我國(guó)公共住房建設(shè)質(zhì)量研究
——基于規(guī)劃布局、功能設(shè)計(jì)和服務(wù)能力角度

□李延罡

[東北大學(xué) 沈陽(yáng) 110819]

我國(guó)公共住房建設(shè)質(zhì)量研究
——基于規(guī)劃布局、功能設(shè)計(jì)和服務(wù)能力角度

□李延罡

[東北大學(xué) 沈陽(yáng) 110819]

公共住房是公益性和福利性住房，成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和服務(wù)民生保障的重要基礎(chǔ)。在新型城鎮(zhèn)化時(shí)期，公共住房研究焦點(diǎn)已經(jīng)不是“建與不建”和“建多建少”的問(wèn)題，而是“怎么建好”和“怎么用好”的問(wèn)題。通過(guò)詳細(xì)分析公共住房申請(qǐng)者和使用受眾對(duì)使用前后的評(píng)價(jià)，匯總出公共住房在建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題，明確公共住房受眾的居住需求?；谝?guī)劃布局、功能設(shè)計(jì)和服務(wù)能力角度，提出完善我國(guó)公共住房建設(shè)質(zhì)量的具體措施，更好地實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)。

公共住房；規(guī)劃布局；功能設(shè)計(jì)；服務(wù)質(zhì)量

引言

近年來(lái)，在城市化發(fā)展的推動(dòng)下，我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展的軌道，同時(shí)也面臨著機(jī)會(huì)與危險(xiǎn)并存的局面。雖然房地產(chǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的影響是積極的，但隨著人民生活水平的提高和住房條件的改善，原有城市居民的住房已經(jīng)接近飽和狀態(tài)，房?jī)r(jià)的居高不下已經(jīng)使傳統(tǒng)的工薪階層無(wú)力實(shí)現(xiàn)住房的改善性需求，房地產(chǎn)業(yè)盲目地?cái)U(kuò)大投資，使當(dāng)前的商品房庫(kù)存問(wèn)題日益突出。李克強(qiáng)總理在2016年政府工作報(bào)告中指出：要推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；要深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)，完成約1億人居住的棚戶(hù)區(qū)和城中村改造，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化[1]?；谶@種趨勢(shì)，到2020年，預(yù)計(jì)我國(guó)的城市常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率將繼續(xù)增加，接近甚至超過(guò)45%。進(jìn)城農(nóng)民工的市民化，面臨著“衣食住行”需求的增加，必然會(huì)拉動(dòng)城市的住房需求。原來(lái)城市中留存的大量棚戶(hù)區(qū)和城中村也會(huì)改造、拆遷和升級(jí)，住房需求隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展將不斷增加。根據(jù)國(guó)際住房發(fā)展建設(shè)規(guī)律，在城市化率達(dá)到50%～70%階段，城市化率與住房建設(shè)速度均同步快速上升?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出要健全住房供應(yīng)體系：構(gòu)建以政府為主提供基本保障，以市場(chǎng)為主滿(mǎn)足多層次需求的住房供應(yīng)體系，優(yōu)化住房供需結(jié)構(gòu)，穩(wěn)步提高居民住房水平，更好保障住有所居[2]。 “十三五”時(shí)期，針對(duì)住宅需求量將不斷增加的狀況，也會(huì)帶動(dòng)對(duì)公共住房的更多需求，使我國(guó)住房保障體系面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。當(dāng)前城市化的最大障礙就是住房困難階層的住房問(wèn)題。在這些人中，大學(xué)畢業(yè)生、外來(lái)務(wù)工人員和新遷移的具備一定職業(yè)技能的技術(shù)工人在住房、醫(yī)療、教育和社保等方面遭遇“非市民”待遇，對(duì)其落戶(hù)城市產(chǎn)生嚴(yán)重的抑制作用，尤其是過(guò)高的商品房?jī)r(jià)格，更是新移民落戶(hù)的最大阻礙。如果解決不好城市新移民的住房問(wèn)題，將嚴(yán)重影響到社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。向剛進(jìn)入城市的新移民提供公共住房，可以幫助其渡過(guò)難關(guān)。新常態(tài)下的公共住房建設(shè)將被賦予新的住房重任，將是解決以人為核心的新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的有效動(dòng)力。

