行政訴訟起訴不停止執(zhí)行探討

彭成滔

伴隨著行政訴訟的不斷發(fā)展，當(dāng)前出現(xiàn)了許多行政訴訟應(yīng)該放棄起訴不停止執(zhí)行原則的呼聲。但無(wú)論對(duì)此支持還是反對(duì)，其需要考慮的都是個(gè)人利益與社會(huì)公益之間的衡量。在如今社會(huì)利益及價(jià)值追求復(fù)雜化的背景下，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持起訴不停止執(zhí)行原則，通過(guò)停止執(zhí)行的例外情形，給予公民相應(yīng)的救濟(jì)渠道，從而避免因不停止執(zhí)行而造成的難以恢復(fù)的損害。

行政訴訟起訴不停止執(zhí)行存在的問(wèn)題完善

一、行政起訴不停止執(zhí)行之爭(zhēng)

我國(guó)行政訴訟法至1989年頒布以來(lái)，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)一直成為眾多學(xué)者研究的對(duì)象。通常來(lái)講，維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)是行政訴訟法重要目的之一，但這又與保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益的立法目的出現(xiàn)了一些相互沖突與博弈。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界將“起訴不停止執(zhí)行”作為我國(guó)行政訴訟一項(xiàng)特有的原則，比如作為《行政訴訟法》起草者之一的顧昂然先生就主張這一觀點(diǎn)。然而，隨著《行政訴訟法》多年后，學(xué)界陸續(xù)出現(xiàn)了對(duì)“起訴不停止執(zhí)行”的質(zhì)疑。甚至隨著理論研究的深入，這種質(zhì)疑呈現(xiàn)出一邊倒的傾向，即傳統(tǒng)的“起訴不停止執(zhí)行應(yīng)”原則應(yīng)向“行政訴訟期間停止行政行為的執(zhí)行”方向轉(zhuǎn)變。其目的在于當(dāng)出現(xiàn)以下的情形時(shí)對(duì)訴訟相對(duì)人的保護(hù)：即因訴訟程序的漫長(zhǎng)，若訴訟程序的啟動(dòng)并不停止行政行為的執(zhí)行，那么行政行為將存在違法侵害當(dāng)事人權(quán)益的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)潛在風(fēng)險(xiǎn)。

作者認(rèn)為無(wú)論是行政起訴不停止執(zhí)行的否定論或維持論，都沒(méi)有擺脫單純的對(duì)原則與例外之爭(zhēng)，分析的都不全面。因此，筆者認(rèn)為在當(dāng)前階段，行政訴訟中還是應(yīng)采取舊的“起訴不停止執(zhí)行為原則”為主，但應(yīng)以“停止執(zhí)行為例外”，對(duì)法官的裁量權(quán)給予適當(dāng)?shù)南拗?，以便同時(shí)兼顧行政機(jī)關(guān)的公權(quán)益以及行政相對(duì)人的私權(quán)益。

二、行政起訴不停止執(zhí)行的現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）不停止執(zhí)行的立法現(xiàn)狀

1.《行政訴訟法》的規(guī)定

總的來(lái)說(shuō)，在我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》56條中，其實(shí)是規(guī)定了我國(guó)行政訴訟是訴訟期間不停止執(zhí)行的，但也規(guī)定了四項(xiàng)需要停止執(zhí)行例外，但此規(guī)定在實(shí)踐中的操作非常困難的。

2.《行政處罰法》的規(guī)定

我國(guó)1996年《行政處罰法》第45條雖然直接規(guī)定了在當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)議和訴訟期間不停止行政處罰的執(zhí)行，且也規(guī)定有例外，看似與《行政訴訟法》規(guī)定相一致，但這一規(guī)定中并沒(méi)有對(duì)行政訴訟中停止行罰執(zhí)行的情形作出規(guī)定。

由于《行政處罰法》的處罰種類(lèi)包含了影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者財(cái)產(chǎn)利益的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷(xiāo)許可證以及對(duì)人身進(jìn)行限制的行政拘留等對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生重大的影響的措施。法律只規(guī)定了行政訴訟不停止行政處罰的執(zhí)行，行政相對(duì)人即使提起行政訴訟也難以及時(shí)有效地維護(hù)自身權(quán)利，在行政訴訟結(jié)束后，需要被救濟(jì)的權(quán)利很可能已經(jīng)被侵害而不復(fù)存在了。

3.《行政強(qiáng)制法》不的規(guī)定

在我國(guó)，僅有少數(shù)行政機(jī)關(guān)擁有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，而大多數(shù)的行政機(jī)關(guān)并無(wú)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。由于這些機(jī)關(guān)無(wú)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，他們只能通過(guò)人民法院協(xié)助執(zhí)行。《行政強(qiáng)制法》第34條規(guī)定，在法律規(guī)定的履行義務(wù)期限屆滿(mǎn)之后，有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以直接強(qiáng)制執(zhí)行，但其回避了提起行政訴訟期間是否停止執(zhí)行。但如果將其與《行政強(qiáng)制法》第53條、《行政訴訟法》第56條規(guī)定的行政訴訟不停止執(zhí)行原則相聯(lián)系，此處應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟不停止執(zhí)行。

