行政訴訟跨行政區(qū)域管轄制度的憲法學(xué)分析
——以河南“推磨”模式為例

侯 宇 陳 悅

行政訴訟跨行政區(qū)域管轄制度的憲法學(xué)分析
——以河南“推磨”模式為例

侯 宇 陳 悅

很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，地方黨政機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟司法審判工作進(jìn)行了嚴(yán)重的干擾，影響到了行政訴訟審判活動(dòng)的正常進(jìn)行。為了擺脫這種困境，我國(guó)司法界和學(xué)界一直在進(jìn)行著行政訴訟管轄制度的探索和改革，以期維護(hù)司法獨(dú)立，確保司法公正的實(shí)現(xiàn)。十八屆三中全會(huì)提出了新的司法改革思路——探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。在這一指導(dǎo)思想的指引下，河南省高級(jí)人民法院在全省范圍內(nèi)推行了“推磨”模式的行政訴訟跨行政區(qū)域管轄制度改革，并取得了顯著效果。但是“推磨”模式的管轄制度改革突破了現(xiàn)有法律制度的框架，超越了形式法治的要求，在很多方面都存在違憲嫌疑，需要審慎對(duì)待。

司法獨(dú)立；管轄制度；行政訴訟；跨行政區(qū)；違憲性

在實(shí)行權(quán)力分立的國(guó)家中，司法獨(dú)立是權(quán)力配置體系中必須要考慮的問(wèn)題，一方面在于保證立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的互不侵犯，另一方面在于保障司法審判的公正性。司法獨(dú)立是指導(dǎo)司法運(yùn)作的核心思想，其本質(zhì)在于確保審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立地行使審判權(quán)。①參見(jiàn)陳衛(wèi)東：《司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)研究》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第2期?！稇椃ā返?26條、《人民法院組織法》第4條都規(guī)定，人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。修改后《行政訴訟法》第4條規(guī)定，人民法院依法對(duì)行政案件獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。但“實(shí)踐中的法”與“紙面上的法”卻相距甚遠(yuǎn)，我國(guó)獨(dú)具特色的依法獨(dú)立行使職權(quán)卻是以“不獨(dú)立”為顯著特征的。②同注① 。很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，地方政府機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟司法審判工作進(jìn)行了嚴(yán)重的干擾，影響到了行政訴訟審判活動(dòng)的正常進(jìn)行。為了擺脫這種困境，我國(guó)司法界和學(xué)界一直在進(jìn)行著行政訴訟管轄制度的探索和改革，以期維護(hù)司法獨(dú)立，確保司法公正的實(shí)現(xiàn)。

《行政訴訟法》（修改前）自“實(shí)施以來(lái)，在解決行政爭(zhēng)議，推進(jìn)依法行政，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益等方面，發(fā)揮了重要作用?！雹蹍⒁?jiàn)信春鷹：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉（草案）的說(shuō)明》。但是隨著社會(huì)關(guān)系的不斷發(fā)展變化，行政訴訟實(shí)踐中遇到了很多阻礙因素，其中以地方黨政機(jī)關(guān)的干擾最為突出，造成了“三難”——“立案難、審理難、執(zhí)行難”局面的出現(xiàn)，影響到了法院的正常審判活動(dòng)。由此，“法院地方化”問(wèn)題嚴(yán)重。為了克服這些困難，從最高人民法院到地方各級(jí)人民法院于行政訴訟管轄領(lǐng)域進(jìn)行了提級(jí)管轄、異地管轄、集中管轄等制度改革，這些改革措施在防止地方干預(yù)、維護(hù)司法獨(dú)立方面取得了一定的成效，但也面臨著很多挑戰(zhàn)。圍繞著未來(lái)行政訴訟管轄制度的改革方向，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》）明確提出，要“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”。①參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。在此背景下，河南省高級(jí)人民法院在全省范圍內(nèi)探索建立了“推磨”模式的管轄分工制度，②如安陽(yáng)、鶴壁和濮陽(yáng)為一組。安陽(yáng)市中級(jí)人民法院管轄本應(yīng)當(dāng)由鶴壁市中級(jí)人民法院管轄的一審行政案件；鶴壁市中級(jí)人民法院管轄本應(yīng)當(dāng)由濮陽(yáng)市中級(jí)人民法院管轄的一審行政案件；濮陽(yáng)市中級(jí)人民法院管轄本應(yīng)當(dāng)由安陽(yáng)市中級(jí)人民法院管轄的一審行政案件。實(shí)現(xiàn)了與行政區(qū)劃的適當(dāng)分離，對(duì)減少地方黨政機(jī)關(guān)干擾司法活動(dòng)起到了積極的促進(jìn)作用。修改后的《行政訴訟法》也為地方法院探索新的行政訴訟管轄制度提供了法律支撐，其第18條第2款規(guī)定，經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。

在中國(guó)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)民情和權(quán)力境遇中，法院“游走于正義與權(quán)勢(shì)的夾縫之中左搖右擺”。③何才林：《夾縫中的變革——以行政審判管轄權(quán)為視角的敘事》，《北大法律評(píng)論》2009年第10卷第2輯，第523頁(yè)。對(duì)于司法機(jī)關(guān)在夾縫中進(jìn)行的卓有成效的艱難改革，我們理應(yīng)給予鼓勵(lì)和尊重，但是勝利很容易讓人失去冷靜思考的能力。以河南“推磨”模式為代表的跨行政區(qū)域管轄制度改革存在著憲法層面的根基不穩(wěn)的隱憂(yōu)，大破大立之處既有希望也有危機(jī)。