公共住房是公共產(chǎn)品研究領(lǐng)域里的一個(gè)重要分支。其中公共住房建設(shè)是公共住房政策在執(zhí)行與實(shí)施過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，回答“建在哪？建成什么樣？建成有什么效果？建成有什么作用？”等問(wèn)題，直接影響公共住房政策的執(zhí)行效果。德國(guó)政府于1999年開(kāi)展“急需改造與發(fā)展的城市區(qū)域——和諧城市”項(xiàng)目，致力于優(yōu)化居住結(jié)構(gòu)，改善鄰里關(guān)系，改善公共交通，優(yōu)化居住環(huán)境，改善和建設(shè)社會(huì)公共文化設(shè)施，避免（公共住房）社區(qū)內(nèi)年輕人口的流失等[3]。新加坡規(guī)劃界推行的OD(Oriented Design)系統(tǒng)①中TOD子系統(tǒng)，能夠?qū)崿F(xiàn)公共住房建設(shè)以公共交通為導(dǎo)向，科學(xué)理性發(fā)展城市，強(qiáng)化公共空間服務(wù)功能[4]。Boehm研究發(fā)現(xiàn)，不只是居?。ň幼?quán)）很重要，住房功能和質(zhì)量（居住水平）對(duì)于居住者更為重要[5]。Smith發(fā)現(xiàn)洛杉磯市民選擇住房與住宅的功能質(zhì)量、面積大小和環(huán)境配套有關(guān)[6]。由此可見(jiàn)，在國(guó)外（公共）住房問(wèn)題已經(jīng)從最初單純解決房荒問(wèn)題逐漸演變?yōu)槿绾螢椋ü玻┳》可鐓^(qū)居民的生活、工作和休閑創(chuàng)建良好的環(huán)境和配套設(shè)施。公共住房（公租房）可以幫助城市發(fā)展所需的外來(lái)新技術(shù)工人和專(zhuān)業(yè)人員等進(jìn)入城市定居，有助于減緩勞動(dòng)力短缺，降低勞動(dòng)成本，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展[7]。國(guó)內(nèi)各地的產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)建設(shè)的公共住房應(yīng)優(yōu)先服務(wù)高端人才和產(chǎn)業(yè)工人，然后解決周邊中低收入階層的住房需要[8]。讓公共住房成為引進(jìn)外來(lái)優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力資源的有效措施，支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亍罢{(diào)結(jié)構(gòu)、促增長(zhǎng)”的發(fā)展目標(biāo)[9]。如果能結(jié)合規(guī)劃布局、功能設(shè)計(jì)和服務(wù)能力這三個(gè)角度深入研究如何提升公共住房的建設(shè)，那么政府可以一舉兩得，不僅解決公共建設(shè)資源如何高效循環(huán)利用，提高住房保障的服務(wù)效果，還可解決產(chǎn)業(yè)人口短缺以及如何持續(xù)發(fā)展的難題，進(jìn)而推動(dòng)以人為中心的城市化健康發(fā)展。因此研究具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、公共住房建設(shè)情況與使用效果分析

目前公共住房（保障房）建設(shè)情況是否符合實(shí)際？公共住房受眾對(duì)當(dāng)前的公共住房有什么意見(jiàn)？社會(huì)中下層居民究竟對(duì)公共住房的地點(diǎn)、質(zhì)量、功能和配套有什么樣的要求？公共住房（保障房）怎樣建設(shè)才能避免“建設(shè)不好”和“使用不便”等這些不足？這些問(wèn)題都應(yīng)該是公共住房（保障房）建設(shè)時(shí)需要認(rèn)真考慮的。本文通過(guò)大學(xué)所屬學(xué)院及研究課題組等研究機(jī)構(gòu)和團(tuán)體在4個(gè)城市（廣州市、重慶市、杭州市和沈陽(yáng)市）中進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查研究數(shù)據(jù)與資料，整理出公共住房申請(qǐng)者和使用者的評(píng)價(jià)，用此來(lái)分析目前我國(guó)公共住房的建設(shè)現(xiàn)狀與使用受眾的實(shí)際需求。

1.廣州市公共住房使用滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)

研究樣本選取廣州市公共住房社區(qū)調(diào)研資料②，結(jié)果匯總見(jiàn)表1。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確定為“滿(mǎn)意、一般和不滿(mǎn)意”的選擇百分比數(shù)據(jù)。按照社區(qū)選址、建設(shè)質(zhì)量、服務(wù)功能和配套設(shè)施分別進(jìn)行評(píng)價(jià)與比較。

表1 廣州市公共住房使用評(píng)價(jià)表

數(shù)據(jù)顯示，廣州市居民對(duì)社區(qū)選址的評(píng)價(jià)較低，滿(mǎn)意度最低的是對(duì)周邊工作機(jī)會(huì)，其次是鄰里社區(qū)關(guān)系。居民對(duì)社區(qū)建設(shè)質(zhì)量的評(píng)價(jià)滿(mǎn)意度較低；居民對(duì)社區(qū)服務(wù)功能的評(píng)價(jià)，滿(mǎn)意度低的選項(xiàng)是住房面積和社區(qū)內(nèi)公共空間。居民對(duì)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套的評(píng)價(jià)普遍較低，滿(mǎn)意度最低的依次為購(gòu)物中心、醫(yī)療設(shè)施和中學(xué)；對(duì)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和公共交通站點(diǎn)滿(mǎn)意度也不高[10]。

2.重慶市公共住房使用滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)

研究樣本選取重慶市公共租賃住房社區(qū)調(diào)研資料③，結(jié)果匯總見(jiàn)表2。評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)確定為1～5分，3分以上為滿(mǎn)意。按照建筑環(huán)境、鄰里環(huán)境、區(qū)位環(huán)境、租賃價(jià)格、住房滿(mǎn)意、顧客抱怨和顧客忠誠(chéng)分別評(píng)分進(jìn)行比較。