（二）起訴不停止執(zhí)行存在的問(wèn)題

1.不停止執(zhí)行的絕對(duì)化

即使我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定了訴訟不停止執(zhí)行的例外情形，但實(shí)踐中卻出現(xiàn)的非常少。主要原因有：一是政府部門(mén)在過(guò)去幾十年間大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，講求的是效率，政府的威信，所以即使作出了不合適的行政行為，也很少有行政機(jī)關(guān)主動(dòng)去停止執(zhí)行。二是法院的自由裁量權(quán)較為抽象，不好在實(shí)踐中把控。比如對(duì)“公共利益”的理解，實(shí)踐中往往難以界定，加之長(zhǎng)期以來(lái)法院依附于政府，因此法院往往把行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定的利益當(dāng)成了公共利益。三是沒(méi)有執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依附于法院執(zhí)行時(shí)，停止執(zhí)行的發(fā)生的概率極低，使得行政訴訟不停止執(zhí)行制度難過(guò)于絕對(duì)化。

2.停止執(zhí)行的審查機(jī)制不健全

現(xiàn)《行政訴訟法》第56條規(guī)定了訴訟不停止執(zhí)行的例外情形，其中既有當(dāng)事人的申請(qǐng)，也有法院依職權(quán)自行裁定。其實(shí)，法院基于職權(quán)裁定停止執(zhí)行，更能強(qiáng)化對(duì)人民權(quán)益的臨時(shí)保護(hù)，也能對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為起到一定的監(jiān)督作用。我國(guó)臺(tái)灣的相關(guān)立法主要以保障利益為基本出發(fā)點(diǎn)，法院可以基于職權(quán)，綜合考慮各個(gè)具體行政行為的情況和申請(qǐng)理由，再?zèng)Q定是否停止執(zhí)行，因此保護(hù)行政相對(duì)人及利害關(guān)系人。同時(shí)還將行政訴訟劃分成確認(rèn)訴訟、給付訴訟和撤銷(xiāo)訴訟三種類(lèi)型，以此為基礎(chǔ)確定可以停執(zhí)行的案件類(lèi)型。然而，我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法僅規(guī)定了行政訴訟判決的形式，并沒(méi)有明確區(qū)分類(lèi)型，導(dǎo)致停止執(zhí)行的范圍是模糊的。

3.不停止執(zhí)行救濟(jì)途徑與方式欠缺

如果法院或者行政機(jī)關(guān)作出不停止執(zhí)行的裁定確系錯(cuò)誤判決的情況下，如何提供有效的救濟(jì)手段，為當(dāng)事人提供訴訟保護(hù)，關(guān)系到訴訟不停止執(zhí)行原則正確有效實(shí)施。但是我國(guó)對(duì)此暫時(shí)還沒(méi)有明確的條文規(guī)定。

三、行政訴訟起訴不停止執(zhí)行的建議

（一）堅(jiān)持不停止執(zhí)行原則，停止執(zhí)行為例外

對(duì)于行政訴訟中的不停止執(zhí)行原則，其本質(zhì)是公共利益與個(gè)人利益之間的博弈結(jié)果。當(dāng)前我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)行政訴訟不停止執(zhí)行原則的質(zhì)疑，主要是是從規(guī)范行政行為、防止權(quán)力濫用和保障公民權(quán)利的角度出發(fā)。雖然保障公民權(quán)益也是作為行政訴訟的價(jià)值之一，但如果過(guò)度地追求這一種價(jià)值而放棄行政效率等價(jià)值也是不妥的。筆者認(rèn)為，需堅(jiān)持行政訴訟起訴不停止執(zhí)行原則，并進(jìn)一步完善例外的適用。

首先，行政機(jī)關(guān)的作用除管理職能外還應(yīng)包含促進(jìn)公共利益的增加。社會(huì)公益的體現(xiàn)不應(yīng)只依賴(lài)法院，還應(yīng)通過(guò)合適的制度設(shè)計(jì)來(lái)規(guī)范行政機(jī)關(guān)。其次，“堅(jiān)持行政訴訟不停止執(zhí)行原則”并不否認(rèn)“法律保障公民權(quán)益”的價(jià)值，公共利益不是是對(duì)個(gè)人利益劫持，也不是獨(dú)立于個(gè)人利益之外，它們間是一種辯證統(tǒng)一的關(guān)系。最后，在堅(jiān)持行政訴訟起訴不停止執(zhí)行前提下，若行政相對(duì)人雖最終獲得勝訴，但其合法權(quán)益也因原行政行為的不停止執(zhí)行而產(chǎn)生了損害，那么行政訴訟的權(quán)利救濟(jì)目的即沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。為了避免這種情況的發(fā)生，我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和完善停止執(zhí)行的例外適用。

