“多規(guī)合一”破壁壘 一張藍圖管到底

張秉智

“多規(guī)合一”，即指將經濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市空間規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的編制和實施融合起來，強化城鄉(xiāng)建設、土地利用、環(huán)境保護、文物保護、林地保護、綜合交通、水資源、文化旅游、社會事業(yè)等各類規(guī)劃的銜接，確保重要空間參數一致，并在統一的空間信息平臺上建立控制線體系，改革規(guī)劃執(zhí)行體制機制，實現一本規(guī)劃、一張藍圖管到底。

2015年2月6日，自治區(qū)發(fā)改委下發(fā)了《關于開展旗市“多規(guī)合一”試點工作的通知》（內發(fā)改規(guī)劃[2015]154號）文件，確定在鄂爾多斯市準格爾旗、巴彥淖爾市杭錦后旗和呼倫貝爾市扎蘭屯市3個旗市啟動試點。試點的主要任務要求：探索經濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃“多規(guī)合一”的具體思路，研究提出可復制可推廣的“多規(guī)合一”試點方案，形成一個旗市一本規(guī)劃、一張藍圖。同時，探索完善旗市空間規(guī)劃體系，建立相關規(guī)劃協調機制。

一、主要做法

（一）堅持全域規(guī)劃

統籌考慮準格爾旗全境資源、生態(tài)、環(huán)境和經濟社會發(fā)展需求，統籌布局生態(tài)、生產、生活三個空間，統一劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農田紅線、文物保護紫線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、產業(yè)集中區(qū)開發(fā)邊界5條控制線，統一建設各部門共享共用的全旗“一張圖”和“多規(guī)合一”業(yè)務平臺，一體化配置基礎設施和公共服務，形成功能清晰、協調有序的國土空間開發(fā)利用格局。

（二）堅持問題導向

以破解制約準格爾旗經濟社會發(fā)展的瓶頸問題為導向，進一步深化旗情認識，著力破解資源環(huán)境不持續(xù)、城鄉(xiāng)區(qū)域不協調、規(guī)劃編制不街接、用地分類不統一等突出問題，切實解決交通運輸、水資源、電力通道、生態(tài)環(huán)境、公共服務等瓶頸制約，努力實現持續(xù)發(fā)展。

（三）堅持底線思維

嚴格按照重點開發(fā)區(qū)這一主體功能區(qū)劃定位進行產業(yè)布局，認真落實“十三五規(guī)劃”確定的經濟社會發(fā)展各項任務，充分研究論證近、中、遠期項目建設區(qū)域及用地界線，對現有城鄉(xiāng)規(guī)劃進行“減量”調整。同時，堅持生態(tài)優(yōu)先，將維護生態(tài)環(huán)境安全和保護歷史文化遺產放在首要位置，優(yōu)先劃定生態(tài)保護紅線、文物保護紫線和永久基本農田邊界。嚴控建設用地增量，以批復用地規(guī)模指標為上限，合理確定新增用地規(guī)模。加強土地資源節(jié)約集約利用，促進經濟發(fā)展與資源環(huán)境承載能力相互協調。劃定煤炭開發(fā)控制線，明確增長區(qū)域和減弱區(qū)域，實現礦山環(huán)境治理、土地復墾及煤炭資源的和諧有序開發(fā)。

（四）構建“4+1+N”規(guī)劃體系

針對原有規(guī)劃數量偏多、定位不清、功能重疊、體系不全等問題，統籌構建“4+1+N”規(guī)劃體系，形成“一套體系”?！?”即以經濟社會發(fā)展、土地利用、城鄉(xiāng)建設、環(huán)境保護四大規(guī)劃為基礎；“1”是指多規(guī)合一總體規(guī)劃；“N”即逐步延伸融合農業(yè)、林業(yè)、水務、交通、電力、能源等其他專業(yè)規(guī)劃。

（五）形成“5+1+N”模式的“多規(guī)合一”控制線體系

“5”即國土空間采用5條控制線劃分，分別為建設用地控制線、建設用地增長控制線、產業(yè)區(qū)塊控制線、生態(tài)控制線、基本農田控制線；“1”即為和諧有序開發(fā)煤炭資源，劃定煤炭開發(fā)控制線；實現五線控制、一線相關的控制線體系。在“5+1”基礎上劃定N條二級控制線，如城鎮(zhèn)增長邊界控制線、城市生態(tài)綠地控制線、核心生態(tài)控制線、基本草原控制線、煤炭開發(fā)增長控制線、煤炭開發(fā)減弱控制線等。

（六）構建科學高效的規(guī)劃協調管理機制

發(fā)揮“多規(guī)合一”業(yè)務數據共享平臺作用，對“多規(guī)合一”總體規(guī)劃、各專項規(guī)劃及“全旗一張圖”實現動態(tài)數據管理，同時實行發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保、林業(yè)、水務等部門項目并聯審批制，推進行政審批流程再造、業(yè)務聯動、監(jiān)管同步，對項目實行全程動態(tài)調度管理。同時，在此基礎上加快智慧政務平臺及智慧城市的建設。創(chuàng)新規(guī)劃編制工作，形成總體以“多規(guī)合一”總體規(guī)劃為龍頭，城鎮(zhèn)建設以城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎，新農村建設以國土規(guī)劃為基礎，同時發(fā)揮好專項規(guī)劃的支撐作用的旗級規(guī)劃體系，強化總體規(guī)劃的統領性、空間規(guī)劃的約束性、專項規(guī)劃的針對性。

