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等監(jiān)督手段不同，人大監(jiān)督是對(duì)行政和司法權(quán)力的監(jiān)督，是緊緊圍繞黨和國(guó)家工作中心而進(jìn)行的全局性的監(jiān)督，體現(xiàn)人民根本利益和重要關(guān)切。三是權(quán)威性。由于人大監(jiān)督是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)代表人民進(jìn)行的監(jiān)督，其行使的是人民的權(quán)力。因此它是最高層次的監(jiān)督，具有權(quán)威性。四是強(qiáng)制性。人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，是國(guó)家意志的體現(xiàn)并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，被監(jiān)督機(jī)關(guān)必須接受，帶有很大的強(qiáng)制性。五是規(guī)范性。人大的監(jiān)督具有嚴(yán)格規(guī)范的程序，如聽(tīng)取工作報(bào)告、詢問(wèn)、質(zhì)詢、罷免等監(jiān)督手段都有明確的法律程序，必須依法依規(guī)按程序進(jìn)行。

準(zhǔn)確把握人大監(jiān)督的原則。人大監(jiān)督需要遵循以下原則，才能保證其更好發(fā)揮作用。一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。人大監(jiān)督和人民當(dāng)家作主都必須以黨的領(lǐng)導(dǎo)作為根本保證，這是最基本的政治原則和方向。二是堅(jiān)持依法監(jiān)督。人大及其常委會(huì)必須依據(jù)憲法和法律規(guī)定行使監(jiān)督職權(quán)，監(jiān)督的過(guò)程、方式都必須嚴(yán)格依法進(jìn)行。三是堅(jiān)持民主集中制。人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)，必須充分發(fā)揚(yáng)民主，發(fā)揮人大代表聯(lián)系人民的優(yōu)勢(shì)，反映人民的利益訴求。四是堅(jiān)持公開(kāi)原則。各級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的行使，必須及時(shí)向代表和選民通報(bào)，并向社會(huì)公布。這既是人民監(jiān)督性質(zhì)的體現(xiàn)，也是人大監(jiān)督有效實(shí)施的重要推動(dòng)。

完善人大監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)提高人大監(jiān)督的實(shí)效

各級(jí)黨委要支持和保證人大監(jiān)督。人大監(jiān)督作用的有效發(fā)揮，離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持。這既是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的內(nèi)在要求，也是提高監(jiān)督實(shí)效的需要。因此，各級(jí)黨委必須首先正確認(rèn)識(shí)人大監(jiān)督的重要地位，進(jìn)一步明確人大監(jiān)督是黨和國(guó)家的重要制度安排，也是鞏固黨的執(zhí)政地位的深刻選擇，而不能將黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督對(duì)立起來(lái)。要牢固樹(shù)立“信任不能代替監(jiān)督”的原則，努力營(yíng)造“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”的良好氛圍。其次，各級(jí)黨委還要建立健全保證人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的制度安排。以貫徹《條例》為契機(jī)，各級(jí)黨委應(yīng)切實(shí)把人大監(jiān)督置于黨和國(guó)家的工作全局，領(lǐng)導(dǎo)、支持和推進(jìn)人大監(jiān)督工作，并可適時(shí)探索構(gòu)建黨委常委會(huì)定期審議人大黨組關(guān)于人大監(jiān)督工作情況報(bào)告制度等長(zhǎng)效機(jī)制。

