競(jìng)爭(zhēng)中立影響下的國(guó)有企業(yè)改革之法制應(yīng)對(duì)

◇孫澤霖

競(jìng)爭(zhēng)中立影響下的國(guó)有企業(yè)改革之法制應(yīng)對(duì)

◇孫澤霖

自從2012年OECD推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)中立國(guó)際性發(fā)展的近幾年間，競(jìng)爭(zhēng)中立對(duì)我國(guó)企業(yè)海外經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的巨大影響成為國(guó)有企業(yè)改革的外部動(dòng)因。從法學(xué)的視角出發(fā)，首先競(jìng)爭(zhēng)中立應(yīng)該作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)原則納入憲法，其次通過公司法增設(shè)透明度審查的強(qiáng)制性條款，并明確國(guó)家壟斷的豁免范圍，也可以考慮設(shè)立國(guó)內(nèi)外監(jiān)管機(jī)構(gòu)。本文梳理現(xiàn)階段的研究成果，明確當(dāng)前國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)，把握世界商事立法的方向，為國(guó)家切實(shí)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革制定政策提供參考。

國(guó)有企業(yè)改革；競(jìng)爭(zhēng)中立；法制應(yīng)對(duì)；商事立法

2012年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）開始推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)中立的國(guó)際性研究，隨后聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)（UNCTAD）將其作為今后制定政策的核心內(nèi)容。在美歐的推動(dòng)下，“競(jìng)爭(zhēng)中立”成為打擊我國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體的有力武器，類似于2012年“中興、華為的美國(guó)并購(gòu)案”等案例為我國(guó)的國(guó)有企業(yè)海外經(jīng)營(yíng)敲響了警鐘，依據(jù)國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行國(guó)有企業(yè)改革迫在眉睫。

一、競(jìng)爭(zhēng)中立得以推廣的經(jīng)濟(jì)與法律理論

當(dāng)前，越來越多的國(guó)家響應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)中立政策，其中不乏與中國(guó)貿(mào)易關(guān)系密切的國(guó)家。例如日本、越南等國(guó)，一邊與中國(guó)構(gòu)建自貿(mào)區(qū)建設(shè)，一邊積極實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)中立的國(guó)內(nèi)改革；同時(shí)，隨著世界市場(chǎng)一體化程度的加深，更多的國(guó)內(nèi)企業(yè)參與國(guó)際貿(mào)易。研究競(jìng)爭(zhēng)中立政策不僅是構(gòu)建我國(guó)在亞太地區(qū)話語權(quán)體系、參與全球治理的政治經(jīng)濟(jì)需求，也是完善我國(guó)法律體系、緊跟人類法律文明步伐的表現(xiàn)。

（一）從經(jīng)濟(jì)方面來看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)中立所規(guī)制的國(guó)家密不可分

競(jìng)爭(zhēng)中立政策規(guī)制下的國(guó)家大多為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，其中歐盟、美國(guó)為中國(guó)前兩大貿(mào)易伙伴，占我國(guó)貿(mào)易總量的四成；投資方面，2015年我國(guó)對(duì)歐盟和美國(guó)的投資額分別為230億美元和150億美元，占我國(guó)對(duì)外投資總額的三成。如果在美國(guó)、歐盟、日本等世界主流的經(jīng)濟(jì)體和中國(guó)最重要的貿(mào)易伙伴東盟之間實(shí)現(xiàn)低門檻貿(mào)易，同時(shí)我國(guó)企業(yè)較高的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻和嚴(yán)厲的審查程度，所制造的產(chǎn)品無法與競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)制的國(guó)家相競(jìng)爭(zhēng)，我國(guó)的投資和貿(mào)易額將會(huì)大打折扣，大量的外資企業(yè)也會(huì)撤出中國(guó)，嚴(yán)重阻礙人民幣國(guó)際化進(jìn)程，會(huì)對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)造成重創(chuàng)。因此，競(jìng)爭(zhēng)中立政策對(duì)中國(guó)有著舉足輕重的影響，應(yīng)將其置于國(guó)家戰(zhàn)略層面高度重視。

