國家治理體系中審計監(jiān)督的民主政治邏輯探索★

史云云

（中共晉城市委黨校）

在我國國家治理工作現(xiàn)代化和民主化的發(fā)展進(jìn)程中，審計監(jiān)督發(fā)揮著極其關(guān)鍵的作用，已成為國家民主政治制度中的核心內(nèi)容。審計監(jiān)督在國家治理體系中之所以能夠得到不斷的發(fā)展和完善，其本質(zhì)在于民主政治發(fā)展過程中對審計監(jiān)督有著明確要求，即必須要充分發(fā)揮系統(tǒng)化的公共問責(zé)和監(jiān)督管理職能。在實際工作中應(yīng)密切探索審計監(jiān)督的民主政治邏輯，積極優(yōu)化民主政治路徑，更好地發(fā)揮審計監(jiān)督與民主政治二者之間的協(xié)同性，保證審計監(jiān)督的公信力，為社會大眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

一、國家治理體系中審計監(jiān)督與民主政治的重要聯(lián)系

在我國構(gòu)建和推行的治理體系中，審計監(jiān)督發(fā)揮著控制監(jiān)督和公共問責(zé)等重要的職能作用，而審計監(jiān)督的工作效果與民主政治之間又有著密切關(guān)聯(lián)，其能夠更好地滿足民主政治的訴求和呼聲，并隨著民主政治體制的構(gòu)建和發(fā)展得到廣泛的關(guān)注和認(rèn)可?？茖W(xué)開展各類審計監(jiān)督活動對于完善民主政治制度、保障民主政治權(quán)利和落實民主政治責(zé)任具有重要意義[1]。因此，只有全面地掌握國家審計工作中的民主政治制度基礎(chǔ)，才能深刻理解國家治理體系中審計監(jiān)督工作的起源、運行以及發(fā)展目標(biāo)[2]。

（一）審計監(jiān)督能夠更好地滿足民主政治的訴求和呼聲

國家治理體系中的審計監(jiān)督制度是伴隨著民主政治的訴求和呼聲越發(fā)強烈而形成并逐步完善的。在我國歷史發(fā)展進(jìn)程中，有很長一段時間處于專制王權(quán)時代，那時對統(tǒng)治者的權(quán)力使用情況無法進(jìn)行監(jiān)督，更不可能推行相應(yīng)的審計監(jiān)督制度。英國是第一個構(gòu)建了審計監(jiān)督制度的國家，審計監(jiān)督制度構(gòu)建最重要的目的是有效地管理和控制皇室統(tǒng)治者的專制王權(quán)。現(xiàn)階段各個國家制定并推行的審計制度都是以權(quán)力法治原則為基礎(chǔ)發(fā)展起來的，這充分說明了在民主政治體制中審計監(jiān)督是重要一環(huán)，且應(yīng)在嚴(yán)格遵循法制化和民主化原則的基礎(chǔ)上落實各項審計監(jiān)督制度內(nèi)容?？梢姡趯徲嫳O(jiān)督制度構(gòu)建和執(zhí)行的進(jìn)程中民主政治起到了重要的推動作用。

國家治理體系中的審計工作所涉及的委托和代理之間的關(guān)系是多層次的，一旦負(fù)責(zé)審計工作的人員與政府相關(guān)部門之間存在著勾結(jié)和共謀等不當(dāng)行為，便會產(chǎn)生十分惡劣的社會影響，為保證審計活動的高質(zhì)量開展，就應(yīng)建立最高審計單位等獨立的審計機(jī)構(gòu)[3]。同樣，審計監(jiān)督在民主政治制度中發(fā)揮著積極作用，并且審計監(jiān)督的出現(xiàn)能夠較好地滿足民主政治的訴求和呼聲。我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的核心任務(wù)是實現(xiàn)真正意義上的人民當(dāng)家作主，為此國家審計監(jiān)督工作就應(yīng)納入公共預(yù)算和公共財政管理等環(huán)節(jié)，民主政治能夠很好地激發(fā)現(xiàn)代審計監(jiān)督制度的不斷完善。