數(shù)據(jù)顯示，區(qū)位環(huán)境中，公共租賃住房受眾對(duì)交通便利性、出行交通成本、到市中心的距離并不滿(mǎn)意。鄰里環(huán)境中，公共租賃住房受眾對(duì)商業(yè)配套、物業(yè)服務(wù)質(zhì)量、物業(yè)收費(fèi)、活動(dòng)場(chǎng)所、環(huán)境質(zhì)量、教育配套、居民素質(zhì)及醫(yī)療服務(wù)的滿(mǎn)意度也很低。調(diào)查過(guò)程中，對(duì)醫(yī)療服務(wù)的不滿(mǎn)意程度反映最為強(qiáng)烈，顧客抱怨?jié)M意度均低于3.0，表明相關(guān)部門(mén)對(duì)于抱怨處理并不理想[11]。

表2 重慶市公共租賃住房使用滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)表

3.杭州市經(jīng)濟(jì)適用房使用滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)

研究樣本還選取杭州市經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)調(diào)研資料④，結(jié)果匯總見(jiàn)表3。基于層次分析法的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)確定為“好” （8 1～1 0 0分）、“較好”（61～80分）、“一般”（41～60分）、“較差”（21～40分）、“差”（0～20分）[12]。按照土地經(jīng)濟(jì)性、交通條件、配套設(shè)施、環(huán)境質(zhì)量、建筑情況、供應(yīng)力度、選房情況、職住關(guān)系、入住情況、小區(qū)物質(zhì)環(huán)境、小區(qū)社會(huì)環(huán)境和居民滿(mǎn)意度分別評(píng)分進(jìn)行比較。

表3 杭州市經(jīng)濟(jì)適用房使用滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)表

數(shù)據(jù)顯示，建設(shè)質(zhì)量的得分僅57.5分，所在地段和職住關(guān)系得分也不高，均在60分以下，物業(yè)管理、空間分異與社會(huì)隔離和社區(qū)文化的滿(mǎn)意度較低。整體來(lái)說(shuō)交通條件與配套設(shè)施得分都不高，居民滿(mǎn)意度也只為60分。

4.沈陽(yáng)市公共租賃住房供給需求匹配程度評(píng)價(jià)

研究樣本最后選取沈陽(yáng)市公共租賃住房社區(qū)，于2015年5～7月沈陽(yáng)化工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院開(kāi)展調(diào)研，針對(duì)公共租賃住房（麗水新城二期、三期、鳳凰新城）申請(qǐng)者進(jìn)行隨機(jī)抽樣調(diào)查，被調(diào)研者含少部分已經(jīng)入住者。通過(guò)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷方式，共發(fā)放250份問(wèn)卷，回收有效問(wèn)卷211份。問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果匯總?cè)缦卤?。

數(shù)據(jù)顯示，公共住房申請(qǐng)者對(duì)于公共租賃住房的服務(wù)功能的匹配度評(píng)價(jià)，其中就近工作地點(diǎn)、通勤時(shí)間長(zhǎng)短、通勤公交車(chē)數(shù)量、交通成本、教育設(shè)施（如學(xué)校）、醫(yī)療服務(wù)（如醫(yī)院）、商業(yè)服務(wù)配套設(shè)施（如餐館、超市、銀行）、公園、文化廣場(chǎng)等公共休息娛樂(lè)場(chǎng)所、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、物業(yè)服務(wù)和申請(qǐng)等待時(shí)間的需求不匹配程度超過(guò)50%，可見(jiàn)公共住房申請(qǐng)者對(duì)于交通通勤與配套設(shè)施等的關(guān)注度和需求程度很高。

表4 沈陽(yáng)市公共租賃住房供給需求匹配程度評(píng)價(jià)

二、公共住房建設(shè)問(wèn)題分析

（一）公共住房建設(shè)問(wèn)題梳理

通過(guò)上述4個(gè)城市（廣州市、重慶市、杭州市和沈陽(yáng)市）的公共住房使用滿(mǎn)意度與匹配度評(píng)價(jià)，整理我國(guó)公共住房的建設(shè)問(wèn)題包括以下幾點(diǎn)：

1.公共住房建設(shè)的區(qū)域偏遠(yuǎn)不便

通過(guò)2、3、4表的數(shù)據(jù)反引出的重慶市、杭州市和沈陽(yáng)市的公共住房的建設(shè)問(wèn)題比較有代表性。這說(shuō)明我國(guó)公共住房存在規(guī)劃不合理、選址不夠科學(xué)、建設(shè)地點(diǎn)偏遠(yuǎn)以及交通不便等問(wèn)題，無(wú)法達(dá)到公共住房受眾的要求與期望。王珂，陳淑妍，宋苑丹等對(duì)新就業(yè)大學(xué)生住房需求調(diào)查表明，60%的新就業(yè)大學(xué)生選擇主城區(qū)居住[13]。公共住房選址呈現(xiàn)郊區(qū)化和邊緣化的“城市空間失配”的嚴(yán)重問(wèn)題[14]。公共住房所在地多數(shù)位于遠(yuǎn)離市中心的郊區(qū)，而居住的低收入群體就業(yè)工作單位卻集中在城市中心區(qū)域。雖然低收入家庭在城市邊緣建的公共住房小區(qū)居住，得到公共住房福利，但他們確付出了更多的通勤時(shí)間和交通成本。

