論基層人大的社會(huì)整合功能

蔡文++成趙++洪良??

摘要：基層人大是我國基層政治制度的主要組成部分，是人民民主的政治實(shí)現(xiàn)形式。作為基層權(quán)力機(jī)關(guān)和基層社會(huì)治理主體，基層人大社會(huì)整合的成效事關(guān)基層社會(huì)的秩序穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展。從政治邏輯審視，基層人大的社會(huì)整合是由制度整合、利益整合、關(guān)系整合、觀念整合四個(gè)方面組成的有機(jī)體系。從國家治理實(shí)踐而言，基層人大社會(huì)整合的功能發(fā)揮和機(jī)制運(yùn)行必須立足于中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展民主化的主導(dǎo)方向，完善人大政治機(jī)制，創(chuàng)新整合方式，實(shí)現(xiàn)基層政治治理的合法性與有效性。

關(guān)鍵詞：基層人大；國家治理；社會(huì)整合

中圖分類號(hào)：D621文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2017）03-0001-06

“人民代表大會(huì)制度是中國特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度?！雹倩鶎尤舜笫俏覈嗣翊泶髸?huì)制度的基層制度結(jié)構(gòu)，是基層社會(huì)治理和基層政權(quán)體系的有機(jī)組成部分，是人民民主的基本實(shí)現(xiàn)形式。在我國復(fù)雜、多樣的基層政權(quán)關(guān)系中，基層人大已成為一種多維關(guān)系的“角色集”：政府與公眾的聯(lián)結(jié)者、利益的聚合者、政治體系的整合者、政治社會(huì)化的實(shí)施者、選民的動(dòng)員者、公共行政的組織者?；鶎尤舜蟮拿裰髦贫葯C(jī)理與日常運(yùn)行實(shí)踐，構(gòu)成我國基層社會(huì)治理與社會(huì)整合的基礎(chǔ)和中心。社會(huì)關(guān)系的協(xié)調(diào)、人民力量的動(dòng)員、公民行為的引導(dǎo)、基層秩序的維系，無不依賴于基層人大的社會(huì)整合能力及社會(huì)整合質(zhì)量。基于國家治理的視角，本文引入社會(huì)整合的分析邏輯，論證基層人大社會(huì)整合的目標(biāo)價(jià)值、邏輯體系與實(shí)踐機(jī)制，試圖對(duì)我國基層人大建設(shè)民主化、法治化和制度化發(fā)展圖景進(jìn)行新的探索。

一、基層人大是我國基層社會(huì)和基層政權(quán)的整合中心

我國憲法規(guī)定，國家的權(quán)力屬于人民。人民對(duì)國家事務(wù)的管理，主要是通過民主選舉選出的代表所組成的人民代表大會(huì)這個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)。人民將自己的權(quán)力委托于代表，通過代表參與公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利，體現(xiàn)人民主權(quán)原則，推動(dòng)人民意志上升為國家意志（法律、決策等）?；鶎尤舜笫俏覈舜笾贫仍诨鶎由鐣?huì)的有效實(shí)踐，通常在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)開展活動(dòng)，它是基層社會(huì)通過選民直接選舉產(chǎn)生的基層權(quán)力機(jī)關(guān)。在治理意義上，基層人大作為基層權(quán)力機(jī)關(guān)的組織形態(tài)，是我國地方政權(quán)的重要基礎(chǔ)，是實(shí)施基層治理的組織主體。

1.基層人大與其他基層政治組織的關(guān)系

基層人大作為基層政治系統(tǒng)重要的組織構(gòu)成，作為基層民意的代表機(jī)關(guān)，其職權(quán)發(fā)揮需要正確處理與其他基層政治組織間的關(guān)系。具體來看，人大制度的規(guī)范性、程序性、制度性特征決定了基層人大需要處理三種基層政治組織間的關(guān)系。第一，基層黨委與基層人大間的關(guān)系。黨委是領(lǐng)導(dǎo)核心，人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式需要人大認(rèn)定并予以監(jiān)督；人大的職權(quán)需要通過黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)人民意志，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。第二，基層政府與基層人大間的關(guān)系?；鶎尤舜笾贫ǖ牡胤叫苑ㄒ?guī)需要基層政府遵守執(zhí)行；基層政府領(lǐng)導(dǎo)人的任命、罷免需要經(jīng)過基層人大的組織程序加以認(rèn)定。在工作關(guān)系上，基層政府向基層人大及其常委會(huì)（主席團(tuán)）負(fù)責(zé)，并受其監(jiān)督。第三，縣級(jí)人大常委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)間的關(guān)系。二者的關(guān)系體現(xiàn)了人民代表大會(huì)的層級(jí)關(guān)系，主要是具體工作中的合作、指導(dǎo)、監(jiān)督等關(guān)系。

