PPP模式風(fēng)險及其分擔(dān)機(jī)制的建設(shè)研究

◇張軍 王瑞

PPP模式風(fēng)險及其分擔(dān)機(jī)制的建設(shè)研究

◇張軍 王瑞

PPP模式是指政府部門與私人資本合作提供公共服務(wù)的一種合作方式，PPP項目大多年限較長，不確定性大，讓不少社會資本望而卻步。因此，合理分擔(dān)風(fēng)險是該模式得以成功運行的基本保證。本文著重分析了PPP模式的風(fēng)險，并對其風(fēng)險機(jī)制進(jìn)行了探討。

PPP模式；風(fēng)險；分擔(dān)機(jī)制

一、PPP模式及其風(fēng)險

所謂PPP模式，主要是指政府與民間組織之間，出于合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的需要，或者是出于提供某種公共物品和服務(wù)的需要，建立在特許權(quán)協(xié)議基礎(chǔ)之上的、政府與民間組織之間所形成一種伙伴式的合作關(guān)系。為了保障政府與社會民間組織之間這種合作的順利完成，雙方需要以簽署合同的方式來明確彼此的權(quán)利和義務(wù)。其最終目標(biāo)是使合作各方都能獲得比單獨行動更為理想的預(yù)期結(jié)果。PPP模式，也就是公私合營模式（以下簡稱PPP模式），由于其具有政府參與全過程經(jīng)營的特點，因而在融資領(lǐng)域里受到國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。由于PPP模式是將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)的方式轉(zhuǎn)移給了社會民間組織，使政府部門和社會民間組織能夠充分發(fā)揮出各自的優(yōu)勢，所以，這種模式把政府部門的社會責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與社會民間組織的創(chuàng)業(yè)精神、民間資金和管理效率有機(jī)地結(jié)合到了一起，建立起了政府與社會民間組織之間的利益共享、風(fēng)險共擔(dān)和全程合作的一體化關(guān)系，政府的財政負(fù)擔(dān)由此可以減輕，社會民間組織的投資風(fēng)險也由此可以減小。

但是值得注意的是，PPP項目由于運營年限較長（一般都在30年以上），私人資本收益的不確定性很大，因此，政府與私人資本之間如何分擔(dān)風(fēng)險，并且使風(fēng)險最小化，自然就成為了PPP模式成敗的關(guān)鍵，這是PPP模式與其他政府采購形式的最大不同。2015年5月22日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了財政部、國家發(fā)展改革委和中國人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和私人資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》，明確要求地方政府樹立平等協(xié)商的理念，按照權(quán)責(zé)對等原則，與私人資本合理分配項目風(fēng)險。可見，研究PPP模式的風(fēng)險，并且建立完善的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，對于吸引私人資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)具有重要的意義。

二、PPP模式的風(fēng)險因素分析

PPP模式是公共部門與私人資本之間建立起來的一種長期合作關(guān)系，以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為目標(biāo)，風(fēng)險因素比較多。因此，風(fēng)險的識別與合理分配是成功運用PPP模式的核心要素之一，并且貫穿于PPP項目的整個運作期。合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，不僅有助于減少PPP項目風(fēng)險發(fā)生的概率，降低風(fēng)險損失，而且可以為政府經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實現(xiàn)，以及為私人資本必要收益水平的實現(xiàn)提供必要的保障，并保證PPP項目可持續(xù)運行。PPP合作模式的風(fēng)險主要有政策風(fēng)險、匯率風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險和營運風(fēng)險等幾個方面。

（一）政策風(fēng)險

政策風(fēng)險是指由不可預(yù)知的政府政策的變化所導(dǎo)致的PPP項目難以達(dá)到政府的目標(biāo)，以及私人資本預(yù)期的收益水平的不確定性。PPP項目面臨的政策風(fēng)險常見于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。例如，在PPP項目產(chǎn)品或者服務(wù)的價格管制方面，存在著政府調(diào)低價格的風(fēng)險。除了政府價格管制風(fēng)險之外，政策風(fēng)險的其他來源還有預(yù)料不到的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)變化、設(shè)立或廢除專賣權(quán)、無償征用、增稅或減少補(bǔ)貼、減稅或增加補(bǔ)貼等等。PPP項目面臨的政策風(fēng)險之所以常見于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，是因為公共基礎(chǔ)設(shè)施投資容易沉沒，即所謂的不可撤銷性。這一屬性，使得參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項目運營中的私人資本更易受到政策風(fēng)險的影響。

