青龍滿族自治縣政府購買養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀探究

摘要：黨的十八屆三中全會中提出要加大政府購買公共服務(wù)力度?；诖吮尘埃诳隙ㄇ帻垵M族自治縣積極進(jìn)行政府購買養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)上，仍有諸多問題尚待解決，亟需通過加大政府投入力度，提升社會組織的承接意愿、規(guī)范政府購買過程，完善養(yǎng)老服務(wù)評估和監(jiān)督體系、培育服務(wù)機(jī)構(gòu)，增加服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量等途徑，進(jìn)一步促進(jìn)其養(yǎng)老服務(wù)工作的順利開展。

關(guān)鍵詞：青龍滿族自治縣 政府購買 養(yǎng)老服務(wù)

探究政府購買養(yǎng)老服務(wù)問題是積極應(yīng)對人口老齡化，實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的目標(biāo)的必然要求。但出于各方面影響因素，民族地區(qū)政府購買養(yǎng)老服務(wù)在實(shí)施過程中面臨著很大的困難和挑戰(zhàn)。在此背景下，研究青龍滿族自治縣政府購買養(yǎng)老服務(wù)問題是兼具理論與實(shí)踐價值的課題。

一、政府購買養(yǎng)老服務(wù)的理論基礎(chǔ)

（一）公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品是政府行政機(jī)關(guān)或組織，為維持其各項(xiàng)事務(wù)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，所提供的用于滿足社會公共消費(fèi)和需求的各種產(chǎn)品和服務(wù)。公共產(chǎn)品有兩大特點(diǎn)，即消費(fèi)的非競爭性和非排他性，公共產(chǎn)品分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共物品兩類。純公共產(chǎn)品是指每增加一個人對該產(chǎn)品的消費(fèi)，并不會由此減少其他人對該種產(chǎn)品和服務(wù)所獲得相同質(zhì)量，在此消費(fèi)過程中具有完全的非競爭性和非排他性。準(zhǔn)公共產(chǎn)品是那些只具有非競爭性和非排他性特征中的一個，而不充分表現(xiàn)另外一個特征的產(chǎn)品，公共產(chǎn)品理論為政府購買養(yǎng)老服務(wù)提供了清晰的范圍和篩選依據(jù)。政府為老年人提供的相應(yīng)服務(wù)屬于公共產(chǎn)品，并且這種服務(wù)成本是隨著享受此項(xiàng)公共產(chǎn)品人數(shù)的增加而不斷隨之增加的，因此，政府提供的養(yǎng)老服務(wù)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的研究范疇。

（二）委托-代理理論

委托-代理理論是契約理論的重要發(fā)展之一，是在生產(chǎn)力發(fā)展和規(guī)?；a(chǎn)下在非對稱信息博弈論的基礎(chǔ)上提出的。委托-代理理論表明作為委托人的政府，在無法或沒有足夠能力向社會提供公共服務(wù)時，應(yīng)該采用委托代理將職權(quán)轉(zhuǎn)變給具有專業(yè)化的代理人或社會組織，可以讓政府與社會組織簽訂契約關(guān)系，并將一部分權(quán)力轉(zhuǎn)變給社會組織，最后根據(jù)公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量支付報(bào)酬。委托-代理理論是對政府購買公共服務(wù)的最有影響的觀點(diǎn)。政府購買公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)政府與社會組織之間的合作。政府購買養(yǎng)老服務(wù)作為政府購買公共服務(wù)的其中一個領(lǐng)域，同樣需要進(jìn)行政府主導(dǎo)下養(yǎng)老服務(wù)的多元化供給，因此，一定程度上，委托-代理理論為政府購買養(yǎng)老服務(wù)提供了理論基礎(chǔ)和行動指導(dǎo)。

二、青龍滿族自治縣政府購買養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀

青龍滿族自治縣隸屬于河北省秦皇島市，青龍滿族自治縣自上世紀(jì)末步入老齡化社會以來，人口老齡化加速發(fā)展，老年人口基礎(chǔ)大、增長快并日益呈現(xiàn)高齡化的趨勢。2011年以來，青龍滿族自治縣搶抓機(jī)遇，全力以赴推進(jìn)農(nóng)村“互助幸福院”建設(shè)，探索出了一條符合貧困山區(qū)實(shí)際的農(nóng)村互助養(yǎng)老之路。截止2012年，青龍滿族自治縣169所高標(biāo)準(zhǔn)幸福院已經(jīng)建成投入使用，互助養(yǎng)老覆蓋率達(dá)到43%，受益老人達(dá)到4萬余人，可以肯定青龍縣政府在養(yǎng)老服務(wù)方面取得了一定的成就。然而，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2012年，秦皇島市60歲以上老年人口有43.3萬人，占總?cè)丝诘?4.5%，高于全國、全省的平均水平，且老年人口每年以3%的速度遞增，2015年老年人口達(dá)到了50萬人，占總?cè)丝诘?6%，也就是每6、7個人中就有一位老人，因此，形勢的嚴(yán)峻性依然不可忽視。

