土地資源利用中存在的問題和對策研究

張志慧

摘要：土地既是珍惜的資源，又是特殊的資產(chǎn)，土地的基本性質(zhì)決定了土地問題始終是事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會安定和政治穩(wěn)定的重大問題。隨著準(zhǔn)格爾旗人口的持續(xù)增長和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地與人口、土地與農(nóng)業(yè)、土地與市場、土地與發(fā)展、土地與環(huán)境、土地與法制、土地與社會穩(wěn)定等的問題和矛盾日益突出，合理利用土地是關(guān)鍵。本文以鄂爾多斯市準(zhǔn)格爾旗為研究對象，在分析準(zhǔn)格爾旗2003年到2013年各類土地利用的數(shù)量及結(jié)構(gòu)變化的基礎(chǔ)上，應(yīng)運土地利用現(xiàn)狀分析的知識，闡述準(zhǔn)格爾旗近年來土地利用中存在的問題，以及針對這些問題所提出的可行性對策，對以后準(zhǔn)格爾旗合理利用土地提供重要的參考，希望對準(zhǔn)格爾旗以后經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能有幫助。

關(guān)鍵詞：準(zhǔn)格爾旗；土地資源；利用現(xiàn)狀；問題與對策

1. 研究區(qū)概況

準(zhǔn)格爾旗位于內(nèi)蒙古自治區(qū)西南部，鄂爾多斯市東端，地處共和國蒙、晉、陜和內(nèi)蒙古呼、包、鄂兩個“金山角”核心地帶，地理坐標(biāo)東經(jīng)110°05′～111°27′，北緯39°16′～40°20′，旗境南北長116.5公里，東西寬115.2公里，總面積7544.666平方公里。全旗共轄1個蘇木，2個鄉(xiāng)，6個鎮(zhèn)，3個嘎查，156個村，20個社區(qū)，設(shè)1個省級開發(fā)區(qū)，1個新區(qū)?？?cè)丝诩s37.5萬。

2. 研究區(qū)土地利用分析

2.1 土地利用現(xiàn)狀分析

根據(jù)2013年準(zhǔn)格爾旗土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示，準(zhǔn)格爾旗土地總面積為755078公頃。全旗耕地面積約為76100公頃，人均耕地0.25公頃，占全旗土地總面積的10.1%；園地總面積約為303公頃，占全旗土地總面積的0.04%；林的總面積約為220447公頃，占全旗土地總面積的29%；草地總面積約為393679公頃，占全旗土地總面積的52.1%；建設(shè)用地總面積約為18540，占全旗土地總面積的2.5%；交通用地總面積約為8780公頃，占全旗土地總面積的1.2%；水域總面積約為19273公頃，占全旗土地總面積的2.6%；其他土地的總面積約為17954公頃，占全旗土地總面積的2.4%。

2.2 土地利用變化分析

2.2.1 土地利用的數(shù)量變化

土地利用動態(tài)度可定量描述區(qū)域土地利用變化的速度，它對描述土地利用變化的區(qū)域差異和預(yù)測未來土地利用變化趨勢都具有積極的作用。單一土地利用類型動態(tài)度可反映區(qū)域一定時間范圍內(nèi)某種土地利用類型的數(shù)量變化情況，公式表達(dá)為：

k=（Ub-Ua）/Ua×1/T×100%

式中：Ua、Ub分別為研究期初及研究期末某一種土地利用類型的數(shù)量；T為研究段長。K為研究時段內(nèi)某一土地利用類型的年變化率。

根據(jù)上述公式計算出準(zhǔn)格爾旗土地利用8種類型的年變化率如表2，10年間各類用地變化率分別耕地-3.2%、園地-7.5%、牧草地-0.2%、交通用地7.9%、林地5.2%、建設(shè)用地7.2%、其他土地-5.9%、水域-2.5%。八大土地利用類型在數(shù)量上都發(fā)生了重大變化，變化最明顯的是隨著其他土地的減少，林地地面積快速增加，耕地的面積不斷減少，而且仍有持續(xù)減少的趨勢。

