行政許可設定的客觀依據(jù)解析

文 胡業(yè)勛 楊 愛（中共四川省委黨校，四川成都 6007）

行政許可設定的客觀依據(jù)解析

文 胡業(yè)勛1楊 愛2（中共四川省委黨校，四川成都 610072）

許可設定作為行政審批制度改革的關鍵一環(huán)，對整個行政審批制度的改革起著重要作用。針對《行政許可法》第12、13條所存在的范圍不明確、不具體等方面的詬病，從許可設定的客觀依據(jù)出發(fā)，闡明許可設定的客觀對象。其中，遵循許可設定的邏輯起點——公共事務，可以從許可設定的多重變量與多重領域兩方面進行分析，以理清許可設定的客觀依據(jù)。

許可設定 公共事務 多重領域 多重變量

從形式上看，行政許可事項的設定主要基于法律的特定規(guī)定，即 《行政許可法》第12、13條對行政許可設定范圍兩方面的規(guī)定：一是從正面規(guī)定設定行政許可的范圍，如國家安全、公共安全、特定自然資源使用等；二是從反面規(guī)定不得設定行政許可的范圍，如市場能夠自我調節(jié)的事項。從實質上看，行政許可事項的設定是在遵循法定許可范圍的基礎上，從國家安全事項、社會經濟發(fā)展事務、資質許可事項等客觀的國家干預對象出發(fā)，對相關社會事務進行許可規(guī)定，具有內在的客觀性。而正是設定許可事項的客觀性，我們應該看到設定許可事項本身具有內在的復雜性，需要我們從許可設定本身對其進行解構，從而理清設定許可的客觀依據(jù)。

一、設定許可的邏輯起點：公共事務

客觀性和邏輯性作為理論研究的兩個基本要求，客觀性反映的是理論與現(xiàn)實的一致程度，邏輯性反映的是理論體系的內在嚴密關聯(lián)。［1］其中，前者要求我們從客觀實際出發(fā)，對相關問題進行研究；后者要求我們理清問題的內在體系，對其運行的相關原理進行構造。邏輯起點作為理論邏輯性研究的基本范疇，是體系理論演繹的出發(fā)點。［2］基于前述設定行政許可的客觀性分析，在眾多行政許可的設定事項中，其體系理論演繹的出發(fā)點該如何探尋，從而實現(xiàn)對行政許可設定制度的構建是我們應關注的重要問題。

行政法作為現(xiàn)代公法領域的調整規(guī)范，是對公民個人利益和社會公共利益關系之間的利益調整。根據(jù)相關學者的觀點，行政法本質上是以公共利益為本位的法。［3］即在個人利益和公共利益的對立與統(tǒng)一關系中，當出現(xiàn)個人利益和公共利益相沖突的情況時，行政法上的個人利益始終應該服從于社會公共利益。行政許可設定制度作為現(xiàn)代行政許可法上的重要問題，在許可設定過程中出現(xiàn)對個人利益和公共利益的取舍時，當然是將社會公共利益放在優(yōu)先選擇的位置，其次才是個人利益。這并不是說我們應該將社會公共利益放在絕對優(yōu)先的位置，即我們應該對行政許可設定中的社會公共利益進行優(yōu)先保護，但應該堅持在制度原則、制度目標的基礎上予以保護，從而促進制度效率的實現(xiàn)。例如，2007年4月，國家有關部門推出了“文化職業(yè)資格證書”制度，要求從事文化工作的職業(yè)人員必須持證上崗，以保證相關人員的專業(yè)素質。［4］這就意味著無“文化職業(yè)資格證書”的愛好者、民間文化組織等被排除在文化行業(yè)范圍之外，不得從事相關文化職業(yè)的活動。顯然，該種行政許可資質的設立是一種對公民職業(yè)自由和權利的過度限制，不利于社會經濟的發(fā)展?？梢姡谠O定行政許可的過程中，我們應該堅持公共利益高于個人利益的總體原則，但應該在一個適當、合理的范圍之內進行限定。從另一個角度說，行政許可設定中公共利益優(yōu)先的原則，說明了行政許可設定應當以維護、實現(xiàn)、促進公共利益為目的，將公共利益貫穿到整個政府管理過程中。在實踐中，行政主體設定許可事項所作的意思表示應當是基于公共利益維護而做出，并不能基于自身或他人的利益而做出，從而實現(xiàn)行政許可制度的目標。