一、行政訴訟異地管轄制度的發(fā)展演變

針對(duì)行政訴訟過(guò)程中出現(xiàn)的地方黨政機(jī)關(guān)干預(yù)法院審判工作的不良現(xiàn)象，最高人民法院和地方各級(jí)人民法院在管轄制度方面進(jìn)行了很多改革試驗(yàn)，主要包括提級(jí)管轄制度、異地交叉管轄制度、相對(duì)集中管轄制度和跨行政區(qū)域管轄制度。

（一）提級(jí)管轄制度

修改前的《行政訴訟法》在級(jí)別管轄方面規(guī)定，基層人民法院管轄第一審行政案件。由于法院在人財(cái)物等各方面受制于該級(jí)地方行政機(jī)關(guān)，且在同級(jí)黨的組織內(nèi)，法院的負(fù)責(zé)人比地方政府的負(fù)責(zé)人要低很多層次，④參見(jiàn)沈?？。骸缎姓V訟視角下法院與行政機(jī)關(guān)關(guān)系的法律規(guī)制——以行政訴訟管轄制度的變革為分析起點(diǎn)》，《法學(xué)》2010年第4期。因此帶來(lái)的問(wèn)題就是法院審判以同級(jí)地方政府為被告的案件時(shí)難度很大。針對(duì)法院在審判過(guò)程中不獨(dú)立的困境，最高人民法院于2000年3月8日公布了《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干問(wèn)題的解釋》），對(duì)訴訟管轄制度進(jìn)行了變革，以提級(jí)管轄的模式打破了地方政府干預(yù)司法審判的局面。《若干問(wèn)題的解釋》第8條對(duì)《行政訴訟法》第14條第（3）款規(guī)定的“本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件”進(jìn)行了解釋?zhuān)选氨桓鏋榭h級(jí)以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”納入了中級(jí)人民法院的管轄范圍內(nèi)。通過(guò)提高訴訟管轄級(jí)別的方式來(lái)擺脫地方政府對(duì)基層法院審判活動(dòng)的干預(yù)。

但是，《若干問(wèn)題的解釋》沒(méi)有把以縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)為被告的案件納入中級(jí)人民法院的管轄范圍內(nèi)，在一定程度上司法活動(dòng)還是會(huì)受地方政府機(jī)關(guān)的影響。除此之外，對(duì)于“基層人民法院不適宜審理的案件”，“不宜審理”的標(biāo)準(zhǔn)也很難把握，沒(méi)有統(tǒng)一適用的規(guī)定。①沈?？。骸缎姓V訟視角下法院與行政機(jī)關(guān)關(guān)系的法律規(guī)制——以行政訴訟管轄制度的變革為分析起點(diǎn)》，《法學(xué)》2010年第4期。雖然如此，提級(jí)管轄制度的確立還是邁出了前進(jìn)的步伐，為后來(lái)的管轄制度改革奠定了基礎(chǔ)。

（二）異地交叉管轄制度

中國(guó)行政訴訟異地管轄制度的探索肇始于浙江省臺(tái)州市。②參見(jiàn)沈開(kāi)舉、方澗：《行政訴訟異地管轄制度實(shí)證研究——以河南模式為樣本》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期。為了進(jìn)一步解決地方政府干預(yù)法院審判工作的問(wèn)題，營(yíng)造良好的司法審判環(huán)境，浙江省臺(tái)州市中級(jí)人民法院于2002年7月開(kāi)始嘗試行政訴訟異地交叉管轄制度改革。根據(jù)臺(tái)州市中級(jí)人民法院的規(guī)定，以當(dāng)?shù)卣疄楸桓娴陌讣?0人以上集團(tuán)訴訟的案件作為重大、復(fù)雜案件，交由異地法院管轄。具體的實(shí)施流程是，原告直接向中級(jí)人民法院起訴，對(duì)于向基層法院起訴的，基層法院不再受理，并告知原告向中級(jí)人民法院起訴；中級(jí)人民法院認(rèn)為案件符合立案條件的，作出立案受理，并裁定由被告所在地之外的基層法院管轄該案件。但這時(shí)的異地管轄還屬于固定交叉管轄。③參見(jiàn)危輝星、馬良驥：《探索管轄制度改革，杜絕地方行政干預(yù)——浙江省高院關(guān)于行政案件管轄改革試點(diǎn)的調(diào)研報(bào)告》，《人民法院報(bào)》2012年7月26日。臺(tái)州模式從制度上破解了當(dāng)?shù)卣畬?duì)基層法院行政審判工作的干擾，有效的保障了法院審判活動(dòng)的獨(dú)立性，引起了最高人民法院、法學(xué)界的高度關(guān)注，并得到了肯定。一年以后，據(jù)臺(tái)州市中級(jí)人民法院統(tǒng)計(jì)，2002年7月至2003年6月，一審審結(jié)被告為縣級(jí)政府的行政案件72件，政府?dāng)≡V45件，敗訴率62.5%。而此前一年，臺(tái)州市一審審結(jié)同類(lèi)案件107件，政府?dāng)≡V14件，敗訴率為13.1%。

臺(tái)州異地交叉管轄模式雖然帶來(lái)了可喜的進(jìn)步，但也存在著交叉管轄案件范圍過(guò)小的問(wèn)題。并且沒(méi)有發(fā)揮中級(jí)人民法院的功能，由其管轄的案件較少，不能很好地起到監(jiān)督下級(jí)法院審判工作的作用。總體來(lái)說(shuō)異地交叉管轄制度的實(shí)施積累了有益的經(jīng)驗(yàn)，它被最高人民法院稱(chēng)為“臺(tái)州經(jīng)驗(yàn)”，并且其中的主要內(nèi)容被吸收進(jìn)了司法解釋?zhuān)醋罡呷嗣穹ㄔ河?007年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干問(wèn)題的規(guī)定》）?！度舾蓡?wèn)題的規(guī)定》第2條規(guī)定，當(dāng)事人以案件重大復(fù)雜為由或者認(rèn)為有管轄權(quán)的基層人民法院不宜行使管轄權(quán)，直接向中級(jí)人民法院起訴，中級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況作出不同處理。如指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄；決定自己審理；書(shū)面告知當(dāng)事人向有管轄權(quán)的基層人民法院起訴。《若干問(wèn)題的規(guī)定》既充分給予了當(dāng)事人訴訟管轄選擇權(quán)，又發(fā)揮了中級(jí)人民法院的作用。