2.公共住房建設(shè)的配套服務(wù)缺失

通過(guò)1、2、4表的數(shù)據(jù)，我們可以看到廣州市、重慶市和沈陽(yáng)市公共住房的配套設(shè)施與服務(wù)無(wú)法滿(mǎn)足公共住房受眾的需求，使用受眾對(duì)教育設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施、商業(yè)設(shè)施（農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、便利超市）和休閑設(shè)施的服務(wù)不滿(mǎn)意（或不甚滿(mǎn)意）。這說(shuō)明目前公共住房社區(qū)居民的真實(shí)需求，也從側(cè)面反映公共住房社區(qū)存在的配套服務(wù)較差現(xiàn)狀。由于沒(méi)有配套齊全的教育配套設(shè)施，有孩子的家庭，入住公共住房后，子女的上學(xué)問(wèn)題得不到解決，無(wú)奈只有選擇交通不便的較遠(yuǎn)的學(xué)校。

3.公共住房建設(shè)的質(zhì)量與使用功能較差

通過(guò)1、2、3、4表的數(shù)據(jù)，對(duì)于廣州市、重慶市、杭州市和沈陽(yáng)市的公共住房建筑質(zhì)量、施工質(zhì)量、戶(hù)型設(shè)計(jì)和私密性評(píng)分不高。表明公共住房需加強(qiáng)居住空間分配、戶(hù)型、功能設(shè)計(jì)和私密性的考慮，并加強(qiáng)施工質(zhì)量的控制與監(jiān)督。通過(guò)表4的匹配度評(píng)價(jià)，也能夠看到公共住房質(zhì)量和功能匹配程度較差，即申請(qǐng)者明知公共住房不能滿(mǎn)足其要求，迫于沒(méi)有更多選擇，無(wú)奈還得繼續(xù)申請(qǐng)這樣的公共住房（公租房）。例如，公共住房社區(qū)內(nèi)的部分待選房屋戶(hù)型是朝北或者朝西的陽(yáng)光不充足的房間，入住這樣住房的住戶(hù)的生活質(zhì)量還是下降了許多，沒(méi)有根本改善低收入階層的住房境況，公共住房福利作用得不到發(fā)揮。

4.公共住房建設(shè)的區(qū)域封閉與分異

我國(guó)城市市民居住空間結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)差異化特征。國(guó)際公共住房規(guī)律顯示，在同一區(qū)域由于低收入階層過(guò)度集中會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題（貧民窟）[15]。貧富居住分離現(xiàn)象使貧困階層的就業(yè)面變窄，就業(yè)機(jī)會(huì)減少，鄰里關(guān)系變差[16]。通過(guò)1、2、4表的數(shù)據(jù)，可以看到廣州市、重慶市和沈陽(yáng)市的公共住房的鄰里社區(qū)關(guān)系、周邊工作機(jī)會(huì)、居民素質(zhì)和公共文化場(chǎng)所評(píng)分不高。公共住房社區(qū)在偏遠(yuǎn)城郊集中建設(shè)，不僅加劇貧富分化，強(qiáng)化居住分異現(xiàn)象，限制居民生活質(zhì)量提升，還對(duì)區(qū)域社會(huì)穩(wěn)定與文化建設(shè)產(chǎn)生消極作用。

5.公共住房建設(shè)的產(chǎn)業(yè)服務(wù)能力弱

通過(guò)1、2、3、4表的數(shù)據(jù)，可以看到廣州市、重慶市、杭州市和沈陽(yáng)市的公共住房的周邊工作機(jī)會(huì)、距市中心、就業(yè)–居住距離和就近工作地點(diǎn)評(píng)分較低。這說(shuō)明在城市中心區(qū)或者繁華商業(yè)地區(qū)里低技能的工作機(jī)會(huì)更多，低收入家庭為了節(jié)約住房支出，選擇住在城市邊緣地區(qū)的公共住房里，確很難在發(fā)展滯后的居住地周?chē)业胶线m的工作，只能選擇在城市中心區(qū)、繁華商業(yè)地區(qū)或者產(chǎn)業(yè)區(qū)（工業(yè)區(qū)）工作，而上下班通勤時(shí)間越長(zhǎng)，被雇傭的概率越低。公共住房社區(qū)建設(shè)地點(diǎn)離勞動(dòng)密集型（低技能）產(chǎn)業(yè)區(qū)較遠(yuǎn)，對(duì)產(chǎn)業(yè)區(qū)的服務(wù)輻射能力差，無(wú)法形成有效的人力資源支持。低收入家庭為了保住現(xiàn)有的工作單位、收入狀況、生活質(zhì)量和消費(fèi)水平，在工作單位近郊、交通便利、配套服務(wù)齊全的區(qū)域租賃高價(jià)位私人出租房屋，也導(dǎo)致遠(yuǎn)離工作地（產(chǎn)業(yè)區(qū)）的公共住房成了低效率的閑置房屋。

（二）產(chǎn)生公共住房問(wèn)題的原因分析

1.政府服務(wù)為民觀念缺乏

目前多數(shù)地方政府的官員公共服務(wù)意識(shí)淡薄，還沒(méi)有完全從高高在上的“官老爺”轉(zhuǎn)變成為納稅人服務(wù)的“公務(wù)員”，所以根本不會(huì)考慮公共住房的作用如何、效果如何和人們是否滿(mǎn)意。心里想著：“趕緊把手頭工作忙完”“完成工作考核指標(biāo)”“一心只管悶頭建設(shè)，哪管建到何方”“建了就好，總比沒(méi)有強(qiáng)”“你需求什么我不知道，但是我知道你沒(méi)有更好的選擇”等等。這些都導(dǎo)致公共住房建設(shè)只考慮人的居住性需求，卻忽視人的社會(huì)性需求和發(fā)展性需求。政府在住房上的核心責(zé)任是保障居民享有基本的居住條件，因此，政府的工作觀念必須轉(zhuǎn)變成“服務(wù)為民”的觀念。

