自由裁量權(quán)膨脹下的行政合理性分析

耿曉偉

【摘要】當(dāng)今社會行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)不斷膨脹，而合理性原則又是制約自由裁量權(quán)的利器。隨著自由裁量權(quán)被濫用的案件時(shí)有發(fā)生，行政相對人處于弱勢地位，救濟(jì)能力不足等實(shí)際國情的客觀存在，適時(shí)的將合理性審查納入行政訴訟受案范圍不僅有利于私權(quán)利的保護(hù)和救濟(jì)，推進(jìn)依法行政。

【關(guān)鍵詞】自由裁量權(quán) 合理性原則 合理性司法審查

一、現(xiàn)代行政自由裁量權(quán)的膨脹

自由裁量權(quán)是當(dāng)代行政發(fā)展的重要特征和趨勢。行政管理的能動(dòng)性是實(shí)現(xiàn)國家行政管理職能所必須的要素。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，政府組織和調(diào)整社會生活的功能和權(quán)限范圍不斷擴(kuò)大，行政機(jī)關(guān)享有的自由裁量權(quán)也隨之增加。我們需要的是一個(gè)能動(dòng)的政府，但這個(gè)政府在保持其能動(dòng)性的同時(shí)又不能成為一匹脫韁的野馬。對此，行政合理性原則的出現(xiàn)及其重要性的凸顯恰恰表明了現(xiàn)代行政法要求行政從形式合法發(fā)展到必須合乎法治之理性和社會公正。

進(jìn)入現(xiàn)代社會以后，隨著社會事務(wù)的迅速增加和社會關(guān)系的日益復(fù)雜化，政府的功能也迅速強(qiáng)化，對人們的生活的各個(gè)方面無所不管。這些都是自由裁量權(quán)存在的客觀性社會基礎(chǔ)，王名揚(yáng)先生把這種客觀基礎(chǔ)歸納為五個(gè)方面：

第一，立法機(jī)關(guān)很難遇見未來的發(fā)展變化，只能授權(quán)行政機(jī)關(guān)根據(jù)各種可能出現(xiàn)的情況作出決定；第二，現(xiàn)代社會極其復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)必須具體情況具體分析，法律不能作出一刀切的規(guī)定；第三，現(xiàn)代行政技術(shù)性高，議會缺乏能力制定專業(yè)性的法律，只能由行政機(jī)關(guān)采取適當(dāng)?shù)膱?zhí)行方式；第四，現(xiàn)代行政開拓眾多的新活動(dòng)領(lǐng)域，無經(jīng)驗(yàn)可以參考，行政機(jī)關(guān)必須做出試探性的決定，積累經(jīng)驗(yàn)，不能受法律嚴(yán)格限制 。

在當(dāng)代社會，自由裁量權(quán)已普遍擴(kuò)及于行政法的大部分內(nèi)容，實(shí)踐中大量的自由裁量權(quán)有被濫用的嫌疑，原因是監(jiān)督制度不完善，眾所周知合理性審查是被排除在行政訴訟受案范圍之外的，理由不外乎是司法權(quán)不能過多的干預(yù)行政權(quán)；行政權(quán)過于專業(yè)、精細(xì)，司法工作人員能力不足等等，但是筆者認(rèn)為體制內(nèi)部監(jiān)督遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上體制外監(jiān)督，針對當(dāng)前我國行政機(jī)關(guān)過于強(qiáng)勢，自由裁量權(quán)被濫用的案件時(shí)有發(fā)生，應(yīng)當(dāng)適時(shí)的將合理性審查納入行政訴訟受案范。

二、行政合理性原則的涵義及其必要性

（一）行政合理性的涵義

對于行政合理性原則的涵義，學(xué)者們的理解并不一致，人們一般認(rèn)為，行政合理性原則是指行政行為的內(nèi)容要客觀、適度、合乎理性，但也有人提出質(zhì)疑。筆者認(rèn)為，行政合理性原則建基于對行政自由裁量的控制，其核心內(nèi)容是行政權(quán)的行使不僅要合乎行使的法律，而且要合乎“理性”和“公正”，合理性是現(xiàn)代行政法治精神的應(yīng)有內(nèi)涵。這里的合乎理性應(yīng)理解為行政權(quán)的行使應(yīng)符合立法目的，法律的一般原則，事務(wù)發(fā)展的內(nèi)部法則和規(guī)律，社會生活日常之公共情理和一般社會道德準(zhǔn)則，合乎行政實(shí)體上的公正和行政程序上的公正?；诖?，行政合理性原則的涵義可分為三個(gè)方面：