（二）從法律角度來看，競(jìng)爭(zhēng)中立政策是人類商事法律的共同價(jià)值取向

競(jìng)爭(zhēng)中立政策的基本精神基于WTO的基本原則，在貿(mào)易的自由、公平、安全等方面又是對(duì)WTO的擴(kuò)展。代表著新一輪的法律全球化，是世界商事法律精神的集中體現(xiàn)，一定程度上代表了世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)和商事立法的未來走向。另外，競(jìng)爭(zhēng)中立政策會(huì)逐漸演變成西方發(fā)達(dá)國(guó)家統(tǒng)治世界商業(yè)貿(mào)易的新規(guī)則。特別是在美國(guó)、歐盟、日本的主導(dǎo)下，又有更多的亞太、拉美等欠發(fā)達(dá)國(guó)家接納競(jìng)爭(zhēng)中立，對(duì)WTO框架下的貿(mào)易規(guī)則產(chǎn)生極大沖擊，競(jìng)爭(zhēng)中立政策會(huì)逐漸成為取代WTO相關(guān)制度的國(guó)際共識(shí)。

二、競(jìng)爭(zhēng)中立對(duì)國(guó)有企業(yè)改革的現(xiàn)實(shí)影響

隨著經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域一體化的加深，以“競(jìng)爭(zhēng)中立”為新一代橫向議題的各種自由貿(mào)易協(xié)定（Free Trade Agreement，F(xiàn)TA）的出現(xiàn)，成為當(dāng)前國(guó)有企業(yè)改革面臨的最嚴(yán)峻問題。作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)力量的國(guó)有企業(yè)在國(guó)際投資、并購(gòu)中無法發(fā)揮其應(yīng)有的能力。

（一）遵守WTO承諾、獲得國(guó)際社會(huì)普遍承認(rèn)的完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要

我國(guó)加入WTO已經(jīng)十幾年，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制卻仍然得不到西方的完全承認(rèn)。國(guó)內(nèi)改革保護(hù)期即將結(jié)束，屆時(shí)我國(guó)的市場(chǎng)開放程度將進(jìn)一步加強(qiáng)，但是距WTO《中國(guó)加入議定書》的要求還有很大距離。較高的市場(chǎng)準(zhǔn)入審查程度和關(guān)稅導(dǎo)致中國(guó)在對(duì)外貿(mào)易中一再受挫。由此，我國(guó)企業(yè)的國(guó)際投資、并購(gòu)等商業(yè)行為頻繁受到不公正對(duì)待，屢遭“具有政府背景”的質(zhì)疑。競(jìng)爭(zhēng)中立政策直接以國(guó)有企業(yè)的權(quán)屬斷定企業(yè)的商業(yè)動(dòng)機(jī)，成為拒絕我國(guó)企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的武器。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，針對(duì)WTO《中國(guó)加入議定書》的承諾，根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)中立政策對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)改革是我國(guó)獲得國(guó)際社會(huì)承認(rèn)的完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的迫切需求。

（二）基于接軌世界高標(biāo)準(zhǔn)而在國(guó)際貿(mào)易中不被邊緣化的戰(zhàn)略考量

通過研究競(jìng)爭(zhēng)中立政策的法理基礎(chǔ)和其中的經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)涵，同時(shí)結(jié)合近年來中美之間的多次貿(mào)易談判和戰(zhàn)略對(duì)話，發(fā)現(xiàn)我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革日益趨向競(jìng)爭(zhēng)中立政策的規(guī)定。我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革中的監(jiān)管不中立、信息不透明、權(quán)責(zé)不清等關(guān)鍵性難題也是國(guó)際上競(jìng)爭(zhēng)中立政策的重點(diǎn)議題，這就為我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革借鑒西方國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)提供了可行性保障；另外，中美BIT談判和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)就是我國(guó)積極與世界高標(biāo)準(zhǔn)靠攏，借助高標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)規(guī)則融入?yún)^(qū)域一體化的戰(zhàn)略考量，避免被孤立而使得WTO成立以來長(zhǎng)期趨于統(tǒng)一的國(guó)際貿(mào)易秩序碎片化，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)內(nèi)改革成本加大和全球監(jiān)管復(fù)雜化。為了以國(guó)有企業(yè)改革抵消國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)帶來的壓力，在接軌世界的過程中已產(chǎn)生了潛在的系統(tǒng)效應(yīng)。

