農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)法律困境探析

尼珍

摘要：農(nóng)村兩權(quán)抵押貸款無(wú)論是全國(guó)還是西藏已有政策文件，農(nóng)村改革的推進(jìn)刻不容緩。然而，當(dāng)前西藏乃至全國(guó)推進(jìn)改革的速度任然較慢。本文從影響農(nóng)村兩權(quán)抵押貸款涉及的法律問(wèn)題著手，厘清兩權(quán)抵押貸款涉及的法律層面的障礙，研究分析適合兩權(quán)抵押貸款的具體法律支持路徑，對(duì)依法有序推進(jìn)兩權(quán)抵押貸款提出意見和建議。

關(guān)鍵詞：兩權(quán)抵押；法律困境；建議

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）033-000-02

根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)[2015]45號(hào) 以下簡(jiǎn)稱《意見》）和全國(guó)人大常委關(guān)于對(duì)國(guó)務(wù)院推動(dòng)農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)縣行政區(qū)的授權(quán)立法精神，西藏自治區(qū)拉薩市曲水縣、林芝市米林縣成為農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣，曲水縣同時(shí)被確定為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣。西藏的正式試點(diǎn)時(shí)間截至目前已近一年，農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)在西藏推進(jìn)速度任然較為緩慢，如2016年3月才完成西藏首批農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款發(fā)放，原因是農(nóng)民和銀行等各個(gè)層面的顧忌和擔(dān)憂，尤其是法律制約因素和銀行本身的困境制約著“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作的持續(xù)推進(jìn)。

一、西藏“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作開展情況

按照國(guó)務(wù)院《意見》和人民銀行總行“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作會(huì)議精神，西藏自治區(qū)人民政府于2016年1月組織召開了西藏自治區(qū)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作會(huì)議。會(huì)議成立了西藏自治區(qū)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作指導(dǎo)小組和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作指導(dǎo)小組。并對(duì)人民銀行拉薩中心支行、西藏銀監(jiān)、保監(jiān)及自治區(qū)相關(guān)部門的職責(zé)進(jìn)行了明確。及時(shí)啟動(dòng)了西藏“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作。目前，曲水縣全面完成全縣五鄉(xiāng)一鎮(zhèn)17個(gè)行政村，6816戶農(nóng)村宅基地及地上住房確權(quán)登記頒證工作。曲水縣宅基地使用權(quán)、住房所有權(quán)確權(quán)率100%，宅基地使用權(quán)、住房所有權(quán)頒證率達(dá)93.49%。米林縣正穩(wěn)步推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作。截至2016年6月末，曲水縣農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款余額129萬(wàn)元；共涉及28戶；曲水縣農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款余額273萬(wàn)元；共涉及20戶。

二、“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)的法律困境

“兩權(quán)”抵押貸款無(wú)疑能充分激發(fā)三農(nóng)的活力，盤活農(nóng)村信貸市場(chǎng)，助推農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。西藏的兩個(gè)縣作為全國(guó)的“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)縣，在推進(jìn)“兩權(quán)”抵押貸款工作時(shí)也遇到確權(quán)登記工作難度大，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善、抵押物評(píng)估處置變現(xiàn)難、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制作用有限等全國(guó)試點(diǎn)縣所面臨的共性問(wèn)題。其中的重要因素之一是法律保障的滯后性。現(xiàn)行法律的滯后性與政策的靈活豐富形成了鮮明的對(duì)比，在尚未得到立法支持的前提下，“兩權(quán)”抵押貸款在制度上面臨著一系列的法律難題，存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)，制約著金融機(jī)構(gòu)開展“兩權(quán)”抵押貸款的積極性，導(dǎo)致這項(xiàng)政策在全國(guó)進(jìn)展較為緩慢。結(jié)合新規(guī)具體內(nèi)容，農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款法律困境主要表現(xiàn)在：

（一）試點(diǎn)地區(qū)法律授權(quán)合法性依據(jù)不充分

不管是地方試點(diǎn)還是頂層設(shè)計(jì)，“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)的首要問(wèn)題就是合法性不足。我國(guó)《立法法》第13條規(guī)定在憲法學(xué)理方面仍然存在一定的問(wèn)題?！稇椃ā返?2條詳細(xì)列舉了全國(guó)人大可以行使的15項(xiàng)法定職權(quán)，其中我國(guó)憲法并未明確規(guī)定全國(guó)人大可以授權(quán)國(guó)務(wù)院暫時(shí)調(diào)整適用法律。以往的立法沒(méi)有這樣的規(guī)定及其授權(quán)，是否符合憲法的基本原則和憲法精神有待探討。為了改革發(fā)展穩(wěn)定大局，以后是否還會(huì)出現(xiàn)同樣需要授權(quán)的大批區(qū)域。試點(diǎn)地區(qū)的法律授權(quán)方式，是否符合憲法的法治原則，是否會(huì)影響到我國(guó)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)有待思考。