（三）相對(duì)集中管轄制度

在浙江省，麗水市中級(jí)人民法院探索了另外一種管轄制度模式——相對(duì)集中管轄制度。所謂行政案件相對(duì)集中管轄，就是將部分基層人民法院管轄的一審行政案件，通過(guò)上級(jí)人民法院統(tǒng)一指定的方式，交由其他基層人民法院集中管轄的制度。麗水市中級(jí)人民法院在2007年9月開(kāi)始嘗試行政訴訟案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作，并在其所轄的9個(gè)縣（市、區(qū)）基層人民法院中試行“行政訴訟相對(duì)集中指定管轄制度”，即在考慮便民、受案均衡度及審理優(yōu)勢(shì)等因素的基礎(chǔ)上確立了蓮都、龍泉和松陽(yáng)三個(gè)被指定管轄法院，依行政相對(duì)人申請(qǐng)或基層法院報(bào)請(qǐng)，由中院根據(jù)管轄區(qū)域范圍內(nèi)各被指定管轄法院受理行政訴訟案件的情況，將行政訴訟案件的管轄權(quán)進(jìn)行重新調(diào)整和合理配置，利用指定管轄的方式，把某一區(qū)域的部分一審行政訴訟案件交由被指定管轄法院管轄。

2013年，最高人民法院下發(fā)了《最高人民法院關(guān)于開(kāi)展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》（法〔2013〕3號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《相對(duì)集中管轄試點(diǎn)通知》）。依據(jù)《相對(duì)集中管轄試點(diǎn)通知》的規(guī)定，各高級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實(shí)際，確定1-2個(gè)中級(jí)人民法院進(jìn)行試點(diǎn)。試點(diǎn)中級(jí)人民法院要根據(jù)本轄區(qū)具體情況，確定2-3個(gè)基層人民法院為集中管轄法院，集中管轄轄區(qū)內(nèi)其他基層人民法院管轄的行政訴訟案件；集中管轄法院不宜審理的本地行政機(jī)關(guān)為被告的案件，可以將原由其管轄的部分或者全部案件交由其他集中管轄法院審理。

相對(duì)集中管轄制度得到了行政相對(duì)人和基層法院的廣泛認(rèn)同，對(duì)于實(shí)現(xiàn)審判獨(dú)立，保障司法公正起到了促進(jìn)作用。但是應(yīng)當(dāng)看到，相對(duì)集中管轄也存在著增加了當(dāng)事人的訴訟成本，并且不同地區(qū)案件審理數(shù)量存在不平衡的問(wèn)題。除此之外，由于對(duì)不同地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件沒(méi)有進(jìn)行良好的評(píng)估，以及不同法院組織力量差異較大，指定管轄的法院存在辦案力量不足的問(wèn)題，影響到了正常審判活動(dòng)的進(jìn)行。

（四）跨行政區(qū)域管轄制度

《全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，要“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”?；谶@一指導(dǎo)思想的支持，河南省高級(jí)人民法院于2014年5月27日正式出臺(tái)了《河南省高級(jí)人民法院關(guān)于行政案件異地管轄問(wèn)題的規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《河南省異地管轄規(guī)定（試行）》），行政案件跨區(qū)域異地管轄改革正式啟行?！逗幽鲜‘惖毓茌犚?guī)定（試行）》第2條規(guī)定，下列案件實(shí)行異地管轄：以縣級(jí)人民政府為被告的案件，除依法應(yīng)當(dāng)由中級(jí)人民法院管轄的以外，由被告所在地之外的基層人民法院管轄；中級(jí)人民法院管轄的以同級(jí)人民政府為被告的案件，由被告所在地之外的中級(jí)人民法院管轄。并在此基礎(chǔ)上推行了“結(jié)對(duì)”和“推磨”兩種模式的管轄制度。①如鄭州和許昌為一組。鄭州市中級(jí)人民法院管轄本應(yīng)當(dāng)由許昌市中級(jí)人民法院管轄的一審行政案件。許昌市中級(jí)人民法院管轄本應(yīng)當(dāng)由鄭州市中級(jí)人民法院管轄的一審行政案件。2015年4月27日，經(jīng)審判委員會(huì)討論通過(guò)，河南省高級(jí)人民法院又出臺(tái)了《河南法院行政案件異地管轄補(bǔ)充規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《河南異地管轄補(bǔ)充規(guī)定》）。根據(jù)《河南異地管轄補(bǔ)充規(guī)定》，在異地管轄案件的范圍方面，對(duì)基層法院管轄的所有行政案件實(shí)行異地管轄，省直行政機(jī)關(guān)和省轄市市直行政機(jī)關(guān)作被告的案件除外。對(duì)于管轄法院的分工，調(diào)整全省中級(jí)人民法院異地管轄分工，18個(gè)中級(jí)法院分成6組，每組3個(gè)，全部實(shí)行推磨方式，每2年調(diào)整一次。2015年5月12日，河南省高級(jí)人民法院發(fā)布了《河南省高級(jí)人民法院關(guān)于鄭州鐵路運(yùn)輸兩級(jí)法院管轄行政案件的通知》，對(duì)鄭州鐵路運(yùn)輸兩級(jí)法院和洛陽(yáng)鐵路運(yùn)輸法院一審行政案件的管轄范圍予以了規(guī)定。