有學者認為，公共利益是指“符合社會全體或大多數(shù)成員需要，體現(xiàn)他們共同意志，讓他們共同受益的那類利益；”公共利益、公共事務和公共事業(yè)是相互區(qū)別、相互聯(lián)系的；就前兩者的關系而言，公共利益是公共事務的目標追求，公共事務是公共利益的載體。［5］結合設定行政許可的公共利益的優(yōu)先性，公共事務就應該是行政許可設定的客觀對象、客觀依據(jù)。同時，根據(jù)黑格爾《邏輯學》對邏輯起點的三項質的規(guī)定，邏輯起點應該是一門學科中最簡單、最抽象的范疇，應揭示研究對象最為本質的規(guī)定，應與它所反映的研究對象在歷史上的起點相符。而根據(jù)后來學者的擴展，邏輯起點本質上還應該滿足與研究對象的一致性，以及以“直接存在”形態(tài)承擔一定的社會關系。［6］公共事務作為設定行政許可的客觀對象，同行政許可設定范圍具有客觀的一致性，并直接呈現(xiàn)于《行政許可法》第12條的規(guī)定中，乃設定行政許可的邏輯起點。

基于行政許可設定中公共事務的定位，我們應該進一步理清公共事務的內涵。根據(jù)英國亞當·斯密《國民財富的性質和原因的研究》，公共事務的雛形為“社會事務”，是政府管理事項的集中體現(xiàn)。［7］對于公共事務的概念，學者在對公共物品進行分析的基礎上，提出其是指“為滿足全體或大多數(shù)成員的需要，體現(xiàn)他們的共同利益，讓他們共同受益的那類事務?！保?］按照公共事務的性質不同，我們可將公共事務劃分為政治性公共事務、經濟性公共事務和社會性公共事務。概言之，就設定行政許可的邏輯起點——公共事務而言，具有內在的體系性和外在的變動性，是對整個社會利益的代表。

二、設定許可的客觀維度之一：公共事務的多重領域

基于前述分析，行政許可設定的邏輯源起于公共事務，限定于公共事務，是對公共事務的客觀反映。公共事務作為行政許可設定的客觀依據(jù)，內容龐雜，并非具有明晰的體系，需要我們在對社會實踐進行整理的基礎上進行廓清。

整體上，我們可從不同的角度將公共事務劃分為不同的種類。首先，按照公共事務所涉及的范圍的不同，我們可將其分為全國性公共事務和區(qū)域性公共事務。其中，全國性公共事務涉及到全國人民的切身利益，典型的如國家安全；區(qū)域性公共事務僅涉及區(qū)域人民的切身利益，具體到實踐中可能因區(qū)域劃定范圍的大小而有所變化。其次，按照公共事務“排他性”的程度，我們可將其分為純公共事務和準公共事務。純公共事務是指涉及到社會公眾整體生活質量和共同利益的事務，具有完全的“非排他性”，如社會公共產品的提供；準公共事務是指涉及到部分公眾生活質量和共同利益的事務，具有部分的“非排他性”。最后，繼前文公共事務的性質分類，我們可將其分為政治性公共事務、經濟性公共事務和社會性公共事務?？梢姡煌嵌葎澐窒碌墓彩聞站哂胁煌愋?，形成公共事務的多重領域。在多重領域之下，行政許可的設定應該具有體系性。由此，按照公共性質的分類，我們對行政許可設定中公共事務的多重領域進行如下劃分：

（一）政治性公共事務領域

所謂政治性公共事務，是指與國家政權緊密相連，涉及國家政權穩(wěn)定和國家政治發(fā)展的，需要國家公權力進行強制干預加以解決的公共事務，如國家安全事務、民族宗教事務、外交事務等，具有典型的階級性和公益性。［9］在這一概念之下，政治性公共事務的范圍甚廣，主要包括國家安全事項、國家主權事項、國家穩(wěn)定事項、民族利益保護事項、民族宗教事務等，具體表現(xiàn)為國家安全工作、公安工作、外交工作、國防工作、司法行政、民族宗教工作等。