2.2.2 土地利用結(jié)構(gòu)變化分析

土地利用結(jié)構(gòu)系指國民經(jīng)濟(jì)各部門占地的比重及其相互關(guān)系的總和，是各種用地按照構(gòu)成方式的集合。土地利用結(jié)構(gòu)是客觀存在的，它伴隨著土地利用活動而產(chǎn)生，是無時不在，無處不在，問題在于分析其合理性。土地利用結(jié)構(gòu)的合理性集中表現(xiàn)為其綜合效益最大化。

準(zhǔn)格爾旗2003～2013土地利用結(jié)構(gòu)變化如表3，分析表3，10年間耕地、其他土地、園地、牧草地、水域都有減少，其中耕地減少量最大，其它土地利用類型占比均有增加，尤其是林地，共增加了10.5百分點。農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和其他土地比例由2003年41.8∶1∶3.2變?yōu)?013年的38∶1.5∶1，說明隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，10年間農(nóng)業(yè)用地總體上有所減少，而其他土地得到了進(jìn)一步的開發(fā)利用。農(nóng)林牧用地比例由2003年的1∶1.2∶3.4變?yōu)?013年的1∶2.9∶5.2，在生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和生態(tài)重建方面取得了一定的效果。

3. 研究區(qū)土地利用中存在的問題分析

3.1 后備土地資源嚴(yán)重不足，人地矛盾十分突出

準(zhǔn)格爾旗屬典型的丘陵山區(qū)，水土流失非常嚴(yán)重，土地利用率低，其他土地質(zhì)量相對較差，開發(fā)難度大、成本高。同時，若從生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和防洪安全的角度考慮，在開發(fā)利用條件較好的土地中也有很大一部分不適宜開發(fā)利用。因此，就耕地后備資源而言，準(zhǔn)格爾旗沒有多少可利用的土地。

與此同時，準(zhǔn)格爾旗人口多，人口密度大，人地矛盾歷來比較突出。城鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各類工業(yè)項目建設(shè)占用了部分耕地，加上生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，特別是實施退耕還林工程，外出務(wù)工人員的不斷增多，梁峁地區(qū)的農(nóng)民從事單一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿生產(chǎn)生活的需要，所以造成一部分采礦區(qū)、山區(qū)的農(nóng)民棄耕現(xiàn)象比較嚴(yán)重，造成全旗耕地面積的減少。

3.2 土地利用結(jié)構(gòu)不合理，需適度調(diào)整

近年來通過西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施、生態(tài)建設(shè)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)林牧用地結(jié)構(gòu)由2003年的1∶1.2∶3.4變?yōu)?013年的1∶2.9∶5.2，土地利用結(jié)構(gòu)發(fā)生了較明顯的變化。但仍然存在耕地減少現(xiàn)象，森林覆蓋率低，森林覆蓋率僅為29.2%；在非農(nóng)業(yè)用地中，交通用地所占比重小，僅為1.16%，不能滿足經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展的需要。

3.3 農(nóng)業(yè)用地集約化水平較低，生產(chǎn)水平有待提高

目前，準(zhǔn)格爾旗的農(nóng)業(yè)雖然從傳統(tǒng)的低產(chǎn)、低質(zhì)、低效農(nóng)業(yè)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦弋a(chǎn)、高質(zhì)、高效的“三高”農(nóng)業(yè)，并逐步向規(guī)模經(jīng)營、專業(yè)化發(fā)展，但由于受比較效益的影響，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)的重視程度不高、投入不多、集約利用程度不高，真正實現(xiàn)高效開發(fā)、集約經(jīng)營的還不多。對農(nóng)業(yè)用地，尤其是耕地、牧草地和林地的利用主要仍是分戶零星經(jīng)營，人工勞作、機(jī)械化水平不高，存在經(jīng)營分散、粗放和現(xiàn)代化水平低等問題。土地潛力沒有被充分挖掘和發(fā)揮，土地的生產(chǎn)水平與發(fā)達(dá)地區(qū)相比還有一定的差距，農(nóng)用地的生產(chǎn)水平與開發(fā)效益上有較大的提升空間。