河南省高級(jí)人民法院推行的“推磨”模式相對(duì)于提級(jí)管轄、異地交叉管轄和相對(duì)集中管轄制度是一次極大的變革，在全省范圍內(nèi)進(jìn)行了管轄的再分配。其結(jié)果也是顯著的，1年時(shí)間內(nèi)，“民告官”案件數(shù)量增長(zhǎng)了43.8%，原告勝訴率提升了17.6個(gè)百分點(diǎn)。①參見(jiàn)《河南高院院長(zhǎng)：防政府干預(yù)“民告官”需異地管轄》，http://news.sohu.com/20160314/n440294615.shtml，搜狐網(wǎng)，2016年5月4日訪問(wèn)?！巴颇ァ蹦Ｊ讲粌H受到老百姓的贊揚(yáng)，也得到了司法界和學(xué)界的關(guān)注。

對(duì)于最高人民法院和地方各級(jí)人民法院的管轄制度改革，我們不得不承認(rèn)其體現(xiàn)的進(jìn)步作用，它是對(duì)當(dāng)前地方黨政機(jī)關(guān)干預(yù)司法審判工作的反抗。河南模式是管轄制度改革的新起點(diǎn)，它表現(xiàn)出了良好的實(shí)踐效果，我們應(yīng)當(dāng)給予贊賞，但是基于理性思考，本文不得不對(duì)河南省高級(jí)人民法院推行的“推磨”模式改革提出一些疑慮和問(wèn)題。因?yàn)槿魏问挛锏拇嬖诓⒉荒墚?dāng)然地證明其自身的合法性，在我國(guó)目前社會(huì)整體的守法意識(shí)尚顯淡薄的情況下，任何公權(quán)力機(jī)關(guān)的制度變革無(wú)疑都應(yīng)當(dāng)具有合法性基礎(chǔ)。②參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：《行政案件異地管轄熱的冷思考》，《中州學(xué)刊》2008年第2期。

二、行政訴訟跨行政區(qū)域管轄制度之合法性

（一）法律依據(jù)上的質(zhì)疑

首先，河南省高級(jí)人民法院于2014年5月27日正式出臺(tái)了《河南省異地管轄規(guī)定（試行）》，其稱(chēng)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，制定本規(guī)定。2014年11月1日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議才表決通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《修改〈行政訴訟法〉的決定》）。因此，此時(shí)《河南省異地管轄規(guī)定（試行）》的制定，根據(jù)的是未修改之前的《行政訴訟法》和相關(guān)司法解釋的規(guī)定。但是就修改前的《行政訴訟法》和相關(guān)司法解釋的規(guī)定來(lái)看，并沒(méi)有明確的法律依據(jù)來(lái)支撐以下兩種管轄分工權(quán)——省法院制定全省中級(jí)人民法院異地管轄分工方案，和各中級(jí)人民法院負(fù)責(zé)制定本轄區(qū)基層法院的異地管轄分工方案。③參見(jiàn)《河南省高級(jí)人民法院關(guān)于行政案件異地管轄問(wèn)題的規(guī)定（試行）》第3條。

2015年4月27日河南省高級(jí)人民法院又出臺(tái)了《河南異地管轄補(bǔ)充規(guī)定》。此時(shí)，《修改〈行政訴訟法〉的決定》已經(jīng)通過(guò)，但是修改后的《行政訴訟法》于2015年5月1日起正式實(shí)施。從形式上看，河南省的“推磨”模式管轄制度是由省高級(jí)人民法院根據(jù)審判工作的實(shí)際情況確定的，符合修改后《行政訴訟法》第18條的規(guī)定。但是，《河南異地管轄補(bǔ)充規(guī)定》是在貫徹省委九屆九中全會(huì)精神的前提下制定的，沒(méi)有經(jīng)過(guò)最高人民法院的批準(zhǔn)，這就有悖于修改后《行政訴訟法》第18條的規(guī)定了。

其次，《河南省異地管轄規(guī)定（試行）》和《河南異地管轄補(bǔ)充規(guī)定》這兩個(gè)文件除了在制定依據(jù)方面存在問(wèn)題之外，它們本身的性質(zhì)也是令人懷有疑慮的。從實(shí)際產(chǎn)生的效果看，這兩個(gè)文件都具有規(guī)范性法律文件的效力，在河南省的地方法院中得到了貫徹執(zhí)行，并帶來(lái)了可喜的成果。但省高級(jí)法院可以制定規(guī)范性法律文件嗎？

根據(jù)《憲法》第123條、《人民法院組織法》第1條和第2條的規(guī)定，人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，審判權(quán)由基層人民法院、中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院、軍事法院等專(zhuān)門(mén)人民法院和最高人民法院行使。根據(jù)《憲法》第127條第2款和《人民法院組織法》第16條第2款的規(guī)定，上級(jí)人民法院可以對(duì)下級(jí)人民法院的審判工作進(jìn)行監(jiān)督。但無(wú)論是對(duì)于各級(jí)人民法院的審判權(quán)還是上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院的監(jiān)督權(quán)，都沒(méi)有辦法從中引申出高級(jí)人民法院制定規(guī)范性法律文件的權(quán)力。根據(jù)《立法法》第104條和《人民法院在組織法》第32條的規(guī)定，最高人民法院和最高人民檢察院可以做出具體應(yīng)用法律的解釋?zhuān)渲獾膶徟袡C(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)則沒(méi)有解釋具體法律條文的權(quán)力。根據(jù)禁止性條款的規(guī)定，高級(jí)人民法院不能作出司法解釋。