（二）經濟性公共事務領域

政府作為市場經濟運行的干預者，主要職能在于對社會經濟事務的管理，從而建立穩(wěn)定有序的市場經濟秩序。改革開放之后，我國社會從計劃經濟體制過渡到了市場經濟體制，政府調控職能弱化，逐步向“有限政府”過渡。經濟性公共事務作為政府經濟管理職能的集中體現(xiàn)，主要表現(xiàn)為宏觀調控政策的制定和執(zhí)行。隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立，宏觀調控的主要任務在于保障經濟總量平衡，抑制通貨膨脹，促進經濟結構優(yōu)化，實現(xiàn)經濟穩(wěn)定增長。相對于宏觀調控中的經濟手段和法律手段，行政手段處于一個相對輔助性位置，但行政許可設定仍然觸及到經濟性公共事務的各個領域。在實踐中，行政許可設立中的經濟性公共事務主要涉及到財政、金融、稅收、海關、外貿等領域，具體表現(xiàn)為投資立項、產業(yè)布局、進出口管制等方面。例如，我國《中外合資經營企業(yè)法》第三條規(guī)定，合資經營的各方簽訂的合營協(xié)議、合同、章程應該報國務院對外經濟貿易主管部門審查批準；審查批準之后，合營企業(yè)才能向工商行政管理部門登記，領取營業(yè)執(zhí)照。

（三）社會性公共事務領域

所謂社會性公共事務，廣義上，其可直接與公共事務的概念范圍相等同，將政治性公共事務、經濟性公共事務等納入其中；狹義上，其應該僅涉及到社會公眾生活質量和共同利益的那部分公共事務，其中，“社會”應該僅指“具體的社會形態(tài)”。具體到社會形態(tài)中，社會性公共事務則是企業(yè)和家庭都不愿意做，也不能做，但又關系整個社會經濟發(fā)展和全體公民利益的事務，具有公共性和非營利性?；趯嵺`中社會性公共事務同廣大人民群眾的密切性，我們可從政府機關的各個部門來對其進行概括，主要包括教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育、社會保障、環(huán)保等方面。行政許可設立作為國家公權力的干預形式，在社會自我調節(jié)能力范圍之外，自然應該承擔起對公民權利的外在保障，以促進整個社會經濟水平的提高。例如，針對藥品安全的監(jiān)管，我國《藥品管理法》規(guī)定，開辦藥品生產企業(yè)，應當經過省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門的批準，并發(fā)給藥品生產許可證；開辦藥品批發(fā)企業(yè)，也應當經過省、自治區(qū)、直轄市的藥品監(jiān)督管理部門批準，并頒發(fā)相應的藥品經營許可證。

可見，行政許可設立原則和范圍規(guī)定下的具體行政許可事項的設立并非是基于行政機關設立的主觀臆造，而是基于社會公共事務的多重領域，從而保證設立許可的客觀需求性和針對性。形式上，公共事務的三個領域具有一定的獨立性和區(qū)別性，但并非能夠確立明確的分界，特別是政治性公共事務和社會性公共事務之間。這就要求我們在設立行政許可的具體實踐中，嚴格遵循設立對象的客觀性，兼顧公共事務的多重領域性，從而保障設立行政許可的正當性。

三、設定許可的客觀維度之二：公共事務的多重變量

2004年《行政許可法》出臺之后，就不斷有學者針對該法的第11、12、13條進行質疑，提出行政許可的設定范圍較廣，幾乎覆蓋了社會生活的每個角落，不具有切實的可操作性。哪些能設定行政許可，哪些不能設定行政許可，哪些該由公民自主決定或市場自主調節(jié)等等，這一系列問題集中體現(xiàn)在行政許可的設定范圍上。按照法確定性和可操作性的要求，《行政許可法》作為單行的行政法規(guī)，應該對設定行政許可的范圍進行具體而明確的規(guī)定，并能夠有效地適用到社會實踐中，但立法并非如此，主要原因在于設定行政許可所依據(jù)的客觀事實并非一成不變的，而是不斷變化、更新的。這就需要我們在對客觀實踐進行總結的基礎上科學立法。同時，囿于設定行政許可的邏輯起點——公共事務的內容豐富性，立法機關在立法過程中并非能夠準確預測和判斷，從而影響行政許可立法范圍的準確性。至此，設定行政許可除應該依據(jù)公共事務的多重領域之外，還應該受到公共事務多重變量的影響，概括起來主要包括以下幾種：時間性、地域性、特定時代性及公共利益危害性。

