行政裁量權濫用情況嚴重

申欣旺

中國新聞周刊：我們了解到，你1993年就發(fā)表了行政裁量權方面的研究成果，當時中國各級政府在這方面是否已經(jīng)暴露出比較嚴重的問題?

姜明安：1993年，我在《法學研究》第一期發(fā)表《論行政自由裁量權及其法律規(guī)制》一文，這是我研究行政自由裁量權較早較系統(tǒng)的成果。我最早提出“行政自由裁量行為”的概念是1985年出版的第一本行政法著作《行政法學》。

我國各級行政機關及其工作人員行使行政裁量權的問題是隨著計劃成分逐步減少、市場調(diào)節(jié)范圍逐步加大、中央集權逐步減少、地方自主權逐步加大的過程中而逐步進入人們視野的。特別是上世紀80年代后伴隨著一些地方、一些部門(包括中央部門)“三亂”(亂罰款、亂收費、亂攤派)現(xiàn)象的蔓延而日益惡化，使人們越來越感到有對行政裁量權加以規(guī)制的必要。

中國新聞周刊：在我國，哪些領域的行政裁量權暴露的問題更多一些?

姜明安：應該說，凡是有行政的地方，就有行政裁量權。凡是有行政裁量權的地方，就存在著濫用裁量權的風險和實際可能性。至于哪些領域的行政裁量權暴露的問題更多一些，這需要做實證調(diào)查研究，要用數(shù)據(jù)說話。就我個人的感覺而言，目前行政執(zhí)法量比較大的領域和部門，問題會比較集中和激烈一些，如城管、治安、工商、食品衛(wèi)生、交通、質(zhì)監(jiān)、環(huán)境等領域。

中國新聞周刊：造成這種狀況的根源是什么?

姜明安：原因主要有三：第一，這些領域和部門執(zhí)法范圍廣泛，法律、法規(guī)對相應執(zhí)法行為的規(guī)范較為原則，行政機關又難于及時制定相應的實施細則和執(zhí)法基準；第二，這些領域和部門的執(zhí)法大多涉及審批、許可、收費、罰款等，執(zhí)法人員容易利用裁量權獲利，搞權錢交易；第三，這些領域和部門的執(zhí)法往往直接與公民、法人和其他組織打交道，其濫用裁量權的行為往往與行政侵權聯(lián)系在一起，最易于引發(fā)行政爭議和社會矛盾。

中國新聞周刊：湖南提出了“綜合控制”的模式，你如何評價?

姜明安：這是一個有益的嘗試。控制行政裁量權的方式和途徑應該是多種多樣的，而不只是裁量基準的“具體條款”。我個人認為，規(guī)制行政裁量權有六種方式和途徑：其一，通過包括法定程序與正當程序在內(nèi)的法律程序規(guī)制行政裁量權的行使；其二，通過立法目的、立法精神規(guī)制行政裁量權的行使；其三，通過法的基本原則規(guī)制行政裁量權的行使；其四，通過行政慣例規(guī)制行政裁量權的行使；其五，通過政策規(guī)制行政裁量權的行使；其六，通過裁量基準規(guī)制行政裁量權的行使。

中國新聞周刊：栽量權的規(guī)范對行政訴訟將有什么影響?

姜明安：行政審判只能依據(jù)法律、法規(guī)，而不能依據(jù)行政機關制定的裁量基準。這是法治的要求，否則，司法就無法監(jiān)督行政機關依法行政。在某些情況下，行政裁量基準的制定和裁量基準本身就是違法的，通過行政訴訟能夠糾正這種行政違法。

另一方面，行政審判應該尊重行政裁量基準，因為行政裁量基準是規(guī)范行政裁量權行使的重要途徑和形式。在控制行政裁量權行使、防止其濫用方面，行政審判與行政裁量基準的目的一致。