（三）創(chuàng)造配套國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)法律體系完善的國(guó)際戰(zhàn)略互動(dòng)基石

完善國(guó)內(nèi)外配套的競(jìng)爭(zhēng)法律體系與國(guó)有企業(yè)改革的總體和長(zhǎng)期目標(biāo)具有高度一致性，目的都是創(chuàng)造完善的法制化環(huán)境。只有建立高效的法治化國(guó)內(nèi)環(huán)境以及與國(guó)外良性互動(dòng)的法治格局，才是進(jìn)行國(guó)有企業(yè)改革的根本之道。我國(guó)需要與更多的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則接軌，同時(shí)也要善用國(guó)際規(guī)則保護(hù)本國(guó)企業(yè)的利益。學(xué)習(xí)美國(guó)的波音合并麥道案經(jīng)驗(yàn)，如何處理好大型國(guó)有企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)又不違反競(jìng)爭(zhēng)中立政策，是我國(guó)需要研究的重要課題，這里就涉及到國(guó)內(nèi)法律體系的完善，如何靈活運(yùn)用國(guó)內(nèi)外法律的問題。應(yīng)該改變傳統(tǒng)“將政策導(dǎo)向直接寫入法條”的做法，西方國(guó)家不止一次認(rèn)為我國(guó)政府操縱企業(yè)投資，破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。由此可見，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立政策法理的理解和立法技巧的掌握，也是今后我國(guó)立法中應(yīng)該注意的問題。

三、我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的法制應(yīng)對(duì)

應(yīng)注意到，競(jìng)爭(zhēng)中立政策具有一定的西方經(jīng)濟(jì)和法律特色，與我國(guó)環(huán)境有較大的差異。即使在西方國(guó)家，這一原則框架的構(gòu)建也是剛剛起步，其仍有很大的可供完善空間。對(duì)我國(guó)而言，在改革的實(shí)際操作中也有很大的不確定性?；诖耍P者建議通過法律途徑規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)中立政策的國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)化的內(nèi)涵與外延。我國(guó)應(yīng)盡快在實(shí)體和程序法方面規(guī)范國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)。例如，在實(shí)體法方面可以通過憲法保障競(jìng)爭(zhēng)法律體系的運(yùn)行、在公司法中構(gòu)建透明度審查的強(qiáng)制性程度、并確立依據(jù)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的國(guó)內(nèi)限度，如國(guó)內(nèi)保留原則；在程序法上，通過設(shè)立獨(dú)立于政府的第三方監(jiān)察機(jī)構(gòu)，制定涉及國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)法律訴訟程序，加強(qiáng)企業(yè)在國(guó)內(nèi)外經(jīng)營(yíng)時(shí)遭遇不正當(dāng)對(duì)待時(shí)所采取的訴訟保障。

（一）從憲法起步健全國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)法體系

當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中，國(guó)內(nèi)的商事法律規(guī)范逐漸成為國(guó)際規(guī)則的一部分，國(guó)有企業(yè)改革也必然受到國(guó)際規(guī)則的影響。競(jìng)爭(zhēng)中立政策直接影響的是國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性法律，然而我國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)性法律制定起步晚。當(dāng)前我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革取得了驕人的成績(jī)，這離不開越來越自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。競(jìng)爭(zhēng)中立政策作為我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的瓶頸，要分階段解決。首先，需要推廣“競(jìng)爭(zhēng)中立”概念，使其根植于各類企業(yè)中?？梢钥紤]將“競(jìng)爭(zhēng)中立”作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，例如將“我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制；市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)中立制度，任何企業(yè)一律平等”類似條文納入憲法，有利于從國(guó)家根本大法層面維護(hù)我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。因此，其他地區(qū)和部門企圖實(shí)行地區(qū)保護(hù)而立法都是違憲行為，從根本上予以取締。另外，我國(guó)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)方面法律意識(shí)淡薄，在國(guó)際貿(mào)易中經(jīng)常受到不公正待遇，也無法有效的維權(quán)，應(yīng)該加快完善國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)法體系與國(guó)際規(guī)則接軌。