2.基層人大社會(huì)整合的根本目的

基層人大社會(huì)整合的實(shí)質(zhì)是對(duì)基層政治關(guān)系的協(xié)調(diào)規(guī)范，促使社會(huì)組織及其成員結(jié)合成行動(dòng)一致、利益互補(bǔ)的政治共同體。就整合目的而言，基層人大社會(huì)整合需要對(duì)基層社會(huì)中的利益多元與分化、價(jià)值同一與多樣、關(guān)系對(duì)立與妥協(xié)等多重矛盾，憑借整合機(jī)制進(jìn)行整合，求得最大“公約數(shù)”，將社會(huì)大眾的需求納入基層政治活動(dòng)中，形成有效的基層政治互動(dòng)關(guān)系，回應(yīng)民意，動(dòng)員民眾，以整合功能激活基層人大制度，發(fā)展人民民主，構(gòu)建基層社會(huì)不同組織結(jié)構(gòu)相互支持、協(xié)調(diào)配合的良性互動(dòng)格局。就整合過程而言，基層人大社會(huì)整合是依據(jù)人大的運(yùn)作邏輯建構(gòu)不同的整合結(jié)構(gòu)從而實(shí)現(xiàn)各組成部分的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。具體來說就是：通過基層人大的利益整合將分散的、多元的、異質(zhì)性的利益要素組合起來，構(gòu)成一個(gè)利益共同體；通過基層人大的制度整合向基層政治系統(tǒng)輸入優(yōu)質(zhì)政治資源，并以制度形式影響社會(huì)行為，進(jìn)而調(diào)適、優(yōu)化基層政治關(guān)系；通過基層人大的價(jià)值整合加強(qiáng)基層社會(huì)的認(rèn)同，為政治合法性提供基礎(chǔ)意義的認(rèn)同支撐，克服“離心力”對(duì)基層政治生態(tài)的侵蝕。憑借不同的整合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層人大的整體協(xié)調(diào)?；鶎尤舜笊鐣?huì)整合是一種自下而上的整合，是一個(gè)微觀整合活動(dòng)。整合中介是最基層的選民與代表間的關(guān)系。通過基層人大的選舉活動(dòng)、職權(quán)行使、選民參與、常委會(huì)組織等各個(gè)環(huán)節(jié)的緊密聯(lián)系，彰顯基層人大運(yùn)作邏輯與社會(huì)整合間的正向需求，生成基層人大社會(huì)整合的基本整合體系。

3.基層人大社會(huì)整合與民主政治建設(shè)

基層人大是人民代表大會(huì)制度在基層社會(huì)的政治形態(tài)，是人民民主的政治實(shí)現(xiàn)形式，充分發(fā)揮基層人大在基層政權(quán)中的整合功能是發(fā)展我國人民民主的重要途徑。第一，就整合主體來看，基層人大是聯(lián)結(jié)基層社會(huì)多種整合主體的紐帶?；鶎由鐣?huì)整合中，基層黨組織是整合的核心領(lǐng)導(dǎo)力量，基層政府是整合的基礎(chǔ)力量，基層人大是整合的中心力量?；鶎尤舜笫腔鶎诱侮P(guān)系中銜接基層黨委與基層政府的中間紐帶，將基層人大系統(tǒng)作為有組織的整合力量能有效加強(qiáng)不同權(quán)力結(jié)構(gòu)間的聯(lián)系，加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化、科學(xué)化，從而激活基層人大制度。第二，就整合結(jié)構(gòu)來看，基層人大是連接國家與公民的橋梁?；鶎尤舜笸ㄟ^選舉、立法、投票等匯集民意的環(huán)節(jié)建立國家與公民間的有機(jī)聯(lián)系，通過人大的民主功能將國家的發(fā)展目標(biāo)與公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)結(jié)合在一起。中國人大制度的發(fā)展是執(zhí)政黨出于治理的目的而主動(dòng)釋放空間的結(jié)果。②一方面，基層人大將公眾意志通過特有的整合途徑輸入現(xiàn)有的政治體系，以選舉、投票等方式開展廣泛的政治動(dòng)員，以獨(dú)立的政治活動(dòng)將公民的同意、選擇、參與、支持等行為整合為發(fā)展人民民主的主體條件，為社會(huì)管理創(chuàng)新創(chuàng)造良好條件；另一方面，公民需要積極參與社會(huì)事務(wù)的管理，而規(guī)范、高效的整合過程能團(tuán)結(jié)基層民眾統(tǒng)一目標(biāo)，有機(jī)納入統(tǒng)一的管理結(jié)構(gòu)，積極推動(dòng)社會(huì)治理功能的釋放，為推動(dòng)社會(huì)治理進(jìn)程提供真正動(dòng)力。第三，就整合內(nèi)容來看，基層人大以不同的整合紐帶將基層人大各構(gòu)成要素、作用關(guān)系組合為有機(jī)整體，能動(dòng)構(gòu)建新型基層政治關(guān)系?；鶎尤舜笊鐣?huì)整合的內(nèi)容涵蓋基層人大運(yùn)行的各環(huán)節(jié)，包括選舉投票行為、人大及常委會(huì)職權(quán)的行使、代表與選民間的聯(lián)系以及開展相關(guān)具有政治儀式色彩的活動(dòng)等?；鶎尤舜蟮纳鐣?huì)整合既是對(duì)每一個(gè)選民、每一個(gè)代表、每一個(gè)候選人的整合，也是對(duì)基層人大每一個(gè)要素、每一個(gè)子系統(tǒng)的整合。廣泛的整合系統(tǒng)包含不同形態(tài)的整合結(jié)構(gòu)，有的是互補(bǔ)性整合，有的是認(rèn)同性整合，另外，還有組織整合、情感整合、規(guī)范整合等。豐富完備的整合體系以基層人大為實(shí)踐主體推進(jìn)人大民主的協(xié)調(diào)共進(jìn)，推進(jìn)人民民主的良性發(fā)展，從而強(qiáng)化基層政治的民意基礎(chǔ)與合法性基礎(chǔ)。

