推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的實(shí)踐模式與創(chuàng)新路徑

呂德銘+蔡天健

摘 要：隨著2016年9月25日國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》的發(fā)布，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”問(wèn)題舉國(guó)關(guān)注，已被列入重要政策議程。如何有效地利用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變是我國(guó)當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)間需要著力解決的公共服務(wù)問(wèn)題。文章在分析政府推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”可行性、必要性以及內(nèi)容構(gòu)成的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)廣東省推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的初期實(shí)踐探索的分析，總結(jié)了幾種主要的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”提供模式，并發(fā)現(xiàn)廣東省在這一實(shí)踐過(guò)程中存在數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象、基層服務(wù)體系薄弱、人財(cái)物保障不足、配套機(jī)制沒(méi)有理順等問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出完善地方政府推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的政策建議。

關(guān)鍵詞：“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)” “一門(mén)一網(wǎng)” 實(shí)踐模式 創(chuàng)新路徑 廣東

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）02-195-04

2016年3月5日，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中闡述，要大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間數(shù)據(jù)共享，讓居民和企業(yè)少跑腿、好辦事、不添堵。這是本屆政府“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略思維的延續(xù)，也是行政管理領(lǐng)域的一項(xiàng)創(chuàng)新。據(jù)《聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告顯示》，2016年中國(guó)電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)為0.6071，全球排名第63位，亞洲第14位，表明我國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有較大差距。{1}同時(shí)，國(guó)內(nèi)各省、自治區(qū)之間“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”發(fā)展也存在不平衡的現(xiàn)象，如何借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，成為各級(jí)地方政府現(xiàn)階段推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的重要內(nèi)容。廣東省是我國(guó)推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的前沿陣地，率先提出了“一門(mén)在基層、服務(wù)在網(wǎng)上”（即“一門(mén)一網(wǎng)”）的政務(wù)服務(wù)理念，并于2016年3月，印發(fā)了《關(guān)于在全省推廣一門(mén)式一網(wǎng)式政府服務(wù)模式改革的實(shí)施方案》：主張創(chuàng)新政府服務(wù)模式，整合部門(mén)辦事窗口和審批服務(wù)系統(tǒng)，打破部門(mén)界限、政務(wù)藩籬和信息孤島，真正實(shí)現(xiàn)“一個(gè)門(mén)、一張網(wǎng)”辦事，管住管好政府服務(wù)的進(jìn)出兩端，對(duì)我國(guó)地方政府如何推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”具有重要的借鑒意義。

一、廣東省政府推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的政策目標(biāo)

促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)與政府公共服務(wù)體系的深度融合是推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的應(yīng)有之義，目標(biāo)是為企業(yè)和群眾提供一站式、全天候、零距離的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)（見(jiàn)圖1）。

（一）加快轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府

黨的十八大以來(lái)，中央明確提出要加快轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府。十八屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出，要持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高政府效能。李克強(qiáng)總理在2016年的政府工作報(bào)告中明確提出，要大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間數(shù)據(jù)共享，讓居民和企業(yè)少跑腿、好辦事、不添堵。推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革，將倒逼政府職能加快轉(zhuǎn)變，推動(dòng)政府全面履行職能，縱深推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，更好地建設(shè)服務(wù)型政府。同時(shí)，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革，也是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的迫切需要。政府作為公共服務(wù)的重要供給方，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”方式拓展、創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)，有利于降低制度性交易成本，有利于健全各級(jí)政府的服務(wù)功能，將極大地提升政府公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

（二）順應(yīng)信息化趨勢(shì)、推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化

與“互聯(lián)網(wǎng)+”在各領(lǐng)域、各行業(yè)普遍應(yīng)用、迅猛發(fā)展的態(tài)勢(shì)相比，電子政務(wù)發(fā)展總體上仍然滯后，遠(yuǎn)未能與政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)要求相適應(yīng)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是信息技術(shù)在政府管理中的運(yùn)用，是政府管理服務(wù)方式的重大變革，是提升政府治理能力的有益探索。以“互聯(lián)網(wǎng)+”推動(dòng)政府服務(wù)模式轉(zhuǎn)變，是適應(yīng)信息時(shí)代的必然選擇。各級(jí)政府必須主動(dòng)適應(yīng)時(shí)代變革要求，充分借鑒互聯(lián)網(wǎng)思維和技術(shù)，加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)” 改革，全面推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

（三）拓展完善政府聯(lián)系和服務(wù)群眾機(jī)制、方便群眾辦事創(chuàng)業(yè)

