公安行政不作為及救濟探析

梁伍

摘要：實踐中，行政不作為有可能出現(xiàn)在公安行政執(zhí)法、監(jiān)管等環(huán)節(jié)中影響警民關(guān)系。從行政不作為的概念及構(gòu)成要件來分析公安不作為給公民造成的危害；行政不作為的救濟途徑及存在問題，并提出救濟途徑的完善建議。

關(guān)鍵詞：行政不作為；行政復(fù)議；行政訴訟

中圖分類號：D922.1；D925.3 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）033-0000-02

公安是維護社會秩序穩(wěn)定的勇士，全心全意為人民服務(wù)，但也不能完全排除在警隊中有些工作人員怠慢，忽視行政相對人或者玩忽職守的行為。公安行政不作為的頻繁出現(xiàn)，直接影響公安在百姓心中的美好形象。

一、行政不作為的概念及構(gòu)成要件

不作為行政行為，是指行政主體消極維持現(xiàn)有法律關(guān)系的行政行為，通常以不作為的方式表現(xiàn)出來。[1]行政主體須有履行行政職責(zé)的義務(wù)才屬于行政不作為。其中行政不作為最典型的案例當(dāng)屬引發(fā)高級人民法院出臺的司法解釋中四川農(nóng)民狀告“公安不作為”的案子。這個案子里的被害人李某每次都及時向當(dāng)?shù)氐呐沙鏊鶊蟀?，但是派出所的民警以鄭某是瘋子為理由拒絕為李某出警。李某經(jīng)常被瘋子鄭某打傷，多次報警均沒有效果，使自己與家人經(jīng)常處于擔(dān)驚受怕當(dāng)中，有一次由于經(jīng)受不住瘋子鄭某的毆打從自家的二樓跳下，腿部造成嚴(yán)重的傷害，經(jīng)相關(guān)部門鑒定為八級傷殘。這個案例中公安的行為是否與李某的人身傷害有關(guān)系呢？首先應(yīng)判斷公安的行為是否屬于行政不作為違法。而認(rèn)定行政不作為，須從行政不作為的構(gòu)成要件來分析。行政不作為的構(gòu)成要件包括：

1.行政主體須履行特定義務(wù)。不作為中的特定義務(wù)有以下特征：第一，行政主體的作為義務(wù)應(yīng)是行為人對法律所期待的某種特定義務(wù)。這種義務(wù)可以是法律明文規(guī)定的，也可以是職務(wù)或業(yè)務(wù)所要求的，或者法律義務(wù)道德規(guī)范限定的先行行為所引起的?！度嗣窬旆ā返?1條明確規(guī)定警察有救助的義務(wù)，對于警察的行政不作為須承擔(dān)法律責(zé)任?？梢?，對特定作為義務(wù)不作為作出否定性的評價，是因為它在生活中的應(yīng)用違反了法律的明文規(guī)定。法律所期望的義務(wù)不同于道德所期待的義務(wù)，它具有可操作性、強制性、責(zé)任追究性和相對穩(wěn)定性，由此產(chǎn)生的義務(wù)更具有特殊性[2]。第二，行為人沒有履行該特定作為義務(wù)的行為與法律所規(guī)定的作為違法具有相同的價值。為了把違法特定作為義務(wù)的不作為認(rèn)定為符合構(gòu)成承擔(dān)責(zé)任要件的實行行為，它必須與在法律上符合構(gòu)成要件的作為行為具有相同的價值。只有和作為違法視為等同價值的不作為才是承擔(dān)責(zé)任的實行行為。如果在現(xiàn)實生活中的警察不設(shè)法履行其保護人民群眾生命財產(chǎn)安全的特定義務(wù)，放任“追殺毀物”行為的進行而沒有采取積極的制止和拯救行為的，是屬于行政不作為須承擔(dān)責(zé)任。