通過(guò)對(duì)以上相關(guān)法律規(guī)范的分析可以得出這樣的結(jié)論：高級(jí)人民法院沒(méi)有制定規(guī)范性法律文件的權(quán)力，而河南省高級(jí)人民法院的做法明顯超越了現(xiàn)有的法律規(guī)范體系。這是司法能動(dòng)主義的體現(xiàn)，①參見(jiàn)顧培東：《司法能動(dòng)主義的蘊(yùn)含》，《法律適用》2010年第3期。一些能動(dòng)主義者主張，通過(guò)司法活動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的政治功能，特別是通過(guò)司法創(chuàng)新，形塑新的制度結(jié)構(gòu)，完成社會(huì)的重大變革，推動(dòng)社會(huì)整體的進(jìn)步。是基于強(qiáng)大的使命感而對(duì)既有的法律制度的打破，企圖通過(guò)新的制度設(shè)計(jì)開(kāi)創(chuàng)新的司法局面。但其代價(jià)是對(duì)法律的安定性造成了沖擊，影響了法律的權(quán)威。

（二）法律解釋的質(zhì)疑

除此之外，修改后《行政訴訟法》第18條的規(guī)定中還存在著一個(gè)管轄制度的限制條件——若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。此處之“若干人民法院”該如何界定？根據(jù)立法原理，立法須明確、具體，否則會(huì)造成模糊立法，進(jìn)而影響法律適用。但是，現(xiàn)實(shí)中囿于各種因素，法律規(guī)范中模糊用語(yǔ)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。從維護(hù)立法權(quán)威、防止對(duì)模糊立法條款的曲解，各國(guó)理論和實(shí)務(wù)通常都將對(duì)此類(lèi)模糊措辭的詮釋交由立法機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)進(jìn)行。在我國(guó)，根據(jù)《憲法》第67條第（四）項(xiàng)和《立法法》第45條的規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使解釋法律的職權(quán)。根據(jù)《立法法》第104條和《人民法院在組織法》第32條的規(guī)定，最高人民法院可以做出具體應(yīng)用法律的解釋。但無(wú)論是立法解釋還是司法解釋?zhuān)幽鲜「呒?jí)人民法院都不具有這種解釋資格和權(quán)力，把“若干人民法院”擴(kuò)大解釋為“全省范圍內(nèi)之中級(jí)人民法院和基層人民法院以及鄭州鐵路運(yùn)輸兩集法院”，以此來(lái)推行“推磨”模式的跨行政區(qū)域管轄制度。這種解釋是無(wú)效的。就這部分有待解釋的內(nèi)容而言，它已經(jīng)超出了“具體應(yīng)用法律”的范疇，而是對(duì)已有管轄制度的變革，應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)——全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)進(jìn)行。申言之，河南省高級(jí)人民法院的擴(kuò)大解釋也經(jīng)不起比例原則的審查。

（三）從比例原則視角的檢視

比例原則曾被譽(yù)為行政法中的“皇冠原則”。②黃學(xué)賢：《行政法中的比例原則研究》，《法律科學(xué)》2001年第1期。根據(jù)比例原則的內(nèi)涵，可以從適當(dāng)性、均衡性和必要性3個(gè)方面對(duì)“推磨”模式的異地管轄制度進(jìn)行分析。

首先，適當(dāng)性之檢視。從實(shí)施背景來(lái)看，河南省高級(jí)人民法院的“推磨”模式管轄制度改革，呼應(yīng)了十八屆三中全會(huì)提出的“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”的指導(dǎo)思想，目的是為了“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)”、“保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施”。但從實(shí)施手段上來(lái)講，存在不合理的地方，因?yàn)椤巴颇ァ蹦Ｊ叫枰鎸?duì)地方人民代表大會(huì)該如何審查法院工作報(bào)告的困境。根據(jù)憲法《憲法》第128條和《人民法院組織法》第16條第1款的規(guī)定，地方各級(jí)人民法院對(duì)本級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，即對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。根據(jù)“推磨”模式，安陽(yáng)、鶴壁和濮陽(yáng)為一組。安陽(yáng)市中級(jí)人民法院管轄本應(yīng)當(dāng)由鶴壁市中級(jí)人民法院管轄的一審行政案件；鶴壁市中級(jí)人民法院管轄本應(yīng)當(dāng)由濮陽(yáng)市中級(jí)人民法院管轄的一審行政案件；濮陽(yáng)市中級(jí)人民法院管轄本應(yīng)當(dāng)由安陽(yáng)市中級(jí)人民法院管轄的一審行政案件。那么安陽(yáng)市中級(jí)人民法院在向安陽(yáng)市人民代表大會(huì)進(jìn)行工作報(bào)告時(shí)該報(bào)告行政訴訟的什么工作內(nèi)容呢？由于異地管轄，安陽(yáng)市中級(jí)人民法院審判的都是鶴壁市的行政訴訟案件，基本上不會(huì)涉及本地區(qū)的行政事務(wù)。而由安陽(yáng)市人民代表大會(huì)審查鶴壁市行政管理工作中存在的問(wèn)題符合現(xiàn)有的權(quán)力架構(gòu)嗎？不涉及本地區(qū)行政管理工作的進(jìn)行以及人民的利益問(wèn)題符合民主原則嗎？地方各級(jí)人大作為本地區(qū)人民利益的代表機(jī)關(guān)，理應(yīng)對(duì)其所代表的人民負(fù)責(zé)，但在這種行政訴訟“推磨”管轄模式下，由當(dāng)?shù)貦?quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生的司法機(jī)關(guān)成為了審判其他行政區(qū)域糾紛的機(jī)關(guān)，顯然有悖于我國(guó)人民代表大會(huì)制度的要求。