2.公共住房建設(shè)資源匱乏

我國(guó)公共住房政策的實(shí)施主要依靠地方政府的財(cái)政投入，并不全是中央政府的財(cái)政投入。這對(duì)地方各級(jí)政府造成巨大的財(cái)政壓力。由于公共住房產(chǎn)權(quán)公有，無(wú)法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，住房建設(shè)成本較高，地方政府在公共住房的建設(shè)初期投入大，如果依靠租金收入維持，投入資金流轉(zhuǎn)回籠速度非常緩慢，給政府造成很大資金壓力。地方政府在土地財(cái)政的約束下，面臨著提供教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、公共住房等一系列公共物品的供給抉擇難題。公共住房的建設(shè)，不僅要拿出原本可以出讓賺錢(qián)的土地，同時(shí)還要減少財(cái)政收入，因此，地方政府對(duì)公共住房建設(shè)沒(méi)有動(dòng)力和積極性。在住房市場(chǎng)上，由于沒(méi)有積極的公共住房建設(shè)相關(guān)政策可以托底，參與公共住房建設(shè)的國(guó)有企業(yè)很少，民營(yíng)企業(yè)就更加稀缺。公共住房變成政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，公共住房建設(shè)資源匱乏，建設(shè)難度相對(duì)比較大。

3.公共住房服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管缺位

陳宏勝，李志剛提出當(dāng)前我國(guó)保障房建設(shè)模式為“中央政策+行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制+分?jǐn)偨ㄔO(shè)指標(biāo)”的行政計(jì)劃模式[17]。由于沒(méi)有相關(guān)的法律法規(guī)作為依據(jù)，相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制也是很不健全，各級(jí)政府在執(zhí)行公共租賃房政策時(shí)，質(zhì)量監(jiān)管缺位，政策與管理人員經(jīng)常更換，地方政府自己投資、建設(shè)、監(jiān)督、管理和運(yùn)行，擁有行使權(quán)與監(jiān)督權(quán)，形成了“自己干、自己管”“自己評(píng)，自己優(yōu)”的局面。地方政府及各個(gè)機(jī)構(gòu)由于沒(méi)有績(jī)效考核的制約，往往會(huì)產(chǎn)生相互推卸責(zé)任的現(xiàn)象，建設(shè)目標(biāo)很難完成，建設(shè)質(zhì)量就更難得到保證。

4.對(duì)公共住房促進(jìn)作用認(rèn)識(shí)不足

由于很多地方政府沒(méi)有意識(shí)到公共住房的潛在作用，所以對(duì)公共住房建設(shè)的重視還不夠，工作力度自然就不夠。陳杰提出應(yīng)該從國(guó)家建設(shè)的高度和國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略角度來(lái)考慮和匹配住房政策[7]。目前各發(fā)達(dá)地區(qū)均出現(xiàn)以“爭(zhēng)取人才駐留”為目標(biāo)的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)新態(tài)勢(shì)。公共住房發(fā)揮福利作用是可以服務(wù)于新興產(chǎn)業(yè)區(qū)“人才集聚”的發(fā)展需要，可以促成產(chǎn)城融合的新格局。因此，公共住房的促進(jìn)作用今非昔比。

三、提升公共住房建設(shè)質(zhì)量的措施

城市化已經(jīng)由“以規(guī)模為核心的城鎮(zhèn)化”向“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)變，公共住房供給大幅度增加已成為趨勢(shì)，因此在建設(shè)過(guò)程中，公共住房更需要逐步完善相關(guān)政策與措施，使其資源配置更有效率和服務(wù)質(zhì)量更符合民生需求。針對(duì)新型城鎮(zhèn)化的要求，我們需要做好以下幾點(diǎn)：

（一）做好公共住房建設(shè)區(qū)域規(guī)劃，方便公房受眾的工作生活

公共住房建設(shè)區(qū)域規(guī)劃對(duì)于公共住房社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效用的影響是非常重要的。目前，我國(guó)公共住房空間規(guī)劃與布局中，還存在公共住房遠(yuǎn)離就業(yè)和商業(yè)地點(diǎn)、交通通勤不方便、配套服務(wù)設(shè)施缺乏、居住環(huán)境較差等問(wèn)題[18]，這些都直接影響著公共住房的效用。

