農(nóng)村宅基地退出中存在的問(wèn)題與對(duì)策

◇楊芯毅

農(nóng)村宅基地退出中存在的問(wèn)題與對(duì)策

◇楊芯毅

隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，大量農(nóng)村人口將轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)村出現(xiàn)了宅基地空閑現(xiàn)象。受傳統(tǒng)觀念、體制等因素的影響，農(nóng)村宅基地在退出中遭遇種種困難。本文認(rèn)為，應(yīng)認(rèn)真分析造成宅基地退出困難的原因，明確宅基地產(chǎn)權(quán)制度體系，設(shè)計(jì)系統(tǒng)化的宅基地退出制度來(lái)推動(dòng)這項(xiàng)工作。

農(nóng)村；宅基地；退出；機(jī)制

新時(shí)期，我國(guó)大量的農(nóng)村勞動(dòng)力不斷向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。調(diào)查表明：中國(guó)大約有2至3億的農(nóng)村人口正由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，隨之而來(lái)的是大約2億畝農(nóng)村宅基地處于空置狀態(tài)。這些狀態(tài)會(huì)嚴(yán)重影響我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展。探析我國(guó)農(nóng)村宅基地退出過(guò)程中存在的問(wèn)題，改革與創(chuàng)新我國(guó)農(nóng)村宅基地退出中的體制與機(jī)制，是新時(shí)期理論和實(shí)踐領(lǐng)域相結(jié)合的重要課題。

一、我國(guó)宅基地退出的內(nèi)涵

（一）農(nóng)村宅基地退出的原因

在我國(guó)的農(nóng)村土地制度中，宅基地是核心部分。“居者有其屋”的宅基地制度在保障農(nóng)民基本生活的需求中一直起著重要的作用，是農(nóng)村發(fā)展與穩(wěn)定中的重要支柱。

我國(guó)農(nóng)村宅基地政策是植根于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之下的分配方式，沒(méi)有建立農(nóng)村宅基地科學(xué)集約運(yùn)用的合理機(jī)制，更沒(méi)有制定出科學(xué)的農(nóng)村宅基地退出政策，從而導(dǎo)致我國(guó)目前城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展模式下的農(nóng)村居民居住面積有增無(wú)減的現(xiàn)象出現(xiàn)，這些現(xiàn)實(shí)情況是與我國(guó)耕地資源的保護(hù)措施大相徑庭的，同時(shí)，與我國(guó)所制定的“節(jié)約集約”的政策是背道而馳的。因此，科學(xué)管理農(nóng)村土地資源，合理運(yùn)用農(nóng)村的宅基地，保障我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的順利進(jìn)行，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村宅基地的退出刻不容緩。

（二）我國(guó)農(nóng)村宅基地的退出模式研究

新時(shí)期，我國(guó)的農(nóng)村宅基地退出模式形式多樣，每一種模式都產(chǎn)生著政策效應(yīng)。

1．政府主導(dǎo)型模式。這種模式是整個(gè)過(guò)程都由政府進(jìn)行組織與實(shí)施，體現(xiàn)了強(qiáng)有力的政府權(quán)威意識(shí)。

2．村民自發(fā)型模式。這種模式是以政府為主導(dǎo)，以村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體，在尊重村民意愿的基礎(chǔ)上運(yùn)行的。

3．企業(yè)推動(dòng)型。這種模式充分發(fā)揮了企業(yè)為主體的作用，由企業(yè)來(lái)實(shí)施宅基地退出的補(bǔ)償資金，對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行拆遷與補(bǔ)償，對(duì)退出的宅基地進(jìn)行重新規(guī)劃。

4．市場(chǎng)配置型。這種模式通過(guò)構(gòu)建城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的科學(xué)化，有效發(fā)揮資源配置，以科學(xué)的價(jià)格賠償制度，來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地資源配置，推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展。

二、我國(guó)農(nóng)村宅基地退出中存在的問(wèn)題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)：我國(guó)農(nóng)民退出宅基地后進(jìn)城務(wù)工，其積極性來(lái)自宅基地的保障機(jī)制與補(bǔ)償措施、家庭收入、技能培訓(xùn)、家庭人口等因素的制約。這些調(diào)查充分表明農(nóng)村宅基地的退出是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工程，需要考慮農(nóng)村人口退出過(guò)程中，與農(nóng)民利益息息相關(guān)的保障機(jī)制與措施，科學(xué)平衡因農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)移所產(chǎn)生的各種利益關(guān)系。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：農(nóng)村宅基地各種類型的退出模式都存在著利與弊。我國(guó)的宅基地退出中主要存在的問(wèn)題有以下幾點(diǎn)：