二、四維一體：基層人大社會(huì)整合體系的結(jié)構(gòu)內(nèi)容

基層人大社會(huì)整合包含制度整合、利益整合、關(guān)系整合和觀念整合四個(gè)層面的內(nèi)容，每一層面的整合功能共同構(gòu)成基層人大的社會(huì)整合體系。多重整合功能為基層人大社會(huì)整合賦予了能力與資格。

1.制度整合

通過人大制度運(yùn)行的規(guī)范統(tǒng)一促進(jìn)基層人大的制度整合，提升發(fā)展人民民主的制度空間。制度整合的功能性在于基層人大通過有序的制度輸出拓展制度空間，為實(shí)現(xiàn)人民民主提供制度支撐。制度整合實(shí)質(zhì)上是一種系統(tǒng)整合，它是指將制度要素合理安排，實(shí)現(xiàn)基于法制化、規(guī)范化原則的制度一體化發(fā)展過程，規(guī)范制度運(yùn)行的范圍、權(quán)力邊界、行使公共權(quán)力的方式。制度整合包括正式制度的整合和非正式制度的整合?！爸贫仁且幌盗斜恢贫ǔ鰜淼囊?guī)則、守法秩序和行為道德、倫理規(guī)范，它旨在約束主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為?！雹壑贫仁钦仙鐣?huì)的主要工具，是政治系統(tǒng)最基本的構(gòu)成要素。人大運(yùn)行的行為方式要建立在穩(wěn)定、有序的制度控制模式之上，體現(xiàn)人大運(yùn)行的規(guī)則、結(jié)構(gòu)以及其他層次的組織構(gòu)成。人大民主制度是一個(gè)規(guī)范范疇，告訴人們在人大系統(tǒng)中能夠、應(yīng)該和必須做什么；人大的制度功能是構(gòu)成人大系統(tǒng)的要素及內(nèi)在結(jié)構(gòu)與外部環(huán)境的相互作用所呈現(xiàn)的系統(tǒng)功效和能力。④基層人大制度整合的關(guān)鍵在于解決基層人大運(yùn)行過程中參與、監(jiān)督、選舉、協(xié)商、決策等環(huán)節(jié)的體制、機(jī)制與運(yùn)行方式問題，憑借完備的制度體系建立基層黨政關(guān)系的制度通道，限定、規(guī)范和塑造基層政治關(guān)系的制度生態(tài)，為人民民主發(fā)展建立牢固的制度基礎(chǔ)?；鶎尤舜蟮闹贫日蠈?shí)質(zhì)上是一套由選舉制度、代表制度、會(huì)議制度和民主集中制原則等構(gòu)成的制度規(guī)則，通過制度設(shè)計(jì)建立的政治民主化制度結(jié)構(gòu)，使人民民主的主體性、合法性、有效性實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一的過程。其根本價(jià)值在于使現(xiàn)有的政治制度獲得被廣泛認(rèn)可的政治權(quán)威，確保政策設(shè)定與程序運(yùn)行都能按照既定的政治目標(biāo)進(jìn)行，使制度的規(guī)范性與有效性在具體的行政操作中真正解放出來。此外，不同層次的制度設(shè)計(jì)承擔(dān)著不同的民主功能，基層人大的制度整合，在政權(quán)主體上，賦予人民在國家政治生活中的主人翁地位，給予人民實(shí)質(zhì)性的民主權(quán)利；在組織原則上，規(guī)定了民主集中制的組織活動(dòng)原則，理順了不同權(quán)力主體間的關(guān)系；在民主結(jié)構(gòu)上，開發(fā)了以人大為主體，各級(jí)國家機(jī)構(gòu)間互相獨(dú)立、互相監(jiān)督的結(jié)構(gòu)模型；在職權(quán)分配上，確立了人民基本權(quán)力與國家公共權(quán)力間相輔相成的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任體系；在民主選舉上，直接選舉與間接選舉的相互配合成為人大民主發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)和運(yùn)行機(jī)制。