其次，必要性之審查。從形式上看，相對(duì)集中管轄和“推磨”模式管轄是與“若干人民法院”和“全省范圍內(nèi)之中級(jí)人民法院和基層人民法院以及鄭州鐵路運(yùn)輸兩集法院”一一對(duì)應(yīng)的。從以往的改革經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，相對(duì)集中管轄制度也是跨區(qū)域管轄的一種表現(xiàn)方式，但它的效果很有限。河南“推磨”模式是對(duì)跨區(qū)域管轄的又一次探索，從形式上看比相對(duì)集中管轄有著更大的進(jìn)步，原告勝訴率的提升也表明了它的進(jìn)步性。但河南省高級(jí)人民法院采取的措施是不是代價(jià)最小的呢？是否有必要把“若干人民法院”擴(kuò)大解釋呢？人們習(xí)慣于把法治理想寄托于制定出完美的法律，而不是對(duì)現(xiàn)存法律的充分落實(shí)。①參見(jiàn)張翔：《形式法治與法教義學(xué)》，《法學(xué)研究》2012年第6期。修改后《行政訴訟法》第7條規(guī)定了審判公開(kāi)原則，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政訴訟審判活動(dòng)的監(jiān)督，不僅監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的審判工作，也可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)在訴訟活動(dòng)中的不法行為。如果地方黨政機(jī)關(guān)對(duì)司法機(jī)關(guān)的審判活動(dòng)進(jìn)行了干預(yù)，影響到了司法獨(dú)立，那么司法機(jī)關(guān)完全可以利用審判公開(kāi)原則進(jìn)行限制、抵制，而不是被動(dòng)的受黨政機(jī)關(guān)的“欺壓”。結(jié)合已有的制度設(shè)計(jì)，在確定若干人民法院為試點(diǎn)法院的情況下，加強(qiáng)審判公開(kāi)或事后監(jiān)督是不是一種更為可取的方式呢？跨區(qū)域管轄實(shí)現(xiàn)的是司法審判活動(dòng)與行政區(qū)劃的分離，使地方黨政機(jī)關(guān)的權(quán)力觸角無(wú)法施展影響力，但這只是一種權(quán)宜之計(jì)。而使審判活動(dòng)公開(kāi)，加強(qiáng)審判工作的透明度，則從更為根本的基礎(chǔ)上對(duì)行政權(quán)力的濫用進(jìn)行了限制，既能踐行現(xiàn)有法律規(guī)范的規(guī)定，又可以起到維護(hù)司法審判獨(dú)立的效果。

最后，均衡性?xún)r(jià)值判斷。河南省高級(jí)人民法院的“推磨”模式管轄制度改革取得了可喜的成績(jī)，原告勝訴率顯著提升，上訴率下降。但是應(yīng)當(dāng)看到，原告、被告增加的訴訟成本是其代價(jià)的一部分。在“推磨”模式下，原告為了應(yīng)訴不僅增加了車(chē)旅費(fèi)，還要花費(fèi)更多的時(shí)間成本用于訴訟活動(dòng)，影響到了其工作和生活。被告為了應(yīng)訴也需要到異地法院參與審判活動(dòng)，一方面訴訟時(shí)間成本增加，并由此導(dǎo)致政府工作人員履行職責(zé)的效率降低；另一方面，對(duì)于增加的訴訟費(fèi)用也需要由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)。除此之外還應(yīng)考慮勝訴案件的執(zhí)行情況。雖然原告的勝訴率提升了很多，但假如勝訴后的判決執(zhí)行效果沒(méi)有改善，那么即使有法院的公正判決也難以有效地維護(hù)原告的合法權(quán)益。實(shí)踐中難道不會(huì)碰到行政機(jī)關(guān)對(duì)異地法院的判決不予尊重因而逃避執(zhí)行的情況嗎？由于我國(guó)行政行為的合法率和正確率尚處在較低水平，被告稍高的敗訴率也不能認(rèn)為對(duì)相對(duì)人的救濟(jì)已經(jīng)充分有效。①參見(jiàn)江必新：《完善行政訴訟制度的若干思考》，《中國(guó)法學(xué)》2013年第1期。

法教義學(xué)要求對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行系統(tǒng)化的解釋?zhuān)凑占扔械囊?guī)則體系行事。如果有人基于政治的、倫理的或者社會(huì)效果的因素試圖背離既有的教義學(xué)規(guī)則，則必須承擔(dān)相應(yīng)的論證負(fù)擔(dān)。②參見(jiàn)張翔：《形式法治與法教義學(xué)》，《法學(xué)研究》2012年第6期。對(duì)于河南省高級(jí)人民法院的管轄制度創(chuàng)新，其既然是對(duì)現(xiàn)行法律制度的變革，自然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法理論證責(zé)任，如果僅僅以良好的實(shí)踐結(jié)果作為改革的合理性、正當(dāng)性依據(jù)，是不足以取信于人的。

三、行政訴訟跨行政區(qū)域管轄制度之合憲性

由于司法權(quán)在國(guó)家權(quán)力體系中處于易受侵犯的弱勢(shì)地位，因而必須采取措施改善司法權(quán)的處境。③參見(jiàn)陳文興：《司法權(quán)配置的兩個(gè)基本問(wèn)題》，《法學(xué)雜志》2007年第5期。司法獨(dú)立必須有權(quán)力行使機(jī)制保障。④參見(jiàn)夏錦文：《世紀(jì)沉?。核痉í?dú)立的思想與制度變遷——以司法現(xiàn)代化為視角的考察》，《政法論壇》2004年第1期。但司法機(jī)關(guān)在通過(guò)跨行政區(qū)域管轄行政案件以自我追求審判獨(dú)立的過(guò)程中，其自我拯救的改革活動(dòng)有矯枉過(guò)正的嫌疑，對(duì)憲法制度造成了一定的沖擊。并且全國(guó)人大常委會(huì)在通過(guò)修改《行政訴訟法》為司法機(jī)關(guān)的管轄制度改革提供法律依據(jù)的時(shí)候，也沒(méi)有充分考慮到現(xiàn)有的法律制度設(shè)計(jì)，帶來(lái)了法律實(shí)施的困擾和混亂。

