我國(guó)中央和地方政府間稅收劃分的實(shí)證分析

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 河北 石家莊 050061)

我國(guó)中央和地方政府間稅收劃分的實(shí)證分析

田王婧

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)河北石家莊050061)

1994年我國(guó)實(shí)行了全面性的稅收劃分改革,由分成制改為了分稅制,在事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任的基礎(chǔ)上,初步明確和規(guī)范了中央和地方間的稅收劃分。本文從我國(guó)中央和地方政府間稅收劃分現(xiàn)狀出發(fā),進(jìn)一步分析了其帶來的積極影響以及存在的問題,最后為我國(guó)稅收劃分提出進(jìn)一步改革和完善的建議。

稅收劃分;分稅制

一、我國(guó)中央和地方政府間稅收劃分現(xiàn)狀

1.稅收收入劃分現(xiàn)狀

當(dāng)前分稅制在稅收收入上劃分中央稅、地方稅和中央、地方共享稅。中央稅包括包括:關(guān)稅、消費(fèi)稅、車量購(gòu)置稅、船舶噸稅。地方稅包括:城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、車船稅、契稅、煙葉稅。中央和地方共享稅包括增值稅(進(jìn)口增值稅歸中央;國(guó)內(nèi)增值稅50%歸中央,50%歸地方)、企業(yè)所得稅(稅額比例分享,60%歸中央,40%歸地方)、個(gè)人所得稅(同時(shí))、印花稅(一般經(jīng)濟(jì)交易歸地方;證券交易印花稅3%歸地方,97%歸中央)、資源稅(海上石油資源稅歸中央,其他歸地方)、城建稅。

2.稅收征管權(quán)劃分現(xiàn)狀

1994年以前由于實(shí)行由中央與地方一對(duì)一進(jìn)行談判確定中央和地方政府收入上解和留成比例的分成制,中央政府無(wú)稅收征管權(quán)。但1994年實(shí)行分稅制以來,分設(shè)國(guó)稅局和地稅局分別征收管理本級(jí)稅收,建立起了中央和地方兩套稅收體系。國(guó)稅局負(fù)責(zé)征收中央稅與中央地方共享稅,地稅局負(fù)責(zé)征收地方稅,營(yíng)改增后原由地方政府征收的營(yíng)業(yè)稅征管權(quán)仍在地方。

3.稅收立法權(quán)劃分現(xiàn)狀

現(xiàn)如今,我國(guó)稅收立法權(quán)高度集中于中央,地方基本沒有立法權(quán)。并且我國(guó)目前尚無(wú)完整的稅收立法權(quán)劃分的法律規(guī)定,僅散見于各項(xiàng)法律法規(guī)中。

二、我國(guó)政府間稅收劃分改革的積極意義

1.為建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的規(guī)范的財(cái)政體制奠定了基礎(chǔ)

現(xiàn)代財(cái)政體制的三要素是:政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分體制、政府間財(cái)政收入劃分制度和政府間轉(zhuǎn)移支付制度。合理進(jìn)行政府間稅收劃分改革,有利于更加科學(xué)、合理、規(guī)范的確定政府的支出責(zé)任,使政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配,有利于政府確定轉(zhuǎn)移支付的力度,做到橫向與縱向公平。

2.增加了中央政府的宏觀調(diào)控能力

1994年,財(cái)政體制改革的目標(biāo)之一是要加強(qiáng)中央財(cái)力,當(dāng)年中央收入比重由22%提高到了55%,并且隨著稅收收入的不斷改革,中央稅收近幾年維持在50%-55%之間,中央財(cái)政收入占財(cái)政收入較高,增強(qiáng)了中央財(cái)政收入的宏觀調(diào)控市場(chǎng)的能力。

3.促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整

改革開放以來,我國(guó)市場(chǎng)呈現(xiàn)了第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展過快而第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展過慢的現(xiàn)象,1994年分稅制施行以來,一方面,對(duì)煙酒征收消費(fèi)稅,收入100%歸中央政府,對(duì)鋼鐵行業(yè)征收增值稅,打擊了地方政府發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)的積極性;另一方面,對(duì)服務(wù)業(yè)征收營(yíng)業(yè)稅,歸地方財(cái)政所有,促進(jìn)了地方發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的積極性。2016年全面營(yíng)改增來,推動(dòng)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步融合發(fā)展;有利于增強(qiáng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和活力,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí),為我國(guó)企業(yè)發(fā)展帶來了契機(jī)。2016年服務(wù)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重上升到了51.6%。

三、我國(guó)政府間稅收劃分存在的問題

1.提高中央財(cái)政收入比重的目標(biāo)沒有完全實(shí)現(xiàn)

1994年財(cái)政體制改革的目標(biāo)是將中央財(cái)政收入比重增加到60%,實(shí)際上1994年上升到55%以后,比重不升反降,維持在了50%-55%之間。就國(guó)際上來看,發(fā)達(dá)國(guó)家如德國(guó)、法國(guó)都維持在70%左右,我國(guó)中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入低。