2.利益整合

通過人大運(yùn)作邏輯實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的利益整合，構(gòu)建利益分配一致、利益成果共享的利益共同體。利益整合的有效性在于基層人大通過相關(guān)制度輸出有效聯(lián)結(jié)不同的利益結(jié)構(gòu)，憑借制度規(guī)范的統(tǒng)一性重整基層社會(huì)分散的利益格局。

利益整合是將個(gè)體或群體分散的利益訴求進(jìn)行集中、歸納、提煉，將其匯聚為整體的、全面的利益訴求，然后通過相關(guān)實(shí)踐形式（政治、經(jīng)濟(jì)、法律等）使利益關(guān)系得以調(diào)整的過程。基層人大的利益整合是一種綜合整合形式，包括利益引導(dǎo)、利益表達(dá)、利益綜合、利益優(yōu)化。其中，利益引導(dǎo)是利益整合的價(jià)值選擇，利益表達(dá)是利益整合的前提條件，利益綜合是利益整合的政策選擇過程，利益優(yōu)化是利益整合的整合結(jié)果。利益既是社會(huì)分層的原因，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合的基礎(chǔ)。⑤利益問題是誘發(fā)基層社會(huì)矛盾的癥結(jié)所在，影響著基層社會(huì)的利益格局與矛盾運(yùn)動(dòng)，影響著基層社會(huì)的利益分配。人大的利益表達(dá)功能是由人大的基本性質(zhì)決定的。人大是經(jīng)過相關(guān)組織程序（選舉、參與、授權(quán)）獲得人民授權(quán)的民意機(jī)關(guān)，因而人大在整合利益、回應(yīng)民意方面具有先天的優(yōu)勢?；鶎尤舜笫腔鶎由鐣?huì)彰顯人民利益、體現(xiàn)人民民主的重要組織，具有疏通利益表達(dá)、優(yōu)化利益結(jié)構(gòu)、促進(jìn)利益整合的功能優(yōu)勢。就利益整合的過程而言，基層人大要明確其利益表達(dá)功能。通過實(shí)現(xiàn)政治系統(tǒng)內(nèi)選民與代表、政治精英與人民大眾間的參與互動(dòng)，統(tǒng)合各方面利益需求，在匯集民意基礎(chǔ)上體現(xiàn)基層民眾利益需求導(dǎo)向，并通過相應(yīng)的調(diào)適活動(dòng)化解利益差別，維護(hù)最大多數(shù)人的利益需求，建立和諧利益關(guān)系。另外，基層人大還需發(fā)揮利益均衡機(jī)制作用?；鶎尤舜笸ㄟ^相關(guān)政策創(chuàng)制與制度安排，有效平衡各種利益關(guān)系，這種利益均衡功能是基層人大運(yùn)作方式的體現(xiàn)，通過號(hào)召、組織、動(dòng)員、激勵(lì)民眾，規(guī)范各類利益主體，促進(jìn)利益關(guān)系和諧、平衡，形成有助于社會(huì)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的利益結(jié)構(gòu)。

3.關(guān)系整合

通過基層人大的民主功能實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的關(guān)系整合，使基層社會(huì)增強(qiáng)適應(yīng)關(guān)系變化的能力。關(guān)系整合的統(tǒng)合性在于基層人大通過建立多重政治關(guān)系，帶動(dòng)人大民主實(shí)踐過程中的團(tuán)體合作與互動(dòng)溝通，實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。關(guān)系整合是基層人大通過其組成要素、運(yùn)行過程和具體制度影響基層政治中的行為關(guān)系，反映基層民眾在基層政治中的作用。關(guān)系整合是基層政治力量的有序性組合，這種組合強(qiáng)調(diào)兼容性，有助于化解基層政治關(guān)系的矛盾。內(nèi)生于基層政治系統(tǒng)內(nèi)的基層人大及其運(yùn)作過程必然產(chǎn)生多重關(guān)系，基層人大的運(yùn)行機(jī)理將是一個(gè)產(chǎn)生關(guān)系、改變關(guān)系、形成新關(guān)系結(jié)構(gòu)的過程。系統(tǒng)理論把環(huán)境與政治系統(tǒng)之間的相互作用分為三個(gè)階段：輸入、轉(zhuǎn)換和輸出。⑥以這三個(gè)階段為分析視角，在輸入端，基層人大憑借相應(yīng)的組織關(guān)系構(gòu)建聯(lián)結(jié)基層社會(huì)不同群體的紐帶，通過相關(guān)參與活動(dòng)為基層人大的政策創(chuàng)制提供民意需求與政策信息。在轉(zhuǎn)換階段，基層人大通過相關(guān)議事決策、制度安排和政治儀式將輸入端的信息整合為一體，進(jìn)而通過相關(guān)輸出要素外生于基層社會(huì)各層面，為進(jìn)行廣泛的政治動(dòng)員提供動(dòng)力。此外，基層人大運(yùn)行具有一組特殊的行為關(guān)系：選民與代表。這組關(guān)系在基層政治框架內(nèi)構(gòu)建活動(dòng)機(jī)制，帶動(dòng)政治參與，拓展民主實(shí)踐。人大代表通過多種形式聯(lián)系基層群眾，是聯(lián)系選民的直接形式和傳達(dá)民意的關(guān)系紐帶。基層人大通過選舉過程中的事實(shí)性關(guān)系、會(huì)議過程中的程序性關(guān)系、代表履職過程中的功能性關(guān)系，為發(fā)展人民民主提供規(guī)范的關(guān)系模型、有序的關(guān)系組合以及持續(xù)的關(guān)系互動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)選民與代表之間關(guān)系的同向性、協(xié)調(diào)性。