（二）審計監(jiān)督因民主政治制度的構(gòu)建而立

國家治理體系中的審計監(jiān)督是以民主政治制度為基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，具有較強的獨立性。審計制度對于保證社會經(jīng)濟(jì)制度穩(wěn)定運行和提升國家治理能力具有重要意義，國家審計工作人員應(yīng)在嚴(yán)格遵循獨立原則的基礎(chǔ)上，積極投身工作，保證審計監(jiān)督能夠為民主制度的穩(wěn)定運行提供保障。國家審計機(jī)關(guān)的職能作用已隨著公共價值的形成發(fā)生了較大變化，以往審計工作最主要的任務(wù)是有效地控制和管理各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動，從目前的實際情況來看，審計監(jiān)督已成為民主權(quán)力控制體系中的重要環(huán)節(jié)。在民主政治制度中，審計單位在確定接受委托后就必須盡可能地維護(hù)委托人的合法權(quán)益，在國家法律法規(guī)的框架內(nèi)合法行使公共權(quán)力。新時期的審計監(jiān)督制度是構(gòu)成中國特色社會主義民主政治制度的重要一環(huán)，審計監(jiān)督與民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督等多項監(jiān)督制度共同構(gòu)成了具有較強中國特色的監(jiān)督體系。從政治學(xué)的角度來看，在國家治理體系中之所以重視審計監(jiān)督，是因為其根本目的是為了更好地制約和監(jiān)督公共權(quán)力的行使情況，且其是以民主政治制度為基礎(chǔ)建立完成的。

（三）審計監(jiān)督隨著民主政治的發(fā)展而不斷發(fā)展壯大

目前，在全世界范圍內(nèi)的多個國家都相繼出現(xiàn)了民主衰退的情況，社會大眾對傳統(tǒng)的代議制政府體制產(chǎn)生了明顯的抵觸情緒，對西方一些國家普遍存在的惡性黨爭政治更是深惡痛絕，對傳統(tǒng)的公民參與形式逐步喪失了信心。雖然以美國、英國為代表的一些發(fā)達(dá)國家進(jìn)行了公共管理的改革與創(chuàng)新，但其結(jié)果卻導(dǎo)致人民與政府之間的距離越拉越大，人民對政府不再信任，對其行政績效也不再抱有幻想。長期以來，中國特色社會主義民主政治都致力于實現(xiàn)廣大人民群眾當(dāng)家作主，作為其核心環(huán)節(jié)的審計監(jiān)督與民主政治則是相輔相成的關(guān)系，民主政治的健康發(fā)展勢必會帶動審計監(jiān)督制度的改革與完善，同樣審計監(jiān)督制度的不斷完善也會加速民主政治的發(fā)展進(jìn)程，審計監(jiān)督以民主政治為基礎(chǔ)充分發(fā)揮出自身的職能效用，對權(quán)力有效制約并全方位監(jiān)督。

二、國家治理體系中審計監(jiān)督的民主政治目標(biāo)

國家治理體系中的審計監(jiān)督制度是我國法治化與民主化進(jìn)程中的重要產(chǎn)物，也是高質(zhì)量開展法治化與民主化建設(shè)活動的有效工具，各類審計監(jiān)督活動的開展一定要符合民主政治工作的任務(wù)目標(biāo)，以實現(xiàn)民主治理為重要落腳點。審計監(jiān)督工作的高質(zhì)量完成有利于進(jìn)一步完善民主政治制度，保障民主政治中的相關(guān)權(quán)利義務(wù)，并更好地履行民主政治責(zé)任[4]。

（一）審計監(jiān)督活動開展有利于完善民主政治制度

在我國治理現(xiàn)代化的建設(shè)進(jìn)程中，任何制度體系的構(gòu)建都應(yīng)服務(wù)于民主政治，并應(yīng)嚴(yán)格遵循民主政治健康發(fā)展這一價值導(dǎo)向。在民主制度下，國家機(jī)關(guān)對各類違規(guī)行為以及相關(guān)責(zé)任人都應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的懲罰和制裁。國家只有真正擔(dān)當(dāng)了民主治理和民主政治的多元主體，才會有民主和市場。在我國治理現(xiàn)代化的構(gòu)建進(jìn)程中，要想高質(zhì)量地完成法治化和民主化等工作目標(biāo)就必須依賴于制度建設(shè)，并且所建設(shè)的制度應(yīng)是公平、公正、公開的。審計監(jiān)督制度所遵循的價值目標(biāo)是為實現(xiàn)國家治理的民主化提供更好的服務(wù)，其是我國民主治理順利發(fā)展的重要工具。在民主政治的委托代理關(guān)系中，明確要求了應(yīng)依托審計監(jiān)督有效管控公共權(quán)力的行使情況、監(jiān)管代理人的責(zé)任履行情況，進(jìn)而有效改善道德風(fēng)險、信息不對稱和濫用公共權(quán)力等問題。中國特色社會主義民主政治建設(shè)要求審計監(jiān)督制度應(yīng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，并對其進(jìn)行有效的監(jiān)督與控制。