三、青龍滿族自治縣政府購買養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境

青龍滿族自治縣作為秦皇島市的民族自治縣，又地處山區(qū)地帶，如前文所述，其養(yǎng)老服務(wù)不可避免地面臨著艱巨而又繁重的任務(wù)。①因此，有必要對青龍滿族自治縣購買養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行深入的分析。

（一）投入力度不足，民辦機(jī)構(gòu)發(fā)展受阻

目前，青龍滿族自治縣（以下簡稱青龍縣）的養(yǎng)老服務(wù)組織或機(jī)構(gòu)資金來源絕大部分依賴于縣政府的財(cái)政投入，其他渠道獲取的資金較少。據(jù)青龍縣人民政府政務(wù)服務(wù)中心2015年度財(cái)政決算數(shù)據(jù)顯示：2015年度政府性基金預(yù)算財(cái)政撥款為194.48萬元，并當(dāng)年全部用于一般公共服務(wù)支出。②但就目前的情況來看，青龍縣政府投入的資金是不夠的，政務(wù)服務(wù)中心雖負(fù)責(zé)政府的集中采購，通過實(shí)施政府集中采購，降低采購價格，減少分散采購的重復(fù)，以此營造公平競爭的市場環(huán)境。然而，資金來源的單一仍使得政府的采購能力有限，不免使得養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)配套設(shè)施出現(xiàn)不足，影響?zhàn)B老服務(wù)供給的水平；與此同時，由于缺少相應(yīng)的融資渠道，一些社會組織很難從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款，使得社會力量辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)受到一定程度的制約。

（二）監(jiān)督評估管理不夠規(guī)范，問責(zé)制度缺失

當(dāng)前，青龍縣政府的資金管理、社會組織和機(jī)構(gòu)的資金使用缺乏一套有效的監(jiān)督制度，監(jiān)督評估不力就可能導(dǎo)致履行合同的嚴(yán)肅性不夠。政府購買公共服務(wù)涉及多學(xué)科的知識，而公共服務(wù)領(lǐng)域等方面的知識和技能具有較強(qiáng)的專業(yè)性，需要專業(yè)的監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)。因此，在青龍縣政府購買養(yǎng)老服務(wù)方面，其服務(wù)質(zhì)量和水平缺乏來自外部的客觀評價，此外，出于某些原因，縣政府的部分工作人員既承擔(dān)著管理和服務(wù)的職能，又從事養(yǎng)老服務(wù)的購買活動，這不利于縣政府在購買養(yǎng)老服務(wù)的過程中相關(guān)環(huán)節(jié)的相互制約和監(jiān)督，容易誘發(fā)腐敗現(xiàn)象，問責(zé)制度的不健全主要表現(xiàn)在對相關(guān)責(zé)任人只進(jìn)行行政處罰而不給予經(jīng)濟(jì)處罰，或行政處罰過重，缺乏一個在實(shí)際執(zhí)行過程中的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

（三）服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，服務(wù)隊(duì)伍穩(wěn)定性差

在實(shí)施政府購買養(yǎng)老服務(wù)招投標(biāo)過程中，缺少企業(yè)或組織參加，制約了縣政府購買養(yǎng)老服務(wù)在青龍縣的實(shí)施，選取的服務(wù)組織中也存在著能力不足等問題；服務(wù)提供者少有進(jìn)行過系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)，不具備養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員的資質(zhì)，只能完成日常生活料理等方面的工作，尤其是缺乏專業(yè)穩(wěn)定的工作人員針對失能老人的長期照料和護(hù)理；還有些工作人員認(rèn)為服務(wù)老年人低人一等。因養(yǎng)老服務(wù)之前一直由政府提供，其行業(yè)的一般收入水平較低，更加劇養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍穩(wěn)定性差，缺乏持續(xù)性的問題。這樣給本來適應(yīng)能力就有限的老年人，造成了更多了心里障礙，增加了老年人對政府購買養(yǎng)老服務(wù)的不滿。