（一）宅基地產(chǎn)權(quán)的不科學(xué)性

土地問(wèn)題的重中之重是產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，而宅基地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)產(chǎn)權(quán)是不規(guī)范的。為了保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，國(guó)家不斷提高土地的使用價(jià)值，而具體到農(nóng)民賴以生存的宅基地來(lái)說(shuō)，我國(guó)還是保持了農(nóng)村生活穩(wěn)定的有關(guān)政策，通過(guò)政策限制農(nóng)民宅基地的自由轉(zhuǎn)讓。土地與房產(chǎn)作為一種特殊的社會(huì)資源，有固定性與依賴性的特點(diǎn)，國(guó)家產(chǎn)權(quán)制度的制定使房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)沒(méi)有合理分開(kāi)，從某種程度上導(dǎo)致了房屋產(chǎn)權(quán)的不合理性。農(nóng)民的房產(chǎn)能不能自由流轉(zhuǎn)，牽涉到能不能將農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，能不能增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益。在我國(guó)快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)存在限制性的問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)民的宅基地產(chǎn)權(quán)沒(méi)有保障，從而無(wú)法為落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)保障。

（二）城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不平衡性

我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程在保障機(jī)制上是以政府為主導(dǎo)，在此過(guò)程中充分強(qiáng)化了政府的主導(dǎo)作用，很少體現(xiàn)農(nóng)民的主體作用，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益的呼吁聲只能在某些方面體現(xiàn)。一個(gè)世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)政府實(shí)施城鎮(zhèn)化發(fā)展的方針與政策，導(dǎo)致了各級(jí)政府盲目進(jìn)行開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。各地政府為了快速發(fā)展項(xiàng)目建設(shè)，以其推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展的主觀舉動(dòng)，在沒(méi)有科學(xué)規(guī)劃的前提下，不斷引進(jìn)企業(yè)的項(xiàng)目，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化發(fā)展的不均衡、不科學(xué)。雖然一些項(xiàng)目的增速發(fā)展為一些農(nóng)民提供了就業(yè)的機(jī)遇，但是一些沒(méi)有經(jīng)過(guò)市場(chǎng)檢驗(yàn)的企業(yè)，是無(wú)法為進(jìn)城的農(nóng)民提供就業(yè)穩(wěn)定的保障，所以，從某些方面阻滯了農(nóng)民宅基地退出的積極性。

（三）不合理的宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村宅基地的退出補(bǔ)償問(wèn)題是一個(gè)科學(xué)的工程項(xiàng)目，是一個(gè)利益科學(xué)分配的過(guò)程。這個(gè)項(xiàng)目如果要順利實(shí)施，就要有一系列的方法與手段。在這個(gè)過(guò)程中，要杜絕公權(quán)私用與強(qiáng)力拆遷現(xiàn)象的出現(xiàn)。在退出過(guò)程中，各地政府無(wú)論采用哪一種宅基地退出的模式，都要在基層政府的主導(dǎo)下退出，而且要在當(dāng)?shù)卣哪J(rèn)與許可下進(jìn)行。其結(jié)果是，政府承擔(dān)著耕地保護(hù)與加快城鎮(zhèn)化發(fā)展中的多重壓力。

因此，各地政府要出臺(tái)一些切實(shí)可行的政策與措施，在農(nóng)民的合法利益得到保護(hù)的同時(shí)，還要防止各地出現(xiàn)的政府、村委與開(kāi)發(fā)商共同侵吞補(bǔ)償款的現(xiàn)象，這些不正常的現(xiàn)象嚴(yán)重打擊了農(nóng)民自發(fā)的退出宅基地的積極性。更重要的是：要避免補(bǔ)償措施的不科學(xué)導(dǎo)致房?jī)r(jià)市場(chǎng)的飆升，防止房?jī)r(jià)快速上升現(xiàn)象的再發(fā)生。

三、完善我國(guó)宅基地退出機(jī)制的對(duì)策

農(nóng)村宅基是農(nóng)民賴以生存的土地，也是社會(huì)和諧與穩(wěn)定的條件。農(nóng)村宅基地的配置效率對(duì)于我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用。因此，農(nóng)村宅基地退出政策的制定與實(shí)施，不但要科學(xué)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展，還要推進(jìn)農(nóng)村宅基地的合理分配。所以，要立足我國(guó)實(shí)情，在充分了解我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)政策的前提下，在農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度與政策的基礎(chǔ)上，使失去土地的農(nóng)民能夠豐衣足食，能夠安居樂(lè)業(yè)，能夠有安定的生活保障，以政策的制定來(lái)推進(jìn)農(nóng)村宅基地的科學(xué)退出。