（二）完善停止執(zhí)行的程序

1.申請(qǐng)形式。一般而言，相對(duì)人都是在訴訟期間提出停止執(zhí)行被訴行政行為。由于被訴行政行為在起訴前就可能已經(jīng)做出，因此行政相對(duì)人不存在來(lái)不及書(shū)面申請(qǐng)的情況緊迫情況。為了法律的嚴(yán)肅性，停止執(zhí)行的申請(qǐng)應(yīng)由書(shū)面形式做出。

2.申請(qǐng)對(duì)象。當(dāng)事人提起訴訟，要么在于取得利益，要不在于排除不利。行政訴訟中申請(qǐng)的對(duì)象應(yīng)是停止相應(yīng)行政行為的執(zhí)行。

3.申請(qǐng)人范圍。通常情況，提出停止執(zhí)行的須為行政相對(duì)人，但學(xué)界中還有另外的觀點(diǎn)及除了行政相對(duì)人外，有厲害關(guān)系的第三人也可以提出停止執(zhí)行的申請(qǐng)。

4.停止執(zhí)行裁定的效力。法院作出行政行為停止執(zhí)行裁定后，又能否以情況變化為由主動(dòng)撤銷(xiāo)或者變更所做的裁定？這些問(wèn)題法律都沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定。因此，鑒于對(duì)案件事實(shí)的要求，應(yīng)當(dāng)允許法院在訴訟中對(duì)所做的停止執(zhí)行裁定予以變更或撤銷(xiāo)，當(dāng)然必須說(shuō)明理由。

（三）嚴(yán)格審查并規(guī)范法官的裁量權(quán)

當(dāng)前《行政訴訟法》中列舉停止執(zhí)行的例外情形，其第56條第二款中的所作的描述可認(rèn)為是對(duì)法院司法裁量權(quán)的規(guī)定。不過(guò)，就語(yǔ)言表述而言，其還有很大的不確定性。何為公共利益？公共利益一定就是與個(gè)人私益對(duì)立的嗎？這些問(wèn)題不解決，則法官在裁判時(shí)很可能忽略行政相對(duì)人的利益的包含。

有學(xué)者認(rèn)為：行政訴訟起訴不停止執(zhí)行既要要堅(jiān)持概括審查，又要維護(hù)利益平衡。概括審查指法院在接到相對(duì)人停止執(zhí)行的書(shū)面申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)就案件申訴的概率進(jìn)行概括式審查。如果行政行為存在重大且明顯違法時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出停止執(zhí)行行政行為的裁定；如行政訴訟原告起訴時(shí)行政機(jī)關(guān)并無(wú)明顯違法行為，則法官應(yīng)慎用裁量權(quán)去阻止行政行為的實(shí)施。這樣做的原因是法官在裁量時(shí)，不僅要考慮行政相對(duì)的私人利益，還要衡量社會(huì)公共利益，甚至在涉及第三人權(quán)益時(shí)還要顧及第三人利益。另外，對(duì)于公權(quán)力的權(quán)威和利益，法院在審查時(shí)，也必須加以考慮?？偟膩?lái)說(shuō)，為了保障行政訴訟起訴不停止執(zhí)原則，停止執(zhí)行為例外的順利實(shí)施，法院應(yīng)嚴(yán)格審查相對(duì)人的申請(qǐng)并規(guī)范法官的自由裁量權(quán)。

參考文獻(xiàn)：

[1]王小紅.論我國(guó)行政訴訟暫時(shí)法律保護(hù)制度的完善[J].河南社會(huì)科學(xué)，2005（1）.

[2]章志遠(yuǎn).從原則與例外之爭(zhēng)到司法裁量標(biāo)準(zhǔn)之構(gòu)建—行政訴訟暫時(shí)性財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制的新構(gòu)想[A].中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2007年年會(huì)論文集[C].2007.861-869.

[3]黃學(xué)賢.行政訴訟中的暫時(shí)性法律保護(hù)制度探討[J].東方法學(xué)，2008（4）.

[4]莊漢.我國(guó)行政訴訟中暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)制度的缺失與構(gòu)建[J].法學(xué)評(píng)論，2010（5）.

[5]許炎.行政救濟(jì)法上不停止執(zhí)行原則的再思考[J].行政法學(xué)研究，2006（1）.

[6]齊娜.我國(guó)起訴不停止執(zhí)行原則的反思與變革[D].北京：中央民族大學(xué)碩士畢業(yè)論文，2009.

[7]陳計(jì)男.行政訴訟法釋論[M].三民書(shū)局，2000.727.

[8][日]鹽野宏著.楊建順譯.行政法[M].北京：法律出版社.