4.觀念整合

通過基層人大的履職行為實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的觀念整合，使基層社會(huì)發(fā)展擁有強(qiáng)大的認(rèn)同力量。觀念整合的一致性在于基層人大通過宣傳主流意識(shí)形態(tài)，將人們的行為納入符合主流價(jià)值的統(tǒng)一規(guī)范體系，準(zhǔn)確表達(dá)社會(huì)共同體的價(jià)值規(guī)范與認(rèn)同特性。觀念整合旨在實(shí)現(xiàn)意識(shí)形態(tài)認(rèn)同的同一性，它通過相關(guān)整合實(shí)踐促使價(jià)值、思想等要素在一定范圍內(nèi)有效傳播，在引導(dǎo)思想觀念、培育價(jià)值信仰、推進(jìn)社會(huì)行動(dòng)等方面產(chǎn)生積極認(rèn)同。觀念整合與意識(shí)形態(tài)整合具有同質(zhì)性，它們都闡明社會(huì)共同體的價(jià)值規(guī)范與心理認(rèn)同，確立符合社會(huì)主流價(jià)值的價(jià)值取向，生成良性政治秩序，塑造穩(wěn)定、持久的社會(huì)認(rèn)同結(jié)構(gòu)。公民對(duì)人大運(yùn)作形成的信任、互助、合作情感與主動(dòng)認(rèn)同構(gòu)成了民主政治良性發(fā)展與社會(huì)組織化整合的社會(huì)資本。基層人大的觀念整合是以主流意識(shí)形態(tài)的同一性為基準(zhǔn)的，通過宣傳主流意識(shí)形態(tài)，充分釋放其所蘊(yùn)含的政治合法性功能、動(dòng)員整合功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)行政治體制的維護(hù)，擴(kuò)大政治認(rèn)同?；鶎尤舜蟮挠^念整合不是自動(dòng)生成的有序狀態(tài)，而是依據(jù)特定的人大活動(dòng)形式形成的具有引領(lǐng)性的價(jià)值整合力量。觀念整合作為一種隱性整合力量貫穿于基層人大顯性的組成要素與子系統(tǒng)運(yùn)行過程，有助于形成實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)良性治理的觀念保障。比如，基層人大的民主選舉可以帶動(dòng)選民聯(lián)動(dòng)參與，進(jìn)而塑造選民對(duì)基層政治體系的合法性認(rèn)同；基層人大通過一系列活動(dòng)，如議案審議、方案規(guī)劃和執(zhí)行程序的設(shè)計(jì)等活動(dòng)環(huán)節(jié)，將政策觀念轉(zhuǎn)化為實(shí)踐效果，從而對(duì)外部社會(huì)產(chǎn)生影響，實(shí)現(xiàn)既定的政治目標(biāo)，幫助人民完成思想教化。這些整合形式是在社會(huì)文化結(jié)構(gòu)范圍內(nèi)進(jìn)行的觀念組合，它們強(qiáng)調(diào)社會(huì)的普遍價(jià)值和道德規(guī)范在社會(huì)整合中的重要作用。

三、基層人大社會(huì)整合的合法性

基層人大社會(huì)整合深刻影響著基層政治民主化的發(fā)展進(jìn)程，需要以新的向度建立衡量基層人大社會(huì)整合的標(biāo)準(zhǔn)，而合法性與基層人大社會(huì)整合的行為目標(biāo)具有自洽性。從政治學(xué)角度而言，合法性是關(guān)于規(guī)則、制度與法規(guī)產(chǎn)生并保持現(xiàn)存政治機(jī)構(gòu)合法存在的能力。