（二）審計監(jiān)督能夠更好地保障民主政治權(quán)利

廣大人民群眾的民主政治權(quán)利主要包括兩方面內(nèi)容：民主權(quán)利和政治權(quán)利。我國憲法和相關(guān)法律法規(guī)賦予中國公民在法律法規(guī)和制度規(guī)范允許的范圍內(nèi)都應(yīng)享有參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，審計監(jiān)督保證相關(guān)責(zé)任部門合規(guī)、合法地行使各項政治權(quán)力和公共權(quán)力，對于保障我國公民的民主政治權(quán)利同樣具有積極意義。審計監(jiān)督的落腳點并不單純是對權(quán)力的制約和監(jiān)督，在制約和監(jiān)督行為完成后還必須將結(jié)果公布并讓社會大眾知曉，保證每一位公民都能夠參與到政治行為過程中并完整了解與公共事務(wù)有關(guān)的各項內(nèi)容，政務(wù)公開便是一項基礎(chǔ)舉措，可以說審計監(jiān)督制度是以政府信息公開制度為基礎(chǔ)發(fā)展起來的。另外，審計監(jiān)督還能夠?qū)⒚裰鲄⑴c的權(quán)利充分展現(xiàn)出來，隨著社會大眾民主意識的不斷提升，人民對于審計監(jiān)督能否在國家治理工作中發(fā)揮出自身效用將給予更多關(guān)注，在公共問責(zé)和審計監(jiān)督等工作中會提出更多意見和建議，在完善審計監(jiān)督制度和保證審計監(jiān)督制度與其他監(jiān)督制度的和諧共存等方面發(fā)揮出積極作用。公民只有真正參與進(jìn)來才會更加信任政府的行為過程，才能逐步提高政府各部門之間的回應(yīng)能力。

（三）審計監(jiān)督活動的開展有利于履行好民主政治責(zé)任

問責(zé)制度是民主政治權(quán)力控制制度中的重要組成部分，而審計監(jiān)督的一項重要職能即是問責(zé)，在這種情況下，政府部門應(yīng)同時接受公共問責(zé)與民主監(jiān)督。因此，在國家治理體系中要組建相對獨立的審計部門以更好地開展審計監(jiān)督活動并履行好政治責(zé)任。在民主政治體制中，審計監(jiān)督作為一種監(jiān)督、問責(zé)和評價機(jī)制，其能夠有效維系委托方與代理方之間的關(guān)系，并促使雙方認(rèn)真履行民主政治責(zé)任，保護(hù)委托方的合法權(quán)益[5]。與其他的問題制約和處理方式相比，審計監(jiān)督具有顯著的經(jīng)濟(jì)鑒別與驗證職能，在民主政治制度中其能夠精確劃分政治責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。在新時代中國特色社會主義建設(shè)進(jìn)程中，應(yīng)不斷強化國家治理體系中的審計監(jiān)督，將其職能效用充分發(fā)揮出來，促使政府公職人員在行使各類行政權(quán)力時充分考慮廣大人民群眾的切身利益，從而為民主政治的價值目標(biāo)提供服務(wù)。

三、國家治理體系中審計監(jiān)督的民主政治優(yōu)化路徑

（一）依托于民主政治制度充分提升審計監(jiān)督的實效性

在國家治理體系中，要想保證各類審計監(jiān)督活動的有序開展，并充分發(fā)揮監(jiān)管職能作用，應(yīng)加大投入構(gòu)建以民主政治體制為基礎(chǔ)的獨立審計機(jī)構(gòu)和部門，堅定地遵循中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證審計監(jiān)督制度的嚴(yán)格執(zhí)行，提升審計監(jiān)督工作的有效性。在我國所推行的法律制度和政治制度中，審計監(jiān)督制度是關(guān)鍵組成部分，而這一工作的本質(zhì)內(nèi)容實際上就是更加有效地監(jiān)督和制約權(quán)力，嚴(yán)格落實和執(zhí)行審計監(jiān)督制度中的各項內(nèi)容，對于加強中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)以及維護(hù)廣大人民群眾的合法權(quán)益具有重要意義。

習(xí)近平總書記在2018年召開的中央審計委員會工作會議中曾明確指出“全國各級政府及相關(guān)部門應(yīng)加大力度構(gòu)建高效公信且全面覆蓋的審計監(jiān)督體系，從而在黨和國家的監(jiān)督體系中充分發(fā)揮出審計監(jiān)督的重要作用”。因此，在做好頂層設(shè)計工作的基礎(chǔ)上應(yīng)實現(xiàn)民主控權(quán)和依法治權(quán)等制度體系的不斷完善。（1）在審計監(jiān)督活動開展過程中，嚴(yán)格遵循國家相關(guān)的法律法規(guī)。國家審計機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真履行自身的責(zé)任和義務(wù)，保證審計監(jiān)督工作的獨立 性，將民主政治的精神內(nèi)核充分展現(xiàn)出來。（2）審計監(jiān)督活動應(yīng)保證良好的公正性、原則性和獨立性，審計結(jié)果在道德層面上必須合法且具備足夠公信力，應(yīng)平衡好權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督兩者之間的關(guān)系。從歐美等西方國家汲取經(jīng)驗和教訓(xùn)，同時強調(diào)權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督兩方面的內(nèi)容，以過票形式完成授權(quán)行為后，應(yīng)繼續(xù)激發(fā)民主參與的積極性，全程監(jiān)督各項權(quán)力的行使過程。中國特色社會主義民主政治與審計制度應(yīng)保持高度的一致性，嚴(yán)格落實民主政治制度和審計監(jiān)督制度中的各項內(nèi)容，依托其制度優(yōu)勢提升治理工作的整體水平和效率。