2.地方缺少主體稅種和稅收立法權(quán)

1994年實(shí)行分稅制后,個(gè)人所得稅百分之百歸地方,但是2002年以來變?yōu)榱酥醒氲胤焦蚕矶?一直延續(xù)至今。此外,2016年全面“營(yíng)改增”后,營(yíng)業(yè)稅全面改為增值稅,地方政府主體稅種缺失。并且地方政府沒有稅收立法權(quán),不利于地方特種稅的開征,導(dǎo)致部分稅源流失,不利于地方政府的財(cái)力提升。

3.共享稅規(guī)模偏大,分享方式不盡合理

目前,我國(guó)的共享稅比重在70%以上,影響了稅制的規(guī)范性,應(yīng)該是專項(xiàng)稅為主,共享稅為輔。并且分享方式多為比例分享式,不利于財(cái)政分權(quán)改革。

4.省以下稅收劃分改革滯后

地方主體稅種少、收入少、而地方政府級(jí)次多,如何劃分省級(jí)以下財(cái)稅關(guān)系和權(quán)力是財(cái)稅體制改革中難啃的“硬骨頭”。很多省級(jí)以下地方政府現(xiàn)如今稅收劃分仍使用分成制。

四、推進(jìn)我國(guó)政府間稅收劃分改革的建議

(一)政府間稅收劃分改革應(yīng)與稅制改革同步推進(jìn)

1.社會(huì)保險(xiǎn)稅的開征及政府間歸屬

當(dāng)前,我國(guó)由地方統(tǒng)籌社會(huì)保障費(fèi),支出責(zé)任歸地方,而未來改革方向是“費(fèi)改稅”,稅收收入歸中央,支出責(zé)任歸中央,有利于中央政府在省與省之間進(jìn)行調(diào)節(jié)。

2.環(huán)保稅的開征及政府間歸屬

十八屆五中全會(huì)綠色發(fā)展理念要求“經(jīng)濟(jì)要環(huán)?！?借此良機(jī),作為此次財(cái)稅體制改革之一的環(huán)保稅,于 2016 年 12 月 25 日,十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過,并于 2018 年 1 月 1 日起施行。環(huán)保稅開征初期,為調(diào)動(dòng)地方征管積極性,其收入歸地方政府,但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,其應(yīng)歸中央或中央地方政府共有,因?yàn)榄h(huán)保稅是外部效應(yīng)矯正稅,應(yīng)由中央進(jìn)行調(diào)控。

3.改變城建稅教育費(fèi)附加的附加稅模式同時(shí)把兩種劃分地方稅

近年來,城建稅及教育費(fèi)附加已成為地方稅收的主要稅種和稅收收入的重要來源,但仍存在很多問題,因此,有必要對(duì)對(duì)城建稅和教育費(fèi)附加改革。建議將城建稅改為市稅,教育費(fèi)附加改為教育稅,用于基礎(chǔ)義務(wù)教育支出。

(二)推進(jìn)中央與地方間稅收立法權(quán)分享改革

適當(dāng)下放立法權(quán)給地方政府,調(diào)動(dòng)地方政府征管積極性。全國(guó)范圍內(nèi)的地方稅由中央立法,地方范圍內(nèi)的地方稅由地方立法,利于地方政府開征地方特種稅,減少稅源的流失。

(三)推進(jìn)中央與地方共享稅體制的改革

1.逐步降低共享稅收入占比

共享稅比重過多直接的就是會(huì)加大中央轉(zhuǎn)移支付的難度,應(yīng)該堅(jiān)持“存量不動(dòng),增量增加”的基本原則,維持現(xiàn)有的稅收分享格局,對(duì)改革中新增的稅中作為共享稅。

2.改革共享稅方式

由比例分享為主改為稅率分享為主,目前國(guó)際上一般用稅率分享制,有利于地方政府有擴(kuò)大稅收立法權(quán)。

(四)推進(jìn)省以下稅收劃分改革

一方面要培育地方稅系,增強(qiáng)財(cái)政收入,另一方面要減少地方財(cái)政層次,通過省直管縣和鄉(xiāng)財(cái)縣管的財(cái)政改革使層級(jí)實(shí)現(xiàn)由四到二的轉(zhuǎn)變,從而促進(jìn)省級(jí)以下稅收劃分的改善。

[1]谷 成 曲紅寶.發(fā)展中國(guó)家政府間稅收劃分:理論分析與現(xiàn)實(shí)約束[J].2015.2

[2]劉佐.改革開放后分稅制財(cái)政管理體制的建立[J].中國(guó)財(cái)政，2014.1

[3]郭宇.環(huán)保稅：讓稅制更綠化[J].法制與社會(huì)，2017.3

田王婧(1995-)，女，漢族，山西汾陽(yáng)人，本科，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，研究方向稅收學(xué)。