1.基層人大社會(huì)整合的政治合法性

政治合法性就是政治行為能夠符合人民群眾的根本利益，被人民群眾所接受、所認(rèn)可，從而使人民群眾自愿服從的特性。政治合法性是政治發(fā)展最基本的價(jià)值遵循，也是政治民主化的根本落腳點(diǎn)。政治民主化意味著政治結(jié)構(gòu)要向分工協(xié)作的合理化發(fā)展，政治權(quán)力向競爭性、公開化發(fā)展，政治行為向法治化、程序化發(fā)展，公共政策趨向于多元折中性、民眾性發(fā)展。⑦民主顯示出對(duì)共同利益的關(guān)注，人民民主為政治民主化提供最基礎(chǔ)的民主因素，通過廣泛的民主化實(shí)踐使基層復(fù)雜的政治關(guān)系得到重整，有助于開展更加高效的基層治理，促進(jìn)政治合法性向更高層次邁進(jìn)?；鶎尤舜笫俏覈鴩覚?quán)力機(jī)關(guān)的組成部分，因其內(nèi)生于合法的政治系統(tǒng)，合法性就成為其最基本的性質(zhì)?；鶎尤舜蟮恼魏戏ㄐ宰钪苯拥捏w現(xiàn)是：民主結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)完備、制度設(shè)計(jì)的科學(xué)有效、機(jī)制流程的合法有序、價(jià)值功能的有機(jī)組合。

基層人大是踐行人民民主的重要主體?；鶎尤舜蟮淖畲髢?yōu)勢是擁有巨大的政治和社會(huì)動(dòng)員能力。在基層人大的政治實(shí)踐活動(dòng)中，社會(huì)整合的效果能夠衡量人民民主的發(fā)展水平和基層政治資源的動(dòng)員程度。第一，不斷完善整合過程中的民主結(jié)構(gòu)。基層人大是全國人大的民主基礎(chǔ)?；鶎尤舜蟮闹贫冉Y(jié)構(gòu)是體現(xiàn)人民民主的載體。制度體制的建構(gòu)必須以一種核心力量為主導(dǎo)，在我國政治系統(tǒng)中，中國共產(chǎn)黨理應(yīng)承擔(dān)這樣的角色。人大的作用機(jī)理必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序開展，二者關(guān)系的和諧狀態(tài)成為政治合法性的實(shí)踐基礎(chǔ)。第二，注重整合過程中制度機(jī)制的優(yōu)化。人大運(yùn)行中的制度機(jī)制主要有參與機(jī)制、制衡機(jī)制和法治機(jī)制?；鶎尤舜笠罁?jù)人大民主發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制實(shí)現(xiàn)高效的整合過程，規(guī)范基層政治參與，保障整合過程的有序推進(jìn)。推進(jìn)基層人大建設(shè)必須完善對(duì)人民負(fù)責(zé)機(jī)制，健全基層人大制衡機(jī)制，以此實(shí)現(xiàn)整合過程的協(xié)調(diào)穩(wěn)定，理順權(quán)力結(jié)構(gòu)的多層關(guān)系。第三，充分發(fā)揮整合過程的價(jià)值功能。心理認(rèn)同和價(jià)值規(guī)范層面的政治合法性建構(gòu)將直接促成良性政治秩序的生成，進(jìn)而塑造穩(wěn)定、持久、均衡的社會(huì)秩序?；鶎尤舜笤谡线^程中的能動(dòng)性將決定人民民主的發(fā)展水平，充分發(fā)揮整合的價(jià)值功能有助于建構(gòu)基層社會(huì)有序、穩(wěn)定的政治秩序與社會(huì)狀態(tài)。

2.基層人大社會(huì)整合的程序合法性

程序合法性認(rèn)為，政治權(quán)力的獲得與運(yùn)行必須經(jīng)過人民授權(quán)，并以一種合法的、公開的、制度化的程式來進(jìn)行。程序合法性是一種形式合法性，它注重合法性的建構(gòu)過程與制度要素，具有程式性、制度性和參與性等特征。⑧程序之于合法性的正當(dāng)性在于程序本身的合理性、公正性。從規(guī)范意義上講，程序合法性是合規(guī)律性、合目的性與合法性的有機(jī)統(tǒng)一。好的程序總是傾向于保障主體的合法性權(quán)利，進(jìn)而創(chuàng)造最有利的結(jié)果?！俺绦虻恼x總是被與通過程序而達(dá)到的結(jié)果正義聯(lián)系起來考慮?！雹崛舜竺裰鞯某绦蚝戏ㄐ耘c人大運(yùn)行的三個(gè)子系統(tǒng)深刻相關(guān)，基層人大在整合過程中也須從這三個(gè)子系統(tǒng)發(fā)掘程序合法性的深層邏輯。