推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，就是充分利用線上與線下結(jié)合的模式，打造網(wǎng)上辦事大廳和實(shí)體辦事大廳“線上線下、虛實(shí)一體”的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，從而把政府服務(wù)從實(shí)體延伸到虛擬網(wǎng)絡(luò)，既讓政務(wù)上云端，又讓服務(wù)接地氣。2015年，廣東省網(wǎng)民數(shù)已達(dá)7768萬(wàn)人，居全國(guó)第1位，互聯(lián)網(wǎng)普及率居全國(guó)第3位（見(jiàn)圖2）{2}。面對(duì)如此大規(guī)模的網(wǎng)民數(shù)量，加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革，將有力拓展政府聯(lián)系和服務(wù)群眾的機(jī)制與平臺(tái)，使政府與廣大人民群眾貼得更緊、溝通更暢，大幅降低群眾辦事成本，大幅提升政務(wù)服務(wù)效能，是一項(xiàng)覆蓋最廣、群眾要求最迫切的重大民生工程。

（四）整合政務(wù)服務(wù)資源、有效提升政府服務(wù)水平

當(dāng)前，實(shí)體辦事大廳窗口功能單一的問(wèn)題還比較突出，跨區(qū)域網(wǎng)上辦事方面仍然存在部門(mén)項(xiàng)目審批標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息不對(duì)稱、前后臺(tái)協(xié)同難等問(wèn)題。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革，目的就是針對(duì)這些突出問(wèn)題，整合分散的政務(wù)服務(wù)資源，通過(guò)實(shí)現(xiàn)“一門(mén)在基層，服務(wù)在網(wǎng)上”，根除政務(wù)服務(wù)官僚化、低效化、碎片化，實(shí)現(xiàn)資源的有效整合，從而做到群眾只要進(jìn)“一個(gè)門(mén)”、上“一張網(wǎng)”，就能夠享受無(wú)部門(mén)界限、無(wú)標(biāo)準(zhǔn)差異的政府服務(wù)。

二、廣東省政府推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的內(nèi)容構(gòu)成與實(shí)踐探索

（一）廣東省推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的內(nèi)容構(gòu)成

聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)（EGDI）是用于衡量國(guó)家電子政務(wù)發(fā)展水平的綜合指數(shù)，反映了各國(guó)政府利用信息交流技術(shù)提供公共服務(wù)的意愿與能力。這項(xiàng)指數(shù)有助于政府官員、政策制定者和研究者、公民代表以及私營(yíng)部門(mén)等進(jìn)一步了解一個(gè)國(guó)家利用電子政務(wù)提供以公眾為中心的包容性、責(zé)任性服務(wù)的全球相對(duì)位置的比較基準(zhǔn)。EGDI據(jù)通信基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)（TII）、人力資源指數(shù)（HCI）和在線服務(wù)的范圍和質(zhì)量指數(shù)（OSI），各維度的具體評(píng)價(jià)要素如圖3所示{3}。

以EGDI指數(shù)為主要參考，通過(guò)對(duì)廣東省近年來(lái)相關(guān)政策的背景及條款的解讀可發(fā)現(xiàn)，政府推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的內(nèi)容構(gòu)成主要有以下幾個(gè)（見(jiàn)圖4）。

1.推動(dòng)服務(wù)事項(xiàng)向“一門(mén)”集中。這是改革取得突破的關(guān)鍵之一。一要整合構(gòu)建綜合服務(wù)窗口。將目前各部門(mén)分設(shè)的辦事窗口整合為政府的綜合服務(wù)窗口，將部門(mén)孤立的審批服務(wù)系統(tǒng)整合到網(wǎng)上統(tǒng)一申辦受理平臺(tái)，真正讓老百姓“進(jìn)一門(mén)、辦百事”。盡可能將“一門(mén)”開(kāi)在鎮(zhèn)街，鎮(zhèn)街這個(gè)層級(jí)服務(wù)資源比較充分，原來(lái)都建有公共政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，既可以在鎮(zhèn)街這些平臺(tái)上即時(shí)辦理授權(quán)事項(xiàng)，也可以通過(guò)這個(gè)“門(mén)”先收下來(lái)再送到網(wǎng)上去辦理。二要推廣自然人辦事的“一門(mén)在基層”通用模式。針對(duì)自然人辦事，建立“前臺(tái)綜合受理、后臺(tái)分類審批、統(tǒng)一窗口出件”的服務(wù)模式，將各部門(mén)行政許可和服務(wù)事項(xiàng)的咨詢導(dǎo)辦、預(yù)約辦事、接件受理、進(jìn)度跟蹤和結(jié)果信息反饋等前臺(tái)服務(wù)，集中到實(shí)體綜合服務(wù)窗口或網(wǎng)上統(tǒng)一申辦受理平臺(tái)實(shí)施；事項(xiàng)審查、決定等由各部門(mén)在后臺(tái)開(kāi)展。三要探索創(chuàng)新法人“一門(mén)式”改革。在實(shí)體辦事大廳分類建設(shè)法人事項(xiàng)綜合服務(wù)窗口，科學(xué)劃分服務(wù)主題，將企業(yè)設(shè)立、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、項(xiàng)目投資、工程建設(shè)等相近或相關(guān)的事項(xiàng)，或者相同行業(yè)、領(lǐng)域內(nèi)的事項(xiàng)，整合集中到同類綜合服務(wù)窗口，實(shí)行一窗通辦。四要強(qiáng)化“后臺(tái)”技術(shù)支撐。各部門(mén)作為“后臺(tái)”，要配合“前臺(tái)”開(kāi)展綜合服務(wù)工作，要同步整合優(yōu)化前臺(tái)窗口與后臺(tái)部門(mén)間的申辦流轉(zhuǎn)、后臺(tái)部門(mén)間的業(yè)務(wù)協(xié)同，利用共享信息技術(shù)，推動(dòng)各級(jí)各部門(mén)審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)與綜合服務(wù)窗口無(wú)縫對(duì)接，實(shí)現(xiàn)同步分發(fā)、同步辦理、一站式審批。