（二）試點(diǎn)做法缺乏普通法律的認(rèn)可

法律更加強(qiáng)調(diào)農(nóng)用地的社會(huì)保障功能，均對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資作出了禁止性規(guī)定?，F(xiàn)行的《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》規(guī)定，除法律規(guī)定可以抵押外，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！掇r(nóng)村土地承包法》只規(guī)定通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)，未明確是否可以抵押。雖然，目前農(nóng)村“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)得到了國(guó)家政策層面上的認(rèn)可，但在法律相關(guān)條款尚未修改的情況下，直接影響到農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款的合規(guī)性問(wèn)題?！段餀?quán)法》第182條規(guī)定的“房地一體”的雙向統(tǒng)一原則與《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》有關(guān)宅基地不得抵押的明確規(guī)定形成鮮明矛盾。故以農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押時(shí)將面臨抵押無(wú)效的法律風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)有的司法解釋亦不認(rèn)可該抵押合同的法律效力。立法保障的缺失成為金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款的最大障礙。

（三）“三權(quán)”法律概念界定不清晰

國(guó)務(wù)院的《指導(dǎo)意見》是按照“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”要求。而在《農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》中，作為抵押物的標(biāo)的還是承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不是承包權(quán)。但我國(guó)《物權(quán)法》及《土地承包法》中的法律條款表述均為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，并沒(méi)有將承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)予以區(qū)分。同時(shí)，目前我國(guó)頒發(fā)的土地權(quán)屬證書只有《農(nóng)村集體土地所有權(quán)證》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》兩種，從土地權(quán)屬證書來(lái)看，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)目前仍然是一體，農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置在法律層面沒(méi)有明確界定，不利于承包權(quán)的保護(hù)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。在抵押登記及抵押物處置時(shí)也將存在法律概念界定不清晰而引發(fā)糾紛的可能，最終有可能會(huì)使農(nóng)民的“承包權(quán)”得不到應(yīng)有保護(hù)。

（四）金融機(jī)構(gòu)信心不足

當(dāng)前，“兩權(quán)”抵押貸款的銀行困境一部分是由于法律障礙造成的。如宅基地使用權(quán)主體的法律限制在銀行就是抵押權(quán)變現(xiàn)困難問(wèn)題。而“兩權(quán)”資產(chǎn)變現(xiàn)難也是當(dāng)前商業(yè)銀行最大的顧忌。同時(shí)，宅基地使用權(quán)設(shè)定期限的法律矛盾反映的是銀行如何評(píng)估宅基地價(jià)值的問(wèn)題，由于在期限上農(nóng)村住宅和城市住宅存在本質(zhì)的差別，在評(píng)估的時(shí)候無(wú)法照搬城市住宅模式，讓銀行究竟貸給農(nóng)民多少問(wèn)題無(wú)法確定，使得銀行的積極性嚴(yán)重受挫。

（五）試點(diǎn)法律朔及力、效力范圍和適用時(shí)間

一是法律溯及力。“兩權(quán)”抵押貸款新規(guī)只對(duì)發(fā)生在調(diào)整期內(nèi)的農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款產(chǎn)生法律效力，對(duì)于“兩權(quán)”抵押貸款新規(guī)出臺(tái)前發(fā)生的類似法律行為沒(méi)有溯及力，金融機(jī)構(gòu)不能因辦理農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款而享有優(yōu)先受償權(quán)。二是法律效力范圍。全國(guó)“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)共計(jì)278個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款只有在上述的試點(diǎn)縣級(jí)行政區(qū)試行才受法律保護(hù)，其它地區(qū)在未得到全國(guó)人大特別授權(quán)不得開展。三是法律適用時(shí)間。授權(quán)立法具有期限，本次“兩權(quán)”抵押貸款新規(guī)試點(diǎn)時(shí)間只有兩年時(shí)間。即試點(diǎn)縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)發(fā)放的“兩權(quán)”抵押貸款只有在此時(shí)間段才適用新規(guī)而不受《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》的限制。期限屆滿將由國(guó)務(wù)院提出修改相關(guān)法律法規(guī)建議或者繼續(xù)授權(quán)的意見。