突出人大監(jiān)督重點(diǎn)。憲法、監(jiān)督法已經(jīng)對(duì)人大監(jiān)督的內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，新修訂的《條例》更是為人大監(jiān)督指明了方向。人大及其常委會(huì)應(yīng)進(jìn)一步營(yíng)造良好的法治環(huán)境，突出監(jiān)督重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。筆者認(rèn)為，人大應(yīng)突出兩方面的監(jiān)督：一是將“一府兩院”依法行政情況作為監(jiān)督重點(diǎn)?！稐l例》明確要求黨員干部要模范遵守憲法法律。地方人大及其常委會(huì)作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)發(fā)揮其制度優(yōu)勢(shì)，積極配合黨委監(jiān)督其成員的依法辦事情況。把“一府兩院”依法行政、公正司法情況作為監(jiān)督重點(diǎn)，以此提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，保證其在法治軌道上開(kāi)展各項(xiàng)工作。二是強(qiáng)調(diào)監(jiān)督人和監(jiān)督事相結(jié)合，體現(xiàn)人大監(jiān)督的權(quán)威性?！稐l例》強(qiáng)調(diào)“黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部”，體現(xiàn)了對(duì)“人”的監(jiān)督，特別是對(duì)“關(guān)鍵人”的監(jiān)督。人大監(jiān)督要克服“人事分離”或“對(duì)事不對(duì)人”的監(jiān)督觀念，做到以事論人，以人見(jiàn)事，切實(shí)改進(jìn)對(duì)“一府兩院”被任免人員的考核方式，以“抓領(lǐng)導(dǎo)”實(shí)現(xiàn)“抓部門”。

創(chuàng)新人大監(jiān)督方式?！稐l例》規(guī)定了完整具體的監(jiān)督制度和手段，這對(duì)充實(shí)和強(qiáng)化人大監(jiān)督手段提供了指導(dǎo)和基本遵循。各級(jí)人大要按照《條例》精神不斷完善和豐富監(jiān)督形式和手段，并使之真正發(fā)揮作用。筆者認(rèn)為，要切實(shí)提高監(jiān)督實(shí)效，體現(xiàn)監(jiān)督威懾力，就必須綜合運(yùn)用多種手段，尤其是質(zhì)詢、專項(xiàng)問(wèn)題調(diào)查、罷免等“剛性”手段也應(yīng)大膽采用。目前的情況是，人大及其常委會(huì)的監(jiān)督雖具權(quán)威性，但強(qiáng)制性不足，因而無(wú)法保證被監(jiān)督對(duì)象認(rèn)真執(zhí)行監(jiān)督意見(jiàn)和決定，這使人大監(jiān)督往往停留在“意見(jiàn)監(jiān)督”層面，并未真正起到權(quán)力制約的作用。要想改變這種現(xiàn)狀，就必須加強(qiáng)問(wèn)責(zé)，人大應(yīng)根據(jù)情況依法對(duì)有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行必要的制裁，甚至行使撤職、罷免等權(quán)力，以此提高監(jiān)督的強(qiáng)制力。

完善人大監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督體系內(nèi)部銜接機(jī)制。一方面，人大要努力完善自身的監(jiān)督工作機(jī)制?！稐l例》十分注重以具體的監(jiān)督制度將監(jiān)督落到實(shí)處，注重可遵循、可操作，這對(duì)我們健全人大監(jiān)督制度具有重要啟示。另一方面，要完善人大監(jiān)督同其他監(jiān)督方式的銜接機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督合力，發(fā)揮監(jiān)督體系對(duì)于權(quán)力運(yùn)行的整體監(jiān)督效果?？商剿鹘⒁欢ǖ臏贤▍f(xié)調(diào)機(jī)制，使紀(jì)委、人大、政協(xié)、法院、檢察院、審計(jì)部門、新聞媒體等監(jiān)督主體實(shí)現(xiàn)信息溝通和共享、職能互補(bǔ)和配合，使黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督和其它監(jiān)督實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮監(jiān)督效力。

（作者單位分別為河北地質(zhì)大學(xué)社會(huì)科學(xué)部；河北省人大常委會(huì)研究室）

【參考文獻(xiàn)】

①褚曉路：《以黨內(nèi)監(jiān)督條例為指導(dǎo)提高人大監(jiān)督水平》，《海南人大》，2004年第5期。

②席文啟：《關(guān)于人大監(jiān)督問(wèn)題的一些思考》，《人大研究》，2014年第8期。