2.行政主體應(yīng)當(dāng)履行的具體法定作為義務(wù)沒有履行。具體法定中的“法”是指我國憲法，法律，行政法規(guī)規(guī)章等法律。例如，法律中規(guī)定警察有維護秩序，救助公民的義務(wù)。對于法律并沒有明確規(guī)定，而是公民自己提出來的要求，如幫忙開鎖，接送小孩等，如果警察沒有履行，并不構(gòu)成行政不作為。

3.行政主體必須具有履行相關(guān)法定義務(wù)的能力，即有條件履行法定作為義務(wù)而沒有履行。這是行政不作為存在的前提。如果行政主體沒有履行其法定義務(wù)的能力，當(dāng)然不能要求行政主體承擔(dān)其行政不作為的法律責(zé)任，法律之所以把不作為視為違法并要求行政主體承擔(dān)責(zé)任，是因為他未盡能盡的特定義務(wù)，如果行為人確實無能力履行，并且基于時間、空間等不能為條件的限制，以及缺乏必要的知識、技能而對其未履行的特定作為義務(wù)而承擔(dān)責(zé)任，則會違背主客觀一致的原則。假如上述的公安接到報案，如果盡了一切應(yīng)盡的積極制止和挽救的行為仍然不能阻止悲劇的發(fā)生，那么對于損害的結(jié)果就不宜由公安機關(guān)承擔(dān)行政不作為的責(zé)任并予以賠償。未履行和不能履行是有很大區(qū)別的。未履行是“能而不為”，而不能履行是特定條件下沒有能力去履行法定義務(wù)的情形。

4.行政不作為具體表現(xiàn)為程序方面的不作為。程序方面的不作為是指行政主體對當(dāng)事人的申請沒有作出實體決定的行為。主要包括為不予答復(fù)和拖延履行兩種。

公安機關(guān)依法負(fù)有保護公民的人身安全和財產(chǎn)的法定職責(zé)。上述案例中，民警接到求救的電話未給予及時的救助，這樣的行為違背了《人民警察法》規(guī)定的職責(zé)和義務(wù)，這種對待百姓求助冷漠的官僚態(tài)度，是典型的行政不作為的表現(xiàn)。

二、行政不作為的救濟途徑及存在的問題

我國規(guī)制行政不作為的現(xiàn)象主要有兩種途徑，分別為行政復(fù)議和司法救濟。行政復(fù)議是指啟動行政系統(tǒng)自身的糾錯機制與程序，通過上級機關(guān)對下級機關(guān)的監(jiān)督與領(lǐng)導(dǎo)，由上級機關(guān)直接命令下級機關(guān)進行作為[3]。司法救濟是在行政相對人對于行政主體的不作為違法向法院提起行政訴訟。相對于行政訴訟來說，行政復(fù)議的優(yōu)勢為效率更高，因為被復(fù)議的行政機關(guān)與被申請的行政機關(guān)是上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，可以直接啟動糾錯模式。但是也有可能行政機關(guān)間是上下級關(guān)系，容易出現(xiàn)上級“關(guān)照”下級的情況，對行政相對人造成權(quán)益上的損害。所以行政復(fù)議屬于初級的救濟方式，當(dāng)行政復(fù)議的結(jié)果沒有達到行政相對人所期望的結(jié)果遏制行政不作為時，行政相對人可以向人民法院提起行政訴訟。行政訴訟的優(yōu)勢是可操作性強，能有效的解決現(xiàn)實中的問題，但是行政不作為在理論上的缺陷，導(dǎo)致許多行政不作為的案件不能通過行政訴訟程序來解決問題。在辦案受理中，行政訴訟的受案范圍比較狹窄，起訴期限的規(guī)定上有一定的缺陷，若行政訴訟判決生效后執(zhí)行起來也比較困難，不能有效的保障行政相對人的合法利益。行政不作為救濟途徑中存在的問題不能有效的解決，使得公民的權(quán)益受到侵害時投訴無門，將會影響政府的公信力，破壞公民對政府的信任。