二、主要成果

（一）編制完成了“一本規(guī)劃”，形成統一技術標準

編制了《準格爾旗多規(guī)融合總體發(fā)展規(guī)劃》，形成了準格爾旗“多規(guī)合一”技術報告、項目指導書、規(guī)劃成果數據標準。

（二）對沖突規(guī)劃進行了分析與調整

共完成經濟規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、農牧業(yè)規(guī)劃、煤炭規(guī)劃、電力規(guī)劃、交通規(guī)劃等57個各類規(guī)劃的疊加對比分析，共分析各項規(guī)劃圖斑18.2萬個，形成了土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃協調方案與各規(guī)劃調整方案。對未來用地進行了減量調整，其中至2020年，共“減量”用地89.61平方公里，占國土面積比例的1.18%；至2030年，共“減量”用地127.77平方公里，占國土面積比例的1.7%。

（三）繪制完成了“一張圖”

共形成“兩規(guī)”建設用地差異分析圖、城鄉(xiāng)規(guī)劃與其他規(guī)劃差異分析圖、土地利用總體規(guī)劃修改建議圖、城鄉(xiāng)規(guī)劃修改建議圖、建設項目用地與城鄉(xiāng)規(guī)劃差異分析圖、建設項目用地與土地利用總體規(guī)劃差異分析圖、露天礦與其他規(guī)劃差異分析圖、基本農田與其他規(guī)劃差異分析圖、林業(yè)保護規(guī)劃與其他規(guī)劃差異分析圖等9張分析圖；“多規(guī)合一”控制線規(guī)劃圖、產業(yè)區(qū)塊分布圖、建設項目分布圖、建設用地增長邊界圖、全旗城鎮(zhèn)規(guī)劃一張圖、煤炭開發(fā)控制線規(guī)劃圖、煤炭增長線規(guī)劃圖、煤炭減弱線規(guī)劃圖、生態(tài)區(qū)分布圖、核心生態(tài)保護區(qū)分布圖、交通設施分布圖、電力設施分布圖、農牧旅游產業(yè)規(guī)劃圖等13張成果圖。

（四）搭建完成了“多規(guī)合一”數據共享平臺

作為數據平臺基礎的GIS數據庫基本形成，平臺開發(fā)建設已完成硬件采購、基礎環(huán)境搭建、平臺基礎功能研發(fā)，正在完善數據入庫及功能調試。近期已上線試運行。

在“多規(guī)合一”試點推進過程中，有以下幾點經驗和體會：

一是領導高度重視?！岸嘁?guī)合一”是一個涉及多部門復雜利益協調的工作，特別需要旗委政府強有力的組織領導和重視。為此，及時成立了由旗長擔任組長的準格爾旗“多規(guī)合一”綜合規(guī)劃編制工作領導小組，督促協調各部門開展相關規(guī)劃編制、調整工作；編印了“多規(guī)合一”試點材料匯編并呈報政府；聯合各部門召開7次綜合性審查會，向政府及時通報試點進展情況；推動旗政府常務會議、旗委常委會多次專題研究“多規(guī)合一”工作，解決試點中遇到的各類問題。通過這些舉措加深領導對“多規(guī)合一”試點的認識和重視程度。

二是各相關部門通力配合。“多規(guī)合一”工作是涉及機制、體制的深層次改革，涉及各部門利益，需要各個部門的緊密配合。在旗“多規(guī)合一”綜合規(guī)劃編制工作領導小組的領導下，由領導小組辦公室牽頭組織相關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開了近20次工作會議，就“多規(guī)合一”進行部署協調，群策群力，各部門通力合作，旗直部門與各蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關部門上下聯動。實現20余類型57部規(guī)劃合一，分析各項規(guī)劃圖斑18.2萬個，最終形成了土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃協調方案與各規(guī)劃調整方案。

三是建立一個數據共享平臺。將“多規(guī)合一”、“一張圖”成果和規(guī)劃、國土、環(huán)保、林業(yè)、水利、園林等部門的規(guī)劃成果以及審批數據，體現到這個共同的管理平臺上，實現數據共享和交換，使“多規(guī)合一”總體規(guī)劃落到實處。

三、幾點建議

一是從自治區(qū)層面批復“多規(guī)合一”總體規(guī)劃。在試點推進過程中，由于行業(yè)間相關法律法規(guī)要求差異較大，相關規(guī)劃交叉嚴重，許多事宜僅靠市旗兩級政府難以完成，需要從自治區(qū)層面協調發(fā)改委、國土廳、住建廳、環(huán)保廳、林業(yè)廳、水利廳、農牧業(yè)廳、文化廳等相關部門集中研究解決，并由自治區(qū)政府給予準格爾旗“多規(guī)合一”總體規(guī)劃最終批復，保證“多規(guī)合一”總體規(guī)劃能夠落地實施，且能形成可復制可推廣的試點經驗。

二是改革投資項目現有審批機制。對發(fā)改、規(guī)劃、用地、環(huán)評、林地、節(jié)能等審批程序進行簡化優(yōu)化設置，可同時進行，不互為前置條件，所有建設項目試行并聯審批。

三是建議自治區(qū)層面建立“多規(guī)合一”綜合協調機制。協調發(fā)改委、國土廳、住建廳、環(huán)保廳、林業(yè)廳、水利廳、農牧業(yè)廳、文化廳等相關部門，共同解決“多規(guī)合一”試點中遇到的各類問題并形成常態(tài)化，使試點工作更快推進，形成經驗并推廣應用。

（作者單位：鄂爾多斯市準格爾旗發(fā)改局）

責任編輯：代建明