（一）構(gòu)建明確的宅基地產(chǎn)權(quán)制度體系

新時(shí)期，我國(guó)農(nóng)村宅基地存在缺陷，這就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民在宅基地退出的過(guò)程中喪失土地所有權(quán)，導(dǎo)致了農(nóng)民沒(méi)有積極退出宅基地的現(xiàn)象產(chǎn)生。因?yàn)?，科學(xué)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系可以有效降低土地交易成本，還能夠促進(jìn)權(quán)利人有效利用土地資源，實(shí)現(xiàn)土地資源的科學(xué)分配。農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)民宅基地退出中能不能順利進(jìn)行的關(guān)鍵。

1.我國(guó)進(jìn)一步明確村集體組織是農(nóng)村宅基地所有權(quán)的主體，使用宅基地必須符合《中華人民共和國(guó)土地管理法》有關(guān)的法規(guī)和政策。

2.要嚴(yán)格界定宅基地使用權(quán)的權(quán)能，嚴(yán)格界定滿足農(nóng)民基本居住條件的宅基地分配的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，而且要對(duì)超標(biāo)部分的處置做出政策與制度的細(xì)化條例。

3.要科學(xué)、規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)與登記等管理工作，杜絕因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不明確而導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益的損害，從而為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)提供了科學(xué)的保障措施。

4.制訂切實(shí)有效的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法，杜絕借宅基地流轉(zhuǎn)而侵害農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）制訂科學(xué)的宅基地退出制度

制定科學(xué)的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度，為農(nóng)村宅基地的科學(xué)退出奠定基礎(chǔ)，在實(shí)際的宅基地的退出過(guò)程中，各地政府要具體問(wèn)題具體分析地制定科學(xué)的保障制度。

1.要建立科學(xué)的社會(huì)保障體系。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：我國(guó)宅基地蘊(yùn)含著深厚的社會(huì)保障功能，如果失去了宅基地，農(nóng)民就沒(méi)有了安全感。若要讓農(nóng)民有安全感，就要科學(xué)完善社會(huì)的保障制度。所以，要進(jìn)一步改革不合理的戶籍制度，從戶籍制度上縮小城鄉(xiāng)差別。使農(nóng)民在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房與養(yǎng)老等方面與城市居民有著同等的待遇和保障，讓進(jìn)城的農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的生活保障。使進(jìn)城的農(nóng)民沒(méi)有后顧之憂。

2.要建立科學(xué)的農(nóng)民土地保障制度。要建立切實(shí)可行的農(nóng)村宅基地退出的保障措施，在農(nóng)民退出宅基地的過(guò)程中，充分了解農(nóng)民的呼聲與心愿，科學(xué)保障農(nóng)民的宅基地權(quán)益，實(shí)現(xiàn)法律制定的農(nóng)民宅基地的權(quán)利。要探索與實(shí)踐農(nóng)民宅基地資產(chǎn)化的發(fā)展模式，積極地引導(dǎo)農(nóng)民心甘情愿地將自己的宅基地置換為城市住宅；此外，要科學(xué)規(guī)范土地市場(chǎng)，在土地市場(chǎng)的交易過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地的特殊價(jià)值；要不斷完善金融市場(chǎng)，科學(xué)規(guī)范宅基地的抵押方法，不斷推動(dòng)宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)化為流動(dòng)資本，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地的資產(chǎn)化。

3.要制訂科學(xué)的補(bǔ)償措施?？茖W(xué)的補(bǔ)償目的要以保障農(nóng)民基本居住權(quán)力與宅基地價(jià)值來(lái)實(shí)現(xiàn)。補(bǔ)償與安置可采取科學(xué)有效的方法進(jìn)行，切實(shí)可行的方法可以有效激發(fā)農(nóng)民的退出積極性。新時(shí)期，我國(guó)許多地市在退出中都出現(xiàn)了缺乏科學(xué)性的問(wèn)題，其議事過(guò)程缺乏民主，使農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)喪失，使農(nóng)民的利益無(wú)法得以維護(hù)。

綜上所述，在我國(guó)農(nóng)村宅基地的退出過(guò)程中，只有充分尊重農(nóng)民的意愿，讓農(nóng)民參與到農(nóng)村宅基地退出的整個(gè)過(guò)程當(dāng)中。具體問(wèn)題具體分析地制定科學(xué)有效的方法與政策，才能不斷推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村宅基地的退出進(jìn)程。

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（作者單位：許昌職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

10.13999/j.cnki.scyj.2017.07.002