3.4 土地自然生產(chǎn)潛力下降，土地環(huán)境污染較嚴(yán)重

在農(nóng)業(yè)用地的開發(fā)利用過程中，土地使用者缺乏長遠(yuǎn)意識，重經(jīng)濟(jì)效益，輕生態(tài)效益，重產(chǎn)出、輕投入，重利用、輕保護(hù)等現(xiàn)象比較突出。 同時，隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大，工業(yè)的發(fā)展尤其是工礦企業(yè)的興起，廢氣、廢水、廢渣直接或間接地進(jìn)入土地利用環(huán)境，加上化肥和農(nóng)藥的大量使用，對當(dāng)?shù)氐拇髿?、水、土壤等土地環(huán)境造成一定的污染。另一方面，隨著人口的增加，生活垃圾的增多，也給周圍的土地環(huán)境帶來壓力。所有這些，均危及當(dāng)?shù)氐馁Y源與環(huán)境安全，對全旗的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成一定的威脅。

4. 土地資源可持續(xù)利用對策

4.1 保障科學(xué)合理的建設(shè)用地

根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的客觀需求，合理確定建設(shè)用地規(guī)模，并做出總體安排，進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃的整體調(diào)控作用。建立和完善盤活存量建設(shè)用地的激勵機(jī)制，加大存量建設(shè)用地挖潛力度。合理調(diào)控城鎮(zhèn)工礦用地增長規(guī)模和時序，引導(dǎo)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌安排、科學(xué)配置各類基礎(chǔ)設(shè)施用地。實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，改變布局分散、粗放低效的用地現(xiàn)狀，提高建設(shè)用地整體配置與保障能力。

4.2 統(tǒng)籌各業(yè)各類用地

確保耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積，積極開展基本農(nóng)田整理，提高耕地質(zhì)量，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力，統(tǒng)籌林地、園地、牧草地及其他農(nóng)用地，進(jìn)一步優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。合理城鄉(xiāng)建設(shè)用地，按照扎實穩(wěn)步地推進(jìn)城鎮(zhèn)化新農(nóng)村建設(shè)，保障城鄉(xiāng)交通、水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，優(yōu)化建設(shè)布局，不斷提高建設(shè)用地集約利用水平。適度開發(fā)未利用地資源，拓展建設(shè)用地空（下轉(zhuǎn)148頁）（上接111頁）間，保障農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)用地，提高土地利用效益。

4.3大力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用

堅持內(nèi)涵挖潛為主，節(jié)約集約利用土地，引導(dǎo)農(nóng)村居民點、產(chǎn)業(yè)用地相對集中布局，規(guī)范發(fā)展，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)化整合與區(qū)域共享。采取有效措施促進(jìn)各類廢棄地再利用，實施“低效、高耗能”產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級與限制供地政策，完善土地利用評價體系。鼓勵農(nóng)村居民點內(nèi)閑置建設(shè)用地的使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)，大力推進(jìn)城區(qū)改造，盤活各類閑置土地，提高城鎮(zhèn)土地再利用率。規(guī)范建設(shè)用地的置換，促進(jìn)建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，形成合理的用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局，實現(xiàn)用地方式由“粗放型向集約型的根本轉(zhuǎn)變”。

4.4 保護(hù)和改善土地生態(tài)環(huán)境

遵循可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧共處的原則，統(tǒng)籌土地開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)，有效控制人類活動對自然的損害，充分發(fā)揮土地利用的生態(tài)環(huán)境效益，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展。

充分發(fā)揮各類農(nóng)用地和未利用地的生態(tài)功能，嚴(yán)格控制生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)域非農(nóng)業(yè)建設(shè)的用地開發(fā)強(qiáng)度。在生態(tài)環(huán)境有重大缺失和生態(tài)敏感區(qū)域，有針對性地安排生態(tài)建設(shè)工程用地，促進(jìn)退化生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)與重建。通過開展土地復(fù)墾、優(yōu)先安排生態(tài)建設(shè)和移民搬遷用地，推進(jìn)地質(zhì)災(zāi)害防治，加強(qiáng)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、監(jiān)督和治理。促進(jìn)以灌草為主、灌草喬相結(jié)合的生態(tài)防護(hù)體系建設(shè)。減少形成污染源的工業(yè)活動用地，預(yù)防開發(fā)建設(shè)對生態(tài)環(huán)境可能造成的不利影響。

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