根據(jù)《立法法》第8條第2項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)于各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)等事項(xiàng)，只能由法律予以規(guī)范。《立法法》第8條第10項(xiàng)規(guī)定，訴訟和仲裁制度，只能由法律予以規(guī)范。由于行政訴訟的管轄權(quán)也是法院職權(quán)的一部分，而且管轄也屬于訴訟制度的核心內(nèi)容之一，因此行政訴訟的管轄只能由法律予以規(guī)范。而修改后的《行政訴訟法》規(guī)定經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)即可作出行政訴訟的跨區(qū)域管轄分工決定，這樣執(zhí)行的結(jié)果就是，河南省高級(jí)人民法院在最高人民法院的批準(zhǔn)下可以作出行政訴訟跨區(qū)域管轄的分工方案，明顯違背了法律保留原則。

其次，根據(jù)《憲法》第62條第（3）項(xiàng)規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)行使的職權(quán)包括：制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。第67條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)職能制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。結(jié)合這兩條規(guī)定可以看出，全國(guó)人大常委會(huì)作為全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，其被授權(quán)在全國(guó)人大閉會(huì)期間對(duì)全國(guó)人大制定的法律予以修改，但不得違背該法的基本原則。但是全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《修改〈行政訴訟法〉的決定》后，實(shí)際上把這種授權(quán)又下放給了最高院，由其批準(zhǔn)行政訴訟跨區(qū)域管轄。整個(gè)過(guò)程即是，全國(guó)人大把訴訟管轄的分配決定權(quán)授予了全國(guó)人大常委會(huì)，而全國(guó)人大常委會(huì)又在《行政訴訟法》的修改中授予了最高院，由其對(duì)管轄權(quán)的分工予以批準(zhǔn)。這違背了被授予的權(quán)力不得轉(zhuǎn)授權(quán)的原則。

再者，《人民法院組織法》第35條第1款的規(guī)定，地方各級(jí)人民法院院長(zhǎng)由地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉，副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)和審判員由地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。由此可見(jiàn)，法院管轄有著嚴(yán)格的地域限制，必須向授予其權(quán)力的淵源機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。根據(jù)《憲法》第128條的規(guī)定，最高人民法院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第8條第9項(xiàng)規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)聽(tīng)取和審查本級(jí)人民政府和人民法院、人民檢察院的工作報(bào)告?！度嗣穹ㄔ航M織法》第17條也規(guī)定，最高人民法院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級(jí)人民法院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。因此，各級(jí)法院必須對(duì)其產(chǎn)生的人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，并以報(bào)告工作的形式接受它們的監(jiān)督。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，保證司法公正，一方面離不開(kāi)司法獨(dú)立，沒(méi)有獨(dú)立就沒(méi)有公正；另一方面又離不開(kāi)監(jiān)督，沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。①參見(jiàn)陳斯喜：《沖突與平衡：人大監(jiān)督與司法獨(dú)立》，《人民司法》2002年第6期。然而，行政訴訟一旦實(shí)施所有案件“推磨”管轄之后，各地人大及其常委會(huì)因本地案件在異地法院審理而無(wú)法對(duì)異地法院進(jìn)行監(jiān)督，這無(wú)疑使得法院最為重要的審理活動(dòng)之一的行政訴訟無(wú)法受到監(jiān)督，使得《憲法》和《人民法院組織法》對(duì)此的規(guī)定成為虛置。因此，行政訴訟異地管轄完全是違憲之舉，有逃避人大監(jiān)督的嫌疑。

最后，試圖透過(guò)鐵路法院達(dá)到行政訴訟異地管轄的舉動(dòng)也有違憲嫌疑。根據(jù)《憲法》第124條的規(guī)定，中華人民共和國(guó)設(shè)立最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專(zhuān)門(mén)人民法院?！度嗣穹ㄔ航M織法》第2條也規(guī)定，中華人民共和國(guó)的審判權(quán)由地方各級(jí)人民法院、軍事法院等專(zhuān)門(mén)人民法院和最高人民法院行使。因此，作為鐵路法院的專(zhuān)門(mén)人民法院只能審理與鐵路運(yùn)輸糾紛相關(guān)的案件，不得審理其它案件。根據(jù)《人民法院組織法》第28條的規(guī)定，專(zhuān)門(mén)人民法院的組織和職權(quán)由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)另行規(guī)定。因此，對(duì)于專(zhuān)門(mén)人民法院是否能審理與鐵路運(yùn)輸糾紛無(wú)關(guān)的行政案件問(wèn)題，如屬于立法不明確，也只能依法提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)此進(jìn)行解釋?zhuān)罡呷嗣穹ㄔ耗酥粮魇「呒?jí)人民法院無(wú)權(quán)借鐵路法院之殼行行政訴訟全面異地管轄或集中管轄之實(shí)。這種暗渡陳倉(cāng)之舉有嚴(yán)重違憲之嫌疑。