人大制度是由代表、會(huì)議、選舉三層制度結(jié)構(gòu)構(gòu)成的有機(jī)結(jié)構(gòu)體，這三個(gè)子系統(tǒng)規(guī)約著人大運(yùn)行邏輯的結(jié)構(gòu)程式?；鶎尤舜蟮恼夏芰π枰獜倪@三個(gè)層面確定新的程序合法性。第一，就代表程序而言?；鶎尤舜笞罨镜恼侮P(guān)系“委托—代理”關(guān)系是代表程序設(shè)計(jì)的核心主線，是進(jìn)行整合的重要依靠，在此之上產(chǎn)生選民與代表間的種種角色設(shè)定，整合的關(guān)鍵就是代表角色要建立明確的政治原則。如基層人大代表職權(quán)行使空間的界定、代表履職能力的強(qiáng)化、代表專職化制度的探索都需要穩(wěn)固的程序機(jī)制保駕護(hù)航，這是基層人大民主實(shí)踐的基礎(chǔ)條件。第二，就會(huì)議程序而言。人大會(huì)議構(gòu)成人大制度最基本的實(shí)踐載體?；鶎尤舜蟮淖h事規(guī)則和實(shí)踐方式需要科學(xué)、高效的會(huì)議程序予以完善?；鶎尤舜髸?huì)議制度中議案的提出、審議、表決以及相關(guān)辯論都有基本的程序，基層人大社會(huì)整合的政治目的正是通過相關(guān)會(huì)議環(huán)節(jié)得到確認(rèn)，通過會(huì)議程序的順暢運(yùn)行充分彰顯人民意志?；鶎尤舜髸?huì)議程序的合法性是由議案提出的科學(xué)性、審議環(huán)節(jié)的有序性、決策監(jiān)督的有效性以及會(huì)議運(yùn)轉(zhuǎn)的順暢性共同決定的，這幾個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)有序共同推進(jìn)基層人大會(huì)議的科學(xué)化運(yùn)行。第三，就選舉程序而言。人大選舉的流程規(guī)范與規(guī)則合法反映著人大民主的科學(xué)化水平，是人大制度運(yùn)行的關(guān)鍵。選舉的過程就是人大代表將人民意志向政治系統(tǒng)的輸入進(jìn)而通過人大其他制度結(jié)構(gòu)將其轉(zhuǎn)換為政策輸出的基本過程。選舉程序的合法性需要完善的選舉制度提供支持，需要廣泛的動(dòng)員式參與提供保證，需要民眾的積極認(rèn)同加以維護(hù)，從而使基層人大的選舉方式、選舉組織以及選區(qū)的劃分奠定民主化的程序基礎(chǔ)，使具體的選舉實(shí)施過程按照選舉程序規(guī)范推進(jìn)，真正體現(xiàn)選舉民主。上述三層彰顯程序合法性的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，有助于推動(dòng)基層人大社會(huì)整合體現(xiàn)人大民主的真正優(yōu)勢。

四、基層人大社會(huì)整合的實(shí)踐效能

作為人大民主發(fā)展的重要指向，基層人大的社會(huì)整合具有重要意義?；鶎尤舜蟮膶?shí)踐效能主要表現(xiàn)為法治有效性和規(guī)范有效性。

1.基層人大社會(huì)整合的法治有效性

法治有效性是指，政治行為要彰顯法治倫理、法律意義，法則規(guī)范要獲得人民的認(rèn)同、承認(rèn)與服從。法治是人民民主實(shí)踐的根本保障，也是動(dòng)員基層政治參與的內(nèi)在規(guī)范，它有效銜接了地方治理與民主化進(jìn)程的雙重要求，提升了基層社會(huì)的民主化程度。從社會(huì)整合來看，法治是實(shí)現(xiàn)整合目的的深層要素，社會(huì)整合的法治有效性是以法治思維、法治方式統(tǒng)領(lǐng)社會(huì)整合的程式，為發(fā)揮整合功能提供制度化保障，從而保證更好地完成整合任務(wù)。法治是以法治理念為導(dǎo)引、以法律制度為主干、以依法辦事和自覺守法為基礎(chǔ)、以構(gòu)建法治秩序?yàn)槟繕?biāo)的法治文明狀態(tài)。法治作為一種特殊的民主機(jī)制與人大制度相融共生；同樣，基層人大依靠法治效能促使各系統(tǒng)、各組成要素具備實(shí)現(xiàn)科學(xué)化治理的制度性、有序性特征，為基層政治動(dòng)員提供完備的秩序保障。基層人大在整合過程中要充分體現(xiàn)人民主權(quán)原則，將法治理念植入基層政治生活的各個(gè)角落，彰顯基層動(dòng)員的法治價(jià)值。一方面，法治的有效性賦予基層人大社會(huì)整合實(shí)質(zhì)上的正當(dāng)性、合法性，在動(dòng)員民眾、控制行政權(quán)威的過程中很好地踐行現(xiàn)代法治理念。另一方面，從法治在地方治理中體現(xiàn)的治理有效性來看，由于基層人大本身是參與地方治理的組織化力量，其實(shí)踐邏輯必須具備法治化的基本要求；因而必須要以科學(xué)的法理機(jī)制和法律職能來調(diào)適、優(yōu)化人大的職能以及人大職能發(fā)揮的基本條件。