（二）財務(wù)風(fēng)險

財務(wù)風(fēng)險指的是PPP項目融資后，私人資本面臨的債務(wù)違約風(fēng)險。私人資本債務(wù)違約風(fēng)險受到PPP項目收益水平的不確定性和財務(wù)杠桿水平的雙重影響。當(dāng)私人資本的PPP項目收益水平低于預(yù)期時，私人資本有可能會出現(xiàn)債務(wù)違約風(fēng)險。

（三）匯率風(fēng)險

對于某些PPP項目而言，有可能存在匯率風(fēng)險。匯率風(fēng)險在那些需要進(jìn)口設(shè)備或燃料的公共基礎(chǔ)性項目中尤為常見。例如，對于電站建設(shè)項目，無論使用進(jìn)口燃料還是國內(nèi)燃料，燃料成本都是由國際市場價格決定的，是用外匯進(jìn)行計價和結(jié)算的，那么此類項目便要承擔(dān)匯率變動的風(fēng)險。

三、PPP項目風(fēng)險分擔(dān)的原則

業(yè)界一般認(rèn)為，風(fēng)險應(yīng)該分配給能夠很好地識別、并且對這些風(fēng)險最有能力控制的一方。當(dāng)私人資本能更好地識別和控制某種風(fēng)險時，公共部門應(yīng)該將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私人部門；反之則應(yīng)當(dāng)保留給自己。綜合國內(nèi)外相關(guān)研究成果，合理的風(fēng)險分擔(dān)需要滿足以下幾項原則：即風(fēng)險應(yīng)該分配給能完全識別此項風(fēng)險的人；風(fēng)險應(yīng)該分配給對風(fēng)險有最好的控制力的一方；風(fēng)險應(yīng)該分配給有承擔(dān)風(fēng)險的愿望的一方；風(fēng)險應(yīng)該分配給為能承擔(dān)的風(fēng)險溢價收費的一方。

（一）公正公平原則

公共部門雖然與私人資本在經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系中的主體地位不同，但雙方在合作關(guān)系中的地位是完全平等的。因此，PPP項目簽訂的協(xié)議必須完全符合《合同法》的精神。然而在市場經(jīng)濟(jì)中，由于公共部門雖然與私人資本信息不對稱現(xiàn)象的存在，在PPP項目合作關(guān)系中，不公平和不透明的現(xiàn)象會時有發(fā)生。這就要求合作雙方，本著公正、公平、公開、透明的原則進(jìn)行合作。公正、公平原則主要體現(xiàn)在：既關(guān)注項目參與方由于承擔(dān)風(fēng)險帶來的收益，也關(guān)注參與方承擔(dān)風(fēng)險可能面臨的損失；既強(qiáng)調(diào)協(xié)議條款對于收益風(fēng)險的權(quán)利義務(wù)的均衡，也強(qiáng)調(diào)協(xié)議條款對派生的權(quán)利義務(wù)的均衡。

（二）收益風(fēng)險一致性原則

收益風(fēng)險一致原則指的是，如果某參與方是管理某項風(fēng)險的最大受益者，那么該項風(fēng)險則應(yīng)該被分配給該參與方，由該參與方承擔(dān)。也就是說，當(dāng)一個參與方有承擔(dān)某項風(fēng)險損失的義務(wù)時，也應(yīng)該有權(quán)利享受承擔(dān)該風(fēng)險所獲得的回報。只有參與各方都能夠從風(fēng)險分擔(dān)中受益，PPP項目才能夠順利地進(jìn)行下去。

（三）誰有能力誰承擔(dān)的原則

風(fēng)險應(yīng)當(dāng)由對風(fēng)險最具有影響能力、預(yù)測能力和風(fēng)險管理能力的一方承擔(dān)。首先，風(fēng)險應(yīng)分配給對風(fēng)險最有影響能力的一方，因為如果某一方有能力影響相關(guān)的風(fēng)險，那么其自然也有能力通過自己的行動影響風(fēng)險的結(jié)果而避免利益受損，并且能夠從中受益，自然也就有能力承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險管理成本。根據(jù)這一原則，如果將某風(fēng)險及其相關(guān)收益和風(fēng)險管理成本都分配該方，那么其自然就有動力和能力，通過自己的行動影響風(fēng)險，使自己的利益最大化。其次，風(fēng)險應(yīng)當(dāng)由對風(fēng)險最有預(yù)測能力的一方承擔(dān)。因為最有能力預(yù)測風(fēng)險的一方，也必然最有能力控制項目的總價值或者最易防止受該風(fēng)險的影響，從而實現(xiàn)對自己有利的結(jié)果。最后，風(fēng)險應(yīng)當(dāng)由最有能力承擔(dān)風(fēng)險的一方來承擔(dān)。例如，政府預(yù)測到一個高速公路PPP項目每天會有多少車流量，政府有能力控制車流量變動的風(fēng)險。例如，政府可以通過路網(wǎng)規(guī)劃影響車流量，但是私人資本卻沒有能力控制車流量的變動，因此，關(guān)于車流量方面的風(fēng)險應(yīng)當(dāng)分配給地方政府。