（二）依托民主政治權(quán)利提升審計監(jiān)督工作的協(xié)同性

所謂的“元治理”就是指“治理的治理”，即在宏觀角度對國家、社會、市場等組織的各類治理機(jī)制和形式進(jìn)行再次的組合與排列，從而有針對性地健全治理體系。審計監(jiān)督工作在元治理層面上的核心任務(wù)則是有效改善政府相關(guān)部門治理工作中普遍存在的碎片化問題，構(gòu)建多元主體和多個部門之間的協(xié)同治理模式，整合現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和力量，有效提升國家治理體系中審計監(jiān)督工作的實效性和協(xié)同性。應(yīng)在中國共產(chǎn)黨的指引和領(lǐng)導(dǎo)下，組建中央審計委員會，強化黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，有效改善管理碎片化和流程單一等問題，加速國家治理的民主化和法治化進(jìn)程。如果民主有著更大的涉及范圍，那么廣大人民群眾依托審計單位監(jiān)督和制約政府公共部門行使的權(quán)力就越有力度，民主政治能夠更加積極地參與其中，以審計監(jiān)督制度為基礎(chǔ)的各類信息公開和披露制度才會有更大的社會需求。在多元主體共同參與的國家治理格局中，績效評價體系所起到的作用仍舊十分關(guān)鍵。在協(xié)同治理模式中應(yīng)精準(zhǔn)且高效地開展各項審計監(jiān)督活動，在實際工作中應(yīng)將相關(guān)利益主體都納入進(jìn)來[6]。新時代中國特色社會主義的建設(shè)過程中應(yīng)加大力度構(gòu)建完善的審計監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)多元主體積極合作并共同開展審計監(jiān)督活動，其中黨內(nèi)監(jiān)督應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)性地位，而人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、民主監(jiān)督、財會監(jiān)督、行政監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、輿論監(jiān)督和人民監(jiān)督等輔助監(jiān)督應(yīng)密切配合、協(xié)同共治，審計監(jiān)督制度應(yīng)積極履行自身的公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任，多元主體之間應(yīng)緊密配合并協(xié)調(diào)各類監(jiān)督制度，保證審計監(jiān)督的精準(zhǔn)性、有效性和協(xié)同性，實現(xiàn)民主政治的和諧發(fā)展。

（三）依托民主政治問責(zé)機(jī)制強化審計監(jiān)督的責(zé)任意識

長期以來，中國特色社會主義建設(shè)過程中一直遵循著人民主權(quán)的原則，而其重要體現(xiàn)便是針對暴露出的弊端和問題進(jìn)行及時問責(zé)，人民主權(quán)原則強調(diào)了政府的公共權(quán)力也是來源于廣大人民群眾，以人民當(dāng)家作主為基礎(chǔ)建立起的政權(quán)才能夠得到老百姓的認(rèn)可和擁護(hù)。完善的問責(zé)制度有利于順利實現(xiàn)現(xiàn)代國家治理這一基本目標(biāo)，從內(nèi)在邏輯上來看，其關(guān)鍵舉措便是建立對廣大人民群眾高度負(fù)責(zé)的政府，依托于民主政治問責(zé)制度有效約束和監(jiān)督政府部門運行的各類公共權(quán)力，強化審計監(jiān)督的責(zé)任意識，保證人民民主和人民主權(quán)的逐步實現(xiàn)。

四、結(jié)語

國家治理體系中的審計監(jiān)督已成為實現(xiàn)民主政治健康發(fā)展的重要手段，其保證了民主與法治價值目標(biāo)的和諧統(tǒng)一。為保證審計監(jiān)督的民主化發(fā)展，應(yīng)在中國共產(chǎn)黨的集中領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)依法獨立審計，采取有效舉措不斷提升審計監(jiān)督的實效性、精準(zhǔn)性和公正性。為此，文章提出依托于民主政治制度充分提升審計監(jiān)督的實效性、依托民主政治權(quán)利提升審計監(jiān)督工作的協(xié)同性、依托民主政治問責(zé)機(jī)制強化審計監(jiān)督的責(zé)任意識等措施，以更好地推進(jìn)國家治理體系中審計監(jiān)督民主政治邏輯的貫徹。