2.基層人大社會(huì)整合的規(guī)范有效性

政治行為的規(guī)范有效性能夠建立集體認(rèn)同的解釋框架，引導(dǎo)民眾更全面了解民主化政治架構(gòu)，為進(jìn)行政治動(dòng)員創(chuàng)設(shè)有利的政治環(huán)境。社會(huì)整合的規(guī)范有效性表現(xiàn)在整合體系的整體性上，包括制度、組織、價(jià)值環(huán)節(jié)共同構(gòu)成整合的框架結(jié)構(gòu)。整合過程的層次性，既有宏觀層面的整合，也有微觀領(lǐng)域的整合，通過不同層次的整合將不同的構(gòu)成要素、互動(dòng)關(guān)系整合為有機(jī)整體。整合方法的科學(xué)性，既有剛性整合，如對(duì)制度體制的科學(xué)調(diào)適，也有軟性整合，如在整合過程中對(duì)價(jià)值觀念的合理引導(dǎo)。這些特點(diǎn)共同保證了社會(huì)整合過程是建立在科學(xué)規(guī)范的基礎(chǔ)之上的?；鶎尤舜笊鐣?huì)整合對(duì)基層社會(huì)系統(tǒng)各層面所具有的約束性和指導(dǎo)性，促使整合行為要適應(yīng)特定的基層政治環(huán)境，被基層政治生活中的社會(huì)集體所認(rèn)同，因而能夠以符合集體規(guī)則的行為方式參與政治生活。具體來說，整合過程中的基層人大要有“積極產(chǎn)出”的功能，要充分發(fā)揮人大的民主機(jī)制，彰顯人大的功能價(jià)值，在保障權(quán)利、監(jiān)督權(quán)力、優(yōu)化政策方面實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新；充分發(fā)揮基層人大的制衡功能，在促進(jìn)人民民主發(fā)展與社會(huì)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定方面承擔(dān)更多責(zé)任，使基層政治系統(tǒng)的整體制度架構(gòu)規(guī)范、有效運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，整合過程中的基層人大還需注重“科學(xué)選擇”的取向。面對(duì)基層社會(huì)復(fù)雜而多元的整合對(duì)象，要明確基層人大整合過程中應(yīng)體現(xiàn)哪些民主機(jī)制，以及這些民主機(jī)制實(shí)踐的主體、對(duì)象、動(dòng)力及結(jié)果的表現(xiàn)形式，這是實(shí)現(xiàn)有效整合的關(guān)鍵。在此基礎(chǔ)上，對(duì)基層人大系統(tǒng)進(jìn)行全方位、多層次的控制、協(xié)調(diào)，真正彰顯民主集中制的根本活動(dòng)原則，這是體現(xiàn)基層人大社會(huì)整合規(guī)范有效性的重要邏輯指向。

注釋

①《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，人民出版社，2016年，第167頁。

②李景鵬：《權(quán)力政治學(xué)》，黑龍江教育出版社，1995年，第218頁。

③[美]諾思：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海人民出版社，1994年，第225頁。

④蔡文成：《民主形態(tài)論：中國人大制度的理論與實(shí)踐》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2013年，第99頁。

⑤王長江：《政黨現(xiàn)代化論》，江蘇人民出版社，2004年，第326頁。

⑥燕繼榮：《現(xiàn)代政治分析原理》，高等教育出版社，2004年，第196頁。

⑦陳振明、陳炳輝：《政治學(xué)——概念、理論和方法》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2004年，第422頁。

⑧蔡文成：《多維一體：黨群關(guān)系與黨的執(zhí)政合法性建構(gòu)》，《中州學(xué)刊》2014年第2期。

⑨[日]谷口安平：《程序的正義與訴訟》，中國政法大學(xué)出版社，1996年，第2頁。

責(zé)任編輯：浩淼思齊

On the Social Integration Function of Grass-roots People′s Congress

Cai WenchengZhao Hongliang

Abstract：The grass-roots people′s congress is the main component of the grass-roots political system in our country and the form of political realization of the people′s democracy. As the main body of grass-roots power and grass-roots social governance， the achievement of social integration at the grass-roots level is related to the order stability and social development of grass-roots society. From the perspective of political logic， the social integration of grass-roots people′s congress is an organic system composed of four aspects： integration of system， integration of interests， integration of ideas and conceptual integration. From the perspective of national governance practice， the function and mechanism of the social integration of the grass-roots people′s congress must be based on the dominant direction of the democratization of the socialist political development with Chinese characteristics， thus improving the political mechanism and innovation and integration of the people′s congress and realizing both the legitimacy and effectiveness of the political governance at the grass-roots level.

Key words：grass-roots people′s congress； national governance； social integration