1.重點(diǎn)考慮公共住房建設(shè)區(qū)域的交通便利性

通過(guò)對(duì)低收入階層的住房保障需求分析，可以明確交通便利性成為公共住房選擇的重要影響因素，通勤的不便增加了生活消費(fèi)支出，這種成本是住房使用的轉(zhuǎn)移成本。為了降低公共住房成本，政府選擇城郊建設(shè)公共住房，為了降低住房使用成本，低收入階層選擇了處于城郊的公共住房，這個(gè)看似合理的邏輯關(guān)系，卻存在很大的漏洞。低收入家庭需要承擔(dān)因?yàn)榫幼」沧》慷a(chǎn)生的成本，即居住地偏遠(yuǎn)而引發(fā)的通勤成本和工作機(jī)會(huì)損失等。怎樣才能比較合理地解決這個(gè)問(wèn)題？在公共住房建設(shè)區(qū)域選擇時(shí)，政府應(yīng)同時(shí)規(guī)劃公共住房與公共交通這兩項(xiàng)利民設(shè)施，設(shè)計(jì)協(xié)同一致的公共住房和公共交通規(guī)劃，建設(shè)方便快捷與價(jià)格低廉的公共交通體系，把公共住房居住區(qū)與更多的工作機(jī)會(huì)連接起來(lái)，降低低收入家庭的交通成本支出，提高其生活與工作滿(mǎn)意度。

2.重點(diǎn)考慮公共住房建設(shè)區(qū)域的生活便利性

公共住房政策為社會(huì)低收入階層提供良好的生活配套設(shè)施。住宅所在區(qū)位、小區(qū)環(huán)境、周邊配套設(shè)施等直接影響家庭對(duì)居住地點(diǎn)的選擇與住房使用效率。對(duì)于位置偏遠(yuǎn)的公共住房建設(shè)區(qū)域，合理設(shè)計(jì)、規(guī)劃和建設(shè)社區(qū)配套生活設(shè)施，如商業(yè)街、銀行、學(xué)校、社區(qū)醫(yī)院、超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、派出所和消防隊(duì)等，增加便捷的公交線(xiàn)路；減少戶(hù)型朝北住房的設(shè)計(jì)與供應(yīng)，增設(shè)公共場(chǎng)地以方便社區(qū)居民的健身與休閑。要規(guī)劃公共住房小區(qū)與商品房小區(qū)的合理搭配，避免功能單一的貧困階層獨(dú)居的居住區(qū)域，預(yù)防將來(lái)形成貧民窟。因此，要想真正提升公共住房受眾的居住水平，真正解決低收入住房困難群體的住房問(wèn)題，需要重點(diǎn)考慮公共住房建設(shè)區(qū)域的生活便利性，合理規(guī)劃建設(shè)區(qū)域，形成以“區(qū)”促“城”，“城”“區(qū)”共進(jìn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

（二）設(shè)計(jì)優(yōu)化公共住房建設(shè)方式，提高質(zhì)量并完善服務(wù)功能

根據(jù)馬斯洛需求層次理論，我們可將居住需求分為三個(gè)層次：基本需求、適宜需求、享受需求。居住基本需求是指滿(mǎn)足生存基本條件，要求簡(jiǎn)單的住房結(jié)構(gòu)和實(shí)用緊湊的房間面積，沒(méi)有裝修的要求，有基本的獨(dú)立生活空間。公共住房屬于滿(mǎn)足這類(lèi)需求的房屋。在我國(guó)一些城市的公共住房質(zhì)量卻存在問(wèn)題，例如施工不嚴(yán)格、墻面脫落和材料劣質(zhì)等現(xiàn)象，導(dǎo)致部分低收入家庭因?yàn)榉课葙|(zhì)量問(wèn)題使生活水平嚴(yán)重下降。政府在建設(shè)公共住房之前，必須對(duì)建設(shè)的各方面有明確的規(guī)定，防止出現(xiàn)質(zhì)量不合格的情況，同時(shí)在后續(xù)建設(shè)中也要嚴(yán)加管理，確保工程安全質(zhì)量合格。公共住房在必須滿(mǎn)足基本居住需求的基礎(chǔ)上滿(mǎn)足部分適宜居住需求，否則會(huì)出現(xiàn)公共住房使用低效率的情況?？傊?，公共住房建設(shè)要追求完善的功能和符合標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量。

1.公共住房建筑平面格局優(yōu)化

住宅的空間布局應(yīng)合理，功能應(yīng)齊全，做到具備獨(dú)立生活空間，根據(jù)家庭人數(shù)配套臥室、起居室、廚房和衛(wèi)生間等基本生活空間，這樣更方便公共住房使用家庭的使用需求。廚房和衛(wèi)生間設(shè)施設(shè)計(jì)要符合炊事和人體衛(wèi)生行為規(guī)律，盡可能做到空間節(jié)省、集成高效、功能配套、設(shè)施隱蔽、簡(jiǎn)潔實(shí)用，滿(mǎn)足家庭便捷使用。按照建設(shè)部公共住房建設(shè)有關(guān)文件的要求，主要類(lèi)型的功能空間分布與套內(nèi)面積情況參照表5：

表5 公共（租賃）住房各個(gè)類(lèi)型套內(nèi)面積與功能空間分布列表

2.公共（租賃）住房住宅戶(hù)數(shù)、層數(shù)和層高優(yōu)化

公共（租賃）住房采用一梯多戶(hù)的組合單元，減少公攤面積，提高使用系數(shù)。從建設(shè)成本的角度出發(fā)，小區(qū)內(nèi)住宅的層數(shù)應(yīng)該從11～18 層之間進(jìn)行合理組合⑤。中心城區(qū)范圍內(nèi)的新建公共住房項(xiàng)目?jī)羧莘e率控制在2.0～3.0之間，不超過(guò)3.0，位于郊區(qū)外環(huán)線(xiàn)附近的新建公共住房項(xiàng)目?jī)羧莘e率控制在1.5～2.5之間，不超過(guò)2.5。層高的要求要符合商品房建設(shè)的要求。通過(guò)這樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范公共住房建設(shè)方式，可以避免公共住房供給的低效率。