三、行政不作為救濟途徑完善建議

（一）行政復(fù)議方面的完善

雖然行政復(fù)議在制約行政不作為的力度和效果沒有行政訴訟強，但是行政復(fù)議也有其優(yōu)勢和不可替代性。因此，行政復(fù)議程序中存在的問題需要進一步的完善，才能更好的制約行政不作為的現(xiàn)象。筆者主要從以下幾方面來提出完善行政復(fù)議的建議：第一，增加提起行政復(fù)議的主體，讓利害關(guān)系人也能提起行政復(fù)議，這樣才能更好的保護當(dāng)事人的利益。第二，確保行政復(fù)議過程中的透明性，讓行政相對人和公民都能更好的監(jiān)督行政復(fù)議法定過程，確保行政復(fù)議程序的公正性公平性，增加公眾對政府的信任。第三，完善行政復(fù)議的程序，使行政復(fù)議有法可依。第四，完善行政復(fù)議的賠償制度，當(dāng)行政不作為造成損失時可以獲得合理的賠償，真正保證行政相對人的權(quán)益，使得行政救濟更有實效性。第五，擴大行政復(fù)議的受案范圍，行政相對人因行政機關(guān)的不作為受到損害時，能找到合理依據(jù)尋求行政救濟，而不是僅僅局限于先行法律列的范圍，不能有效的保障行政相對人的權(quán)益。

（二）行政訴訟方面的完善

行政訴訟在監(jiān)督和執(zhí)行的力度方面雖然比行政復(fù)議的力度更大，但是在實際操作當(dāng)中行政訴訟仍然有許多需要完善的地方。對于完善司法救濟可以分為以下幾方面：第一，完善行政訴訟的受案范圍。我國《行政訴訟法》中雖然對行政不作為的現(xiàn)象作了明確的規(guī)定，但是僅以列舉和排除的方式來作出規(guī)定，受案范圍相當(dāng)之小，公安機關(guān)的有些不作為行為給相對人的合法權(quán)益造成損害是不在法律列舉或排除的范圍內(nèi)的。若行政相對人受到公安不作為的侵害不屬于法律列舉內(nèi)的情況，向人民法院提起行政訴訟將不被受理。而公民的合法權(quán)益受到侵害卻遭受投訴無門，這會導(dǎo)致公民對政府的不信任，故行政不作為案件可提起訴訟的受案范圍應(yīng)該擴大，保護受侵害公民的合法利益。第二，完善行政不作為案件執(zhí)行困難的問題。實踐中，法院執(zhí)行行政案件時受各種因素的影響，導(dǎo)致執(zhí)行困難。因此，為了確保法院能順利完成執(zhí)行任務(wù)，保護當(dāng)事人的合法權(quán)益，適當(dāng)?shù)脑黾有姓黧w的處罰力度和罰款金額，可以達到震懾的作用，促進法院執(zhí)行的進度。

（三）行政賠償方面的完善

我國《國家賠償法》中沒有明確規(guī)定公安不作為給公民造成損失時應(yīng)由國家承擔(dān)賠償責(zé)任，建議將行政不作為侵權(quán)列入國家賠償?shù)姆秶Ｓ袚p害結(jié)果的發(fā)生，就應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的賠償。因公安行政不作為導(dǎo)致個人的損失或傷害，在國家的賠償條款中卻找不到相應(yīng)的依據(jù)，這實質(zhì)上是我們國家賠償法上的一種缺陷。因此，將行政不作為違法的責(zé)任歸于《國家賠償法》，能有效的保障公民的利益，同時也能監(jiān)督行政機關(guān)依法行政。

參考文獻：

[1]莫于川.行政法與行政訴訟法（第三版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2015.

[2]李婕妤.論公安行政不作為及其認(rèn)定[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報，2006（6）：18-21.

[3]劉宏博.論行政不作為的救濟途徑[J].學(xué)術(shù)交流，2014（4）：52-55.