（四）風(fēng)險分擔(dān)的動態(tài)原則

風(fēng)險分擔(dān)的動態(tài)原則目的是使風(fēng)險分擔(dān)具有靈活性，以適應(yīng)環(huán)境的變化。因為PPP項目大多為公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，影響項目價值的風(fēng)險因素比較復(fù)雜，而且項目的持續(xù)期間一般都要長達(dá)數(shù)十年，在這么長的時期內(nèi)，不僅風(fēng)險的類別和大小會隨著時間的推移不斷變化，而且合作各方對風(fēng)險的預(yù)測和控制能力也都會發(fā)生變化。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)隨著PPP項目內(nèi)外部環(huán)境的變化，與作為私人方資本的合作方，重新談判和分配相關(guān)風(fēng)險，以適應(yīng)環(huán)境變化對風(fēng)險管理的要求。例如，在上述的高速公路PPP項目運營中，運營風(fēng)險本來是由私人資本承擔(dān)的，但是后來由于客觀環(huán)境發(fā)生了變化，車流量長期低于預(yù)測值，則可以將該風(fēng)險轉(zhuǎn)由地方政府承擔(dān)，即車流量不足的部分由政府補(bǔ)齊；反過來，如果車流量超過了這個數(shù)額，政府就可以按股權(quán)比例分成，防止企業(yè)暴利。

四、PPP模式風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的構(gòu)造

（一）風(fēng)險的識別

由公共部門結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況，對項目風(fēng)險進(jìn)行識別，認(rèn)定項目中存在的各種風(fēng)險，然后初步判斷哪些風(fēng)險是在公共部門和私營部門控制力之內(nèi)的，哪些是在雙方風(fēng)險控制力之外的，從而為風(fēng)險分配提供依據(jù)。

（二）風(fēng)險的分配

雙方對識別的風(fēng)險，根據(jù)其風(fēng)險分配的原則，以及雙方各自對風(fēng)險的控制能力，進(jìn)行初步的分配。假設(shè)高速公路項目，工程投融資、建設(shè)、運營都由企業(yè)負(fù)責(zé)，對應(yīng)的風(fēng)險都由企業(yè)來承擔(dān)；而有關(guān)政策變化風(fēng)險、車流量變化的風(fēng)險及其相應(yīng)的利益則由政府部門承擔(dān)。

（三）風(fēng)險的跟蹤和再分配

公共部門和私人資本簽訂了合同后，還要對風(fēng)險進(jìn)行跟蹤和再分配，以保證合作方的利益和公平性。風(fēng)險的跟蹤和再分配的主要任務(wù)是，跟蹤已經(jīng)得到分配的風(fēng)險是否發(fā)生意料之外的變化，是否出現(xiàn)未曾識別的風(fēng)險，然后對這些風(fēng)險進(jìn)行再分配。

五、PPP模式風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的保證

（一）加快PPP方面的立法，給私人資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域提供一個良好的法律環(huán)境

目前，財政部和發(fā)改委出臺了一系列有關(guān)PPP項目的規(guī)章和文件，為PPP項目的運行提供了基本的法律保障。但是這些規(guī)章和文件的法律級次比較低，亟需出臺國家層面的專門針對PPP模式的完整的法律法規(guī)體系，給私人資本通過PPP模式進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域創(chuàng)造一個透明、規(guī)范的法律環(huán)境。

（二）改變政府自身定位，培養(yǎng)契約精神

PPP模式要求公私雙方都必須遵守契約精神，嚴(yán)格遵守合同規(guī)定。分析以往的PPP項目失敗案例可知，大都是由于政府違背承諾而使私人資本利益受損所致。因此，作為政府一方，應(yīng)改變自身定位，從公共產(chǎn)品的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者和合作者，遵守契約精神，按照合同的約定承擔(dān)起自己的義務(wù)。

[1]張惠.民間資本參與PPP項目面臨的障礙與對策[J].南方金融，2016（10）.

[2]孟春，郭上.加快完善PPP風(fēng)險分配機(jī)制[J].發(fā)展研究，2016（02）.

（作者單位：馳遠(yuǎn)工程管理有限公司）

10.13999/j.cnki.scyj.2017.07.012