第一，妥當(dāng)性原則，它要求手段是能夠達(dá)到目的的，如果手段根本無法達(dá)到目的，就是違反妥當(dāng)性原則。第二，必要性原則，是指行政行為是要足以達(dá)到法定目的即為合理且必要的，如果手電的運(yùn)用超過現(xiàn)實(shí)法定目的所必須的限度，就是對行政必要性原則的違反。第三，比例原則，是指行政機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力可能對人民利益造成不可避免的侵害，只有在確認(rèn)前者利益絕對大于后者利益之時(shí)才能為之。

準(zhǔn)確的理解合理性原則的涵義，另一種有效的思路是選擇逆向測定法，即從行政自由裁量權(quán)的不合理運(yùn)用—濫用職權(quán)角度考慮，進(jìn)而達(dá)到自由裁量的合理性標(biāo)注。歸納起來包括以下九項(xiàng)：

第一，考慮不相關(guān)之因素；第二，以不正當(dāng)之動(dòng)機(jī)做出行政決定；第三、不誠實(shí)行使裁量權(quán)；第四，行為“不公正”、“恣意”；第五，忽視市民法律上的合法期待。第六，法律解釋不適當(dāng)；第七，違反“禁止返言”言責(zé)[2]。

（二）行政合理性審查的必要性

首先，通過合理性審查可以有效規(guī)制行政機(jī)關(guān)在行政處罰中的自由裁量權(quán)，基于中國的現(xiàn)實(shí)國情和法治現(xiàn)狀，強(qiáng)調(diào)處于弱勢的相對人的權(quán)益保護(hù)并不為過，不可否認(rèn)，通過對公安機(jī)關(guān)行政處罰行為進(jìn)行合理性審查能夠有效的規(guī)制自由裁量。

其次，合理性審查可以避免因“定任務(wù)、下指標(biāo)”而造成的不合理處罰。自律性不強(qiáng)，缺乏必要的司法監(jiān)督，導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰行為存在著合理性問題。通過合理性審查的外部監(jiān)督，有利于避免行政機(jī)關(guān)恣意進(jìn)行處罰，強(qiáng)化其依法行政，確保處罰的合理性。

再次，合理性審查可以監(jiān)督由于“人情案”引發(fā)的同類行為不同等對待的不合理處罰。同一案件中存在著同樣程度的違法行為人，由于某一方“托關(guān)系”而導(dǎo)致最終的處罰結(jié)果不同。

最后，合理性審查可以有效救濟(jì)一些明顯違背法治精神的不合理處罰。例如，男子在家下載色情視頻觀看而被處罰。因此合理性審查不僅可以彌補(bǔ)現(xiàn)有法律規(guī)定的缺位和監(jiān)督機(jī)制的滯后，維護(hù)和穩(wěn)定社會秩序，而且可以維護(hù)公平正義，真正有效的保護(hù)相對人的合法權(quán)益。

三、合理性司法審查制度的完善

根據(jù)我國行政訴訟法的理論與實(shí)踐狀況，建立我國的行政合理性司法審查制度，我認(rèn)為須從以下幾個(gè)方面采取措施：

第一，制定法律，確立行政合理性司法審查原則。要做到有法可依，讓人民法院的裁判有法律權(quán)威，就必須有明確的法律依據(jù)。因此要確立行政合理性司法審查原應(yīng)該修改《行政訴訟法》，把行政合理性司法審查原則寫入法律。

第二，確立行政案件的司法審查判例法制度。由最高法院選擇、編纂一批判例，重點(diǎn)在于行政裁量案件，并總結(jié)出具有指導(dǎo)意義的一般性規(guī)則。

第三，加強(qiáng)司法解釋，統(tǒng)一對行政合理性標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識，維護(hù)法律的權(quán)威性和法治的統(tǒng)一性。

第四，我國行政訴訟法中規(guī)定的受案范圍過窄，不利于保護(hù)相對人的合法權(quán)益。因此，在構(gòu)建合理性審查制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)以合理性原則為基礎(chǔ)，把合理性審查作為受理案件的依據(jù)，將行政機(jī)關(guān)作出的行政行為中合法不合理的案件納入到司法審查的受案范圍之中。

第五，合理性審查的舉證標(biāo)準(zhǔn)，對于原告方而言，原告舉證只需證明不合理性處罰行為的存在，只要證明存在該事實(shí)，并具有合理性問題的嫌疑即可，即蓋然性標(biāo)準(zhǔn)[3]。而對于被告方，在證明標(biāo)準(zhǔn)上要高于原告的證明標(biāo)準(zhǔn)，必須達(dá)到排除合理懷疑的程度。

參考文獻(xiàn)：

[1]馬東斌，《試論行政合理性的司法審查》，載《學(xué)習(xí)論壇》，2007年第9期

[2] 汪燕，《行政合理性原則與失當(dāng)行政行為》，載《法學(xué)評論》，2014年第5期

[3] 蔣新華，《淺析行政裁量司法審查的范圍及合理性原則》，載《法學(xué)雜志》2010第年11期