（二）《公司法》中增設(shè)透明度審查的強(qiáng)制性條款

我國(guó)的國(guó)有企業(yè)基本實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代公司治理制度，但在國(guó)際投資、并購(gòu)等經(jīng)營(yíng)中仍然受西方國(guó)家排斥。很重要的原因之一就是運(yùn)營(yíng)狀況透明度低、信息披露制度落后。根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)中立的內(nèi)涵“國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)中立、國(guó)際所有制中立”，并不是要否定國(guó)有企業(yè)的國(guó)家所有屬性，因此可以在《公司法》中增設(shè)國(guó)有企業(yè)的透明度審查的強(qiáng)制性規(guī)定，并設(shè)立企業(yè)相關(guān)人員未及時(shí)、詳盡披露信息等的法律責(zé)任。筆者認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)應(yīng)該披露的信息主要有：政府決策與企業(yè)運(yùn)營(yíng)的關(guān)系、企業(yè)的運(yùn)營(yíng)機(jī)制、得到的政府補(bǔ)貼與稅收減免等；特別是應(yīng)該注意國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的商業(yè)或非商業(yè)性質(zhì)。

（三）明確國(guó)家壟斷豁免的業(yè)務(wù)范圍

與國(guó)外通過法律明確國(guó)家豁免的業(yè)務(wù)范圍的做法不同，我國(guó)只是在《反壟斷法》中對(duì)“關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)”依法壟斷進(jìn)行籠統(tǒng)的規(guī)定。在實(shí)際操作中，西方國(guó)家很容易懷疑我國(guó)企業(yè)利用該法律的模糊性規(guī)定取得國(guó)家壟斷豁免資格，從而在國(guó)際投資、并購(gòu)中遭受國(guó)家安全審查。因此，我國(guó)在實(shí)踐中可以參考?xì)W盟的《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》的做法，通過法律明確將國(guó)有企業(yè)的具體行業(yè)列舉出來。例如，在《反壟斷法》中將關(guān)乎國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的具體行業(yè)界定為軍工、電力、電網(wǎng)、石油化工、電信、煤炭、民航、航運(yùn)等。這有利于防止外國(guó)針對(duì)我國(guó)企業(yè)投資、并購(gòu)進(jìn)行“國(guó)家安全”的過度審查。

（四）建立專門行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)行監(jiān)管中立

監(jiān)管中立是競(jìng)爭(zhēng)中立的司法和行政法治化之需要。為了市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)和資源最佳分配，政府在市場(chǎng)監(jiān)管中應(yīng)平等對(duì)待各類企業(yè)，不能選擇性執(zhí)法。在國(guó)內(nèi)建立專門的反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以解決當(dāng)前反壟斷審查、查處、執(zhí)法等分工不明和效率低下的難題，同時(shí)也能加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。對(duì)國(guó)內(nèi)構(gòu)建監(jiān)管中立制度可以大致從明確國(guó)企的具體職能、禁止提供公共服務(wù)的國(guó)企參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、完善國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)代公司法人制度等三個(gè)步驟實(shí)施。另外，類似于歐盟的做法和其高度一體化程度，出于更好的推進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展，通過建設(shè)自貿(mào)區(qū)而設(shè)立國(guó)際統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)構(gòu)，可以考慮將“監(jiān)管權(quán)力”交由國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織。探尋利益的契合點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域的高度一體化。

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（作者單位：新疆師范大學(xué)）

10.13999/j.cnki.scyj.2017.07.022