（三）利用公共住房綜合治理城中村和棚戶(hù)區(qū)，實(shí)現(xiàn)貧富階層居住融合

工作重點(diǎn)主要集中在公共住房的合理混居上，應(yīng)避免將公共住房項(xiàng)目過(guò)度集中在此類(lèi)區(qū)域，防止不同收入群體在居住空間上進(jìn)一步分化。公共住房合理選址與規(guī)劃可以阻止貧困人口過(guò)度集聚和預(yù)防貧民窟的形成。公共住房應(yīng)促進(jìn)低收入群體和中等收入群體的居住融合，在土地供給、住宅設(shè)計(jì)和社區(qū)建設(shè)方面選擇與普通商品住房混合建設(shè)為優(yōu)。在私人住房區(qū)域中新建公共住房，促使不同階層混合居住，可避免貧民窟的出現(xiàn)，構(gòu)建平衡鄰里關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)各階層有效融合，防止社會(huì)動(dòng)亂，確保正常的社會(huì)秩序。在普通商品房小區(qū)分散配建一定比例的公共住房，那么混合居住區(qū)域的綠地、景觀等配套設(shè)施可以共享，這樣可改善公共住房區(qū)域的配套環(huán)境和設(shè)施。因此，加強(qiáng)城中村和棚戶(hù)區(qū)的治理，對(duì)于城中村和棚戶(hù)區(qū)的規(guī)劃、改建和管理要做到“公平、合理、有力、有節(jié)”，尊重城中村原住戶(hù)的意見(jiàn)，治理違規(guī)違法行為，加大懲治力度，避免后期的不良影響。城中村和棚戶(hù)區(qū)改造的核心是利益如何合理分配。對(duì)于城中村和棚戶(hù)區(qū)的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，除了按價(jià)格補(bǔ)償外，還要考慮失地農(nóng)民今后如何維持生活，因此需要提供額外的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。要完善失地農(nóng)民公共住房建設(shè)、分配和管理，“以土地?fù)Q公房”是城中村建設(shè)的基本原則。政府對(duì)失地農(nóng)民公共住房的建設(shè)給予財(cái)政支持，堅(jiān)持“多層次、廣覆蓋、可持續(xù)、保民生”的方針，加強(qiáng)公共住房建設(shè)、分配和管理的監(jiān)管和執(zhí)行。對(duì)城中村和棚戶(hù)區(qū)的公共住房管理方式進(jìn)行改革，健全社區(qū)和居委會(huì)的機(jī)構(gòu)，要用城市社區(qū)的管理理念和管理體制對(duì)城中村和棚戶(hù)區(qū)進(jìn)行管理，堅(jiān)持參與式和法治化的城市管理模式。公共住房項(xiàng)目與商品住宅區(qū)混合建設(shè)，或通過(guò)配建的形式，或?qū)⑸唐贩啃^(qū)中的部分供給過(guò)剩的商品房廉價(jià)（成本價(jià)）收購(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)楣沧》?。失地農(nóng)民可以成本價(jià)購(gòu)買(mǎi)此類(lèi)公共住房，也可以租用公共（租賃）住房。即解決了失地農(nóng)民住房難題，又避免形成新的城中村或貧民窟。