（一）時間性

行政許可設定作為權力機關根據(jù)公共事務的客觀性而做出的行政行為，就應該是在特定時期按照特定要求而做出的行為，具有時間性。在實踐中，有些事項在當時不需要設定行政許可，但隨著社會經濟的發(fā)展，其與社會公共利益的聯(lián)系愈來愈緊密，成為公共事務的一部分，且通過市場或公民自身不能對其進行有效調節(jié)。此時便需要對其設定行政許可，保障其他組織或公民的權益得到實現(xiàn)。例如，道路運營許可證的設立，在機動車興起之時，是不需要進行相關許可，但隨著社會經濟的發(fā)展，機動車數(shù)量逐漸增多，對公共安全和人民切身利益的威脅越來越大，此時便需要國家公權力的外在干預來實現(xiàn)對社會公共安全和他人利益的保護，從而設定相應的行政許可。而從另外一方面來說，隨著社會經濟的逐步發(fā)展，有些曾經需要設定的許可，能夠通過市場或公民自身進行有效調節(jié)時，行政許可的設立便成為事務發(fā)展的障礙，此時便需要取消或轉變相應的行政許可。例如，自2004年《行政許可法》實施以來，我國先后7次對不能適應社會經濟發(fā)展的行政審批項目進行了廢除。

（二）地域性

囿于我國行政疆域的廣闊，區(qū)域公共事務的范圍可能因區(qū)域發(fā)展、區(qū)域環(huán)境等因素的影響而不同，如在少數(shù)民族地區(qū)，公共事務的地域性特征尤為明顯，在一定程度上便形成了設定行政許可的地域性，即有些許可在一定區(qū)域之內需要，但其他區(qū)域便不需要。例如，2003年《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》第9條確立了養(yǎng)犬登記與年檢制度，未經登記和年檢的任何單位和個人，不得養(yǎng)犬。顯然，該項行政許可是根據(jù)北京市城市文明發(fā)展和公共安全維護的需要而設立，其不可能同時適用于其他地區(qū)，特別是廣大農村地區(qū)，具有明顯的地域性。

（三）特定時代性

繼前文行政許可設立時間性和地域性的分析，行政許可是針對特定時間和特定對象的客觀情況而設立，與特定的時代背景緊密相連。隨著社會經濟的向前發(fā)展，人與自然的矛盾愈來愈突出，可持續(xù)發(fā)展、和諧社會等時代發(fā)展的戰(zhàn)略，不僅成為國家政策制定的出發(fā)點，而且也成為設定行政許可的客觀依據(jù)。例如，隨著人民環(huán)保意識的逐步提升，有關影響生態(tài)環(huán)境的活動都應該經過相關主管機關的批準。我國《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》等，明確規(guī)定建設項目環(huán)境影響評價書、向環(huán)境排放污染物等，均須經過相關主管批準。

概言之，從設定行政許可的邏輯起點談起，我們不難看到，公共事務作為設定行政許可的客觀依據(jù)，不僅具有自身領域的多重性，而且具有自身屬性的多重性，從而保障設定行政許可的有效性、正當性和全面性。同時，從另外一個角度來說，設定行政許可應該根據(jù)公共事務的客觀屬性與內容出發(fā)，以保障設定的行政許可事項滿足廣大群眾的需求。

四、結語

我國《行政許可法》的出臺從某種程度而言是行政審批制度改革的成果，《行政許可法》實施至今，行政許可行為雖得到較好規(guī)范，但是行政許可的設定范圍如何確定的問題仍備受爭議。行政許可設定事項的范圍問題本質上也即是公權力和私權利界限的問題，行政許可事項范圍劃定過大，會導致政府對公民權利干預過寬；相反，可能會導致政府對社會的管理失控。［10］筆者認為，即使《行政許可法》第 12、13條一直存在范圍不明確、不具體等方面的問題，但是我們可以從許可設定的客觀依據(jù)也即從其形式和實質上出發(fā)，理清行政許可設定的客觀對象，引導行政許可機關依法進行許可，確保設定的行政許可事項滿足公民對許可的要求。

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責任編輯：慶 玲

DF31

：A

1008-6323（2017）03-0035-04

1.胡業(yè)勛，中共四川省委黨校法學教研部副主任、副教授；2.楊愛，中共四川省委黨校碩士研究生。

2017-04-28