三、依法有序推進(jìn)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)建議

在依法治國(guó)的背景下推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，這是關(guān)乎農(nóng)村發(fā)展根本的法治化舉措。按照十八屆四中全會(huì)關(guān)于“重大改革須于法有據(jù)”的要求和國(guó)發(fā)[2015]45號(hào)文“依法有序”的原則，要堅(jiān)持立法與改革決策相銜接，通過(guò)立法確保農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款于法有據(jù)、順利實(shí)施。

（一）加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)力度

立法是有效進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的根本保證。一是通過(guò)立法明晰產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)不明晰是妨礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最主要的障礙。因此，通過(guò)立法明晰所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系。通過(guò)立法將承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)主體具體化，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益。二是盡快修改相關(guān)法律。在全面總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，盡快修改相關(guān)法律。由于涉及法律較多，不可能同時(shí)作出修改。如何在法律修改之前順應(yīng)改革要求，既合法又回應(yīng)政策的變化是當(dāng)前需要深入調(diào)查研究的難題。根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原則，當(dāng)務(wù)之急是先修改《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)條款，確保在處理因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押糾紛時(shí)能做到有法可依，有效防范相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)。三是確保農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)抵押合法化。盡快修改限制宅基地及農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)定；糾正法律自身現(xiàn)有的矛盾之處，修改完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)辦法，取消對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押中的不合理限制，在不改變土地用途的前提下，建立符合我國(guó)農(nóng)村需要的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資法律保護(hù)制度。

（二）政府加強(qiáng)“兩權(quán)”抵押貸款政策引導(dǎo)

農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，政府要做好群眾的宣傳、教育、組織、引導(dǎo)工作。督促相關(guān)職能部門各司其職。依法開展土地登記確權(quán)工作，搭建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，健全土地流轉(zhuǎn)的管理與監(jiān)督機(jī)制，制定統(tǒng)一的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)抵押程序、宅基地收回程序和失地農(nóng)民保障方面的引導(dǎo)和規(guī)范。進(jìn)一步加強(qiáng)政策性扶持，提高農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金的配備比例，支持農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的有序發(fā)展。加強(qiáng)政策性銜接，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極投入“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作，在全力維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益前提下，妥善處理好農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、金融機(jī)構(gòu)、政府之間的關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作，讓黨的惠民政策真正惠及到農(nóng)民，確保在“最后一公里”中，不“截留”、不“縮水”、不“走形”、不“變味”

（三）完善農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款配套制度

權(quán)利明晰是農(nóng)村土地“兩權(quán)”抵押融資的必然前提，一是要進(jìn)一步完善農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證制度；二是要規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，完善市場(chǎng)機(jī)制，積極探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化道路；健全的土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)更易于使銀行的抵押權(quán)得以實(shí)現(xiàn)；三是要健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估機(jī)制，通過(guò)建立評(píng)估指標(biāo)體系，提高土地價(jià)值評(píng)估準(zhǔn)確度，為金融機(jī)構(gòu)提供公平公正的土地價(jià)值評(píng)估。四是引入風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和分擔(dān)機(jī)制。提高政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金的出資比例，進(jìn)一步強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，另一方面鼓勵(lì)和引導(dǎo)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開發(fā)“兩權(quán)”抵押貸款保險(xiǎn)品種，分散“兩權(quán)”抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)。建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。

（四）加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)“兩權(quán)”抵押的支持力度

“兩權(quán)”抵押貸款是當(dāng)前最新的政策改革，保證改革的順利推進(jìn)是政府和人民共同的愿望。但是因我國(guó)農(nóng)村土地的特殊性與商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)原則存在一定的矛盾，商業(yè)銀行涉農(nóng)信貸意愿不大。為防止由于壞賬導(dǎo)致銀行積極性受挫而引發(fā)一系列問(wèn)題，政府應(yīng)當(dāng)在“兩權(quán)”抵押貸款發(fā)生違約、金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)較困難時(shí)，實(shí)施抵押物收購(gòu)或?qū)鹑跈C(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款補(bǔ)償，彌補(bǔ)參與“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)可能出現(xiàn)的處置虧損和不良貸款。使銀行從不肯貸、不敢貸、保守貸轉(zhuǎn)為愿意貸、放心貸、積極貸。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)責(zé)任意識(shí)，特別是地方性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，要充分發(fā)揮地緣、人緣優(yōu)勢(shì)，通過(guò)走特色化道路，積極推動(dòng)“兩權(quán)”抵押貸款的業(yè)務(wù)的發(fā)展。為農(nóng)村普惠金融體系的建設(shè)貢獻(xiàn)自身力量。

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