（四）合理規(guī)劃公共住房建設(shè)的產(chǎn)業(yè)區(qū)域配套，促進(jìn)產(chǎn)城融合

當(dāng)前我國(guó)公共（租賃）住房規(guī)劃建設(shè)重在偏遠(yuǎn)郊區(qū)，遠(yuǎn)離產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。當(dāng)前公共住房服務(wù)只集中在弱勢(shì)群體上，缺少公共住房服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，缺少公共住房促進(jìn)產(chǎn)業(yè)區(qū)城市新移民落戶(hù)的嘗試。厲以寧提出，“上海市相當(dāng)部分工廠的熟練工人、班組長(zhǎng)以上的骨干力量，包括車(chē)間主任，都是農(nóng)民工，他們的農(nóng)民身份未變，他們的子女不能就近進(jìn)入公立學(xué)校等問(wèn)題，都使他們游離于城市之外；如果這些人走了，上海的制造業(yè)就成了空架子，城市發(fā)展需要留住這些人。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)任興洲認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)園區(qū)要轉(zhuǎn)變土地資源驅(qū)動(dòng)模式，走將產(chǎn)業(yè)園與城區(qū)功能相融合的“產(chǎn)城融合”模式。產(chǎn)業(yè)園區(qū)需要服務(wù)于產(chǎn)業(yè)工人（包括新就業(yè)人員、農(nóng)民工）的公共住房社區(qū)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合是公共住房供給適應(yīng)新常態(tài)的新功能。在現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)，公共（租賃）住房更多的是服務(wù)遠(yuǎn)離產(chǎn)業(yè)區(qū)居住的工業(yè)企業(yè)長(zhǎng)途通勤的員工。葛懷志指出，由于產(chǎn)業(yè)工人十分關(guān)注住房的配套設(shè)施完善和交通便利程度，產(chǎn)業(yè)園區(qū)科學(xué)規(guī)劃、選址、設(shè)計(jì)和建造公共住房，配套完善的產(chǎn)業(yè)園區(qū)住房生活設(shè)施和交通環(huán)境，為產(chǎn)業(yè)工人提供很好的公共住房福利，可以更好地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)園區(qū)公共住房的福利作用[19]。因此，各省市的公共（租賃）住房規(guī)劃應(yīng)以全國(guó)統(tǒng)一建設(shè)規(guī)劃為指導(dǎo)，根據(jù)本地的人口結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、流動(dòng)人口規(guī)模、城市化速度等因素合理確定產(chǎn)業(yè)區(qū)公共（租賃）住房建設(shè)的實(shí)際規(guī)模，建設(shè)針對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的城市新移民的公共（租賃）住房，建設(shè)具備半營(yíng)利性的私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)公共（租賃）住房。處理好公共住房服務(wù)能力，可以最大限度促進(jìn)產(chǎn)業(yè)人才（新農(nóng)民工）匯集，給新一輪城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造便利條件。圍繞產(chǎn)業(yè)區(qū)域的發(fā)展，公共（租賃）住房要與商品房混合建設(shè)，同時(shí)做好配套服務(wù)工作。公共住房的質(zhì)量與功能要貼近產(chǎn)業(yè)工人的生活需求，促進(jìn)外來(lái)技術(shù)人口的流入，在局部區(qū)域維持人口紅利的優(yōu)勢(shì)，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)環(huán)境設(shè)施良好的公共住房的提供，緩解產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)工人買(mǎi)不起房、無(wú)房可住的住房困境，降低通勤運(yùn)行時(shí)間與交通成本，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)向“園區(qū)運(yùn)營(yíng)+配套”的產(chǎn)業(yè)新城模式發(fā)展，進(jìn)一步擴(kuò)大公共住房的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效用。

總之，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是“十三五”時(shí)期城鎮(zhèn)發(fā)展的重要方向，在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，公共住房將發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。公共住房建設(shè)區(qū)域合理規(guī)劃、建設(shè)方式完善、居住區(qū)域有效融合和產(chǎn)業(yè)區(qū)域配套是使其發(fā)揮效用的保障措施，進(jìn)而更好地完善健全住房供應(yīng)體系，更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，更好地服務(wù)民生。

注釋

① OD系統(tǒng)包括：TOD以公共交通為導(dǎo)向發(fā)展，EOD以生態(tài)為導(dǎo)向發(fā)展，HOD以醫(yī)療保健為導(dǎo)向發(fā)展，KOD以知識(shí)為導(dǎo)向發(fā)展。

② 由中山大學(xué)保障房研究課題組于2013年9～10月按分層抽樣方法對(duì)廣州12個(gè)公共住房社區(qū)進(jìn)行問(wèn)卷抽樣，每個(gè)社區(qū)完成20～30份調(diào)查問(wèn)卷，一共收集240個(gè)有效樣本。

③ 由重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院于2012年7～8月在重慶市的三個(gè)公租房居住小區(qū)（民心佳園、康莊美地、兩江民居）隨機(jī)選取公租房的承租戶(hù)進(jìn)行發(fā)放問(wèn)卷，總共發(fā)放問(wèn)卷450 份，回收問(wèn)卷 404 份，其中有效問(wèn)卷367 份，有效問(wèn)卷回收率為 81.56%。

④ 由浙江大學(xué)建筑工程學(xué)院于2010年10～12月按分層抽樣方法對(duì)杭州市4個(gè)經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)（都市水鄉(xiāng)、北景園、丁橋景園和藍(lán)橋名苑）發(fā)放問(wèn)卷調(diào)查（小區(qū)物業(yè)代發(fā)和實(shí)地發(fā)放結(jié)合）。調(diào)研發(fā)放220份，回收有效問(wèn)卷206份，有效問(wèn)卷回收率為93.64%。

⑤ 超過(guò)18 層的住宅相比18 層以下的住宅在樓梯、電梯、防煙前室等設(shè)置方面，不管是建筑面積，還是建造及維護(hù)的成本將有大幅增加。

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Research on Enhancing the Quality of Public Housing Construction in China——Based on the Planning Layout,the Functional Design,and Service Ability

LI Yan-gang
(Northeastern University Shenyang 110819 China)

Public housing is housing for public benefits and welfare,which is an important basis for maintaining social stability and guaranteeing the people’s livelihood and services.In the new period of urbanization,the public housing research focuses on how to build high-quality housing and utilize them instead of "building or not" and the quantities.Based on a detailed analysis of twice evaluations which are provided by applicants and users before and after living in these houses,problems in the building process are listed,and the public's demands for housing are summarized.Based on the planning layout,the functional design,and service ability,the measures to improve the quality of public housing construction in China are proposed so as to achieve the goal of human-centered new towns.

public housing;planning and layout;functional design;quality of service

C979

A

10.14071/j.1008-8105(2017)02-0010-08

編 輯 劉波

2016-05-10

李延罡（1974-）男，東北大學(xué)工商管理學(xué)院博士研究生，沈陽(yáng)化工大學(xué)副教授.