司法機(jī)關(guān)之權(quán)力，在性質(zhì)上則較為空洞，本身并無(wú)實(shí)力可言，惟有裁判權(quán)而已。②參見(jiàn)[美]漢密爾頓等：《美國(guó)憲法原理》，嚴(yán)欣淇譯，中國(guó)法制出版社2005年版，第114頁(yè)。雖然說(shuō)司法權(quán)相比于立法權(quán)和行政權(quán)而言實(shí)力弱小，但是并不代表其沒(méi)有侵犯立法權(quán)的可能，沒(méi)有違憲的可能。在中國(guó)現(xiàn)行的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，最高人民法院具有司法解釋權(quán)，但司法解釋的“立法化”或“泛立法化”現(xiàn)象已經(jīng)成為我國(guó)司法解釋的一個(gè)基本特征和普遍趨勢(shì)。③參見(jiàn)袁明圣：《司法解釋“立法化”現(xiàn)象探微》，《法商研究》2003年第2期。而這一現(xiàn)象本身是有違憲嫌疑的。河南省高級(jí)人民法院所進(jìn)行的“推磨”模式管轄制度改革更是突破了憲法、法律確立的基本制度的框架，其所造成的法律適用混亂之影響比司法解釋的立法化現(xiàn)象更為嚴(yán)重。一言以蔽之，司法權(quán)的界限問(wèn)題值得我們深思。除此之外，結(jié)合中國(guó)已有的改革經(jīng)驗(yàn)以及“良性違憲”帶來(lái)的爭(zhēng)論，作為立法機(jī)關(guān)的全國(guó)人大常委會(huì)為司法領(lǐng)域的管轄制度改革提供了法律規(guī)范上的支撐，這一點(diǎn)是令人欣慰的，是法治進(jìn)步的表現(xiàn)。但由于沒(méi)有充分考慮到憲法、組織法等確立的基本制度，因而帶來(lái)了規(guī)范和現(xiàn)實(shí)之間的又一次沖突和混亂，令人憂(yōu)慮?？傊?，這些現(xiàn)象本身的存在并不能證明其正當(dāng)性，需要從現(xiàn)有的制度體系設(shè)計(jì)中尋求正當(dāng)與否的依據(jù)，否則建設(shè)法治社會(huì)的追求只能淪為一句空話(huà)，規(guī)范只能被動(dòng)的受制于現(xiàn)實(shí)。

四、結(jié) 語(yǔ)

司法能動(dòng)主義多被用來(lái)形容是美國(guó)司法審判活動(dòng)的特點(diǎn)，它是指司法機(jī)關(guān)超出國(guó)家法律原則,以法律之外的社會(huì)正義為依據(jù),超職權(quán)發(fā)揮其能動(dòng)作用,進(jìn)行“司法立法”或者“法官立法”。①侯淑雯：《司法橫平藝術(shù)與司法能動(dòng)主義》，《法學(xué)研究》2007年第1期。雖然有學(xué)者對(duì)這一概念與“能動(dòng)司法”一詞進(jìn)行了特定語(yǔ)境的分析，②參見(jiàn)顧培東：《能動(dòng)司法若干問(wèn)題研究》，《中國(guó)法學(xué)》2010年第4期。但就以河南省高級(jí)人民法院為代表的司法機(jī)關(guān)所進(jìn)行的跨區(qū)域行政訴訟管轄制度改革而言，這些制度探索活動(dòng)就是司法能動(dòng)主義的表現(xiàn)，是司法權(quán)的擴(kuò)張，近似于司法立法。如果一味地追求實(shí)質(zhì)正義而超越形式法治的要求，沒(méi)有對(duì)已有的法律制度、原則充分發(fā)揮適用，那么法律虛無(wú)主義就離我們不遠(yuǎn)了。

地方黨委在維護(hù)司法的政治效果、社會(huì)效果的考慮下，干預(yù)司法機(jī)關(guān)依法辦案，損害了司法獨(dú)立。③參見(jiàn)陳衛(wèi)東：《司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)研究》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第2期。但對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，司法機(jī)關(guān)和部分學(xué)者仿佛陷入了一個(gè)誤區(qū)，以為管轄問(wèn)題是行政訴訟制度改革的最為關(guān)鍵的問(wèn)題，以異地管轄、交叉管轄、提級(jí)管轄乃至集中管轄之類(lèi)的特別管轄制度取代“基層人民法院管轄第一審行政案件”等一般管轄制度，就能夠克服來(lái)自地方黨、政方面的干擾，一切問(wèn)題也就可以迎刃而解了似的。④參見(jiàn)楊建順：《行政訴訟集中管轄的悖論及其克服》，《行政法學(xué)研究》2014年第4期。這是司法機(jī)關(guān)在追求司法獨(dú)立的過(guò)程中存在的又一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

總之，國(guó)家應(yīng)該創(chuàng)設(shè)法律體系，并且依此法律之規(guī)定來(lái)治理國(guó)家，已是每個(gè)民主國(guó)家的立國(guó)原則。⑤參見(jiàn)陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（增訂新版·上卷），法律出版社2010年版，第35頁(yè)。根據(jù)法治國(guó)原則的要求，司法機(jī)關(guān)不能任意超越已有的憲法和法律框架，任意創(chuàng)造法律。⑥參見(jiàn)江必新：《正確認(rèn)識(shí)司法與政治的關(guān)系》，《求是》2009年第24期。在我國(guó)當(dāng)前的司法不獨(dú)立困境下，如何合理處理改革需求與法律規(guī)范之間的關(guān)系，如何正確處理黨政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，如何實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立等，都是我們揮之不去的問(wèn)題。從最高人民法院到地方各級(jí)人民法院所進(jìn)行的司法改革邁出了探索的步伐，但是我們的憲法、組織法等相關(guān)法律規(guī)范并沒(méi)有為其提供足夠嚴(yán)密的法理支撐和規(guī)范支撐，是繼續(xù)放任司法機(jī)關(guān)的自我探索，還是修改法律為改革開(kāi)路？這是繼經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革后我們將要面臨的司法改革難題。

（責(zé)任編輯：馬 斌）

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1674-9502(2017)05-084-10

作者：侯宇，法學(xué)博士，鄭州大學(xué)副教授；陳悅，鄭州大學(xué)法學(xué)碩士研究生。