四、提升青龍滿族自治縣政府購買養(yǎng)老服務(wù)的路徑選擇

（一）加大政府投入力度，提升社會組織的承接意愿

在購買服務(wù)規(guī)模方面，青龍縣政府應(yīng)積極鼓勵當(dāng)?shù)責(zé)o工作人員成立相關(guān)組織并參與到購買養(yǎng)老服務(wù)中來，進(jìn)而擴(kuò)大政府購買養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋面。此外，在執(zhí)行的過程中應(yīng)嚴(yán)格篩選，確保真正需要養(yǎng)老服務(wù)的人員得到實(shí)際的幫助；縣政府應(yīng)注重與社會組織進(jìn)行良性互動，保持合作伙伴關(guān)系，加快形成政府合理讓渡、規(guī)范引導(dǎo)，發(fā)揮政府購買養(yǎng)老服務(wù)資金的導(dǎo)向和激勵作用，以提升社會組織的承接意愿和承接力度。在符合縣域?qū)嶋H情況的條件下，適當(dāng)在政府預(yù)算資金外附加政府購買養(yǎng)老服務(wù)資金，如采用競標(biāo)機(jī)制方式，將福利彩票公益金作為縣政府購買養(yǎng)老服務(wù)的附加資金來源之一，資助中標(biāo)的社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)的提供，與之簽訂長期合作協(xié)議，以維持社會組織提供養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)性與穩(wěn)定性。

（二）規(guī)范政府購買過程，完善養(yǎng)老服務(wù)評估及監(jiān)督體系

縣政府各部門應(yīng)將需要向社會組織購買的事項(xiàng)及時向社會公布，采取公開招標(biāo)的方式，給予符合要求的承接主體公開競爭的機(jī)會，根據(jù)事先制定的政府購買養(yǎng)老服務(wù)辦法確定承接主體，進(jìn)而形成從申報(bào)、受理、評審、中期評估、末期評估、完工評估及滿意度調(diào)查等全方位的政府購買養(yǎng)老服務(wù)管理流程，致力于形成政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、自我監(jiān)督相結(jié)合的綜合監(jiān)管體系，特別是縣政府在監(jiān)督的過程中應(yīng)堅(jiān)持有章可循，努力建立政府和承接主體雙向信息反饋機(jī)制，提高養(yǎng)老服務(wù)提供的透明度和回應(yīng)性。③此外，還可以建立受益群體的投訴機(jī)制和規(guī)范舉報(bào)獎勵制度，以提高受益群體投訴的積極性，完善養(yǎng)老服務(wù)評估及監(jiān)督體系。

（三）增加服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量，注重培育服務(wù)機(jī)構(gòu)

當(dāng)前，青龍縣政府在購買養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施過程中適度降低社會組織承接養(yǎng)老服務(wù)的資質(zhì)并給予一定優(yōu)惠政策；注重服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的相互交流，為其建立交流和利益維護(hù)平臺，擴(kuò)大服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的相互學(xué)習(xí)、信息分享和利益訴求表達(dá)的渠道。此外，注重服務(wù)機(jī)構(gòu)中工作人員隊(duì)伍的職業(yè)化和專業(yè)化，可以從加強(qiáng)現(xiàn)有員工的服務(wù)能力，對其進(jìn)行服務(wù)理念培育、法制教育培訓(xùn)、業(yè)務(wù)能力的培養(yǎng)處著手，建立一支合格的養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍，只有具備提供養(yǎng)老服務(wù)資質(zhì)的社會組織才會被政府重視，才能夠吸引更多的人才加入社會組織，增加社會組織的人力資本，從而提高社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)會。

促進(jìn)政府購買養(yǎng)老服務(wù)是新時期轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會治理、改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式所進(jìn)行的一項(xiàng)重要舉措，符合經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展潮流，也是青龍滿族自治縣政府探索更多運(yùn)用市場化、社會化、信息化等方式提高其行政效能的有效途徑，不僅能夠進(jìn)一步優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)的資源配置，而且有利于促進(jìn)政府主導(dǎo)下養(yǎng)老服務(wù)的多元化供給，進(jìn)而促進(jìn)政府對整個公共服務(wù)領(lǐng)域的供給能力。

注釋：

①青龍縣政府門戶網(wǎng)站：http：//www.chinaqinglong.gov.cn/info/index.jsp.

②同上

③劉建民：《廣西民族地區(qū)農(nóng)村居家養(yǎng)老模式探析》，《桂海論叢》，2013 年第1期。

（本文系西藏民族大學(xué)高水平研究生班學(xué)習(xí)成果；作者簡介：代立雙，西藏民族大學(xué)管理學(xué)院在讀碩士研究生，主要研究方向民族地區(qū)公共管理。）