2.推動(dòng)更多政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)在網(wǎng)上辦理。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的重要目標(biāo)之一，就是讓政府管理和公共服務(wù)方面能上網(wǎng)的事項(xiàng)都實(shí)現(xiàn)在線辦理。截至2015底，廣東省實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理的審批和服務(wù)事項(xiàng)達(dá)95萬(wàn)多項(xiàng)。促使跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨層級(jí)協(xié)同辦理事項(xiàng)更加科學(xué)順暢，打破群眾辦事的時(shí)間和空間限制，使群眾在任何地點(diǎn)、任何時(shí)間都能登陸“一張網(wǎng)”辦事，打造無(wú)時(shí)不在、無(wú)處不在的政府服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。一要在構(gòu)建群眾辦事統(tǒng)一身份認(rèn)證體系上取得新突破。把公民身份證號(hào)和法人統(tǒng)一社會(huì)信用代碼作為群眾和企業(yè)辦理行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)的唯一標(biāo)識(shí)，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨區(qū)域、跨行業(yè)的數(shù)據(jù)互認(rèn)互通。二要在“一網(wǎng)式”主題服務(wù)上取得新突破。要以主題服務(wù)為導(dǎo)向，逐步在網(wǎng)上辦事大廳建立統(tǒng)一的投資項(xiàng)目審批、公共資源交易、行政審批事項(xiàng)、社會(huì)服務(wù)事項(xiàng)等“一門(mén)式”服務(wù)入口，實(shí)現(xiàn)一網(wǎng)受理、分類審批、限時(shí)辦結(jié)。三要在構(gòu)建便民服務(wù)“一張網(wǎng)”上取得新突破。全面梳理公共教育、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育、扶貧脫貧等與群眾日常生產(chǎn)生活密切相關(guān)的公共服務(wù)事項(xiàng)，借助統(tǒng)一身份認(rèn)證體系，連通各個(gè)網(wǎng)上辦事渠道，形成網(wǎng)上辦事大廳、移動(dòng)客戶端、自助終端等多平臺(tái)相結(jié)合的便民服務(wù)“一張網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦事多種渠道、一次認(rèn)證、無(wú)縫切換，大幅提高公共服務(wù)的便利性。

3.加快推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化工作。這是“一門(mén)式、一網(wǎng)式” 政府服務(wù)模式改革的重要基礎(chǔ)和重要內(nèi)容。要圍繞行政審批和服務(wù)建立要素、流程、數(shù)據(jù)等標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)流水線作業(yè)、無(wú)差別對(duì)接，變?nèi)罕姳疾樾畔⑴苈?，變?nèi)罕妬?lái)回跑為部門(mén)協(xié)同辦，最大限度減少人為因素、壓減自由裁量空間。一要加快編制行政審批標(biāo)準(zhǔn)。重點(diǎn)要做好辦事指南和業(yè)務(wù)手冊(cè)編制工作。辦事指南要以方便群眾辦事為出發(fā)點(diǎn)，簡(jiǎn)明扼要、通俗易懂，切實(shí)發(fā)揮好“導(dǎo)航”作用；業(yè)務(wù)手冊(cè)要以規(guī)范行政審批權(quán)運(yùn)行為出發(fā)點(diǎn)，明確具體、量化清晰，切實(shí)發(fā)揮“操作說(shuō)明”的指引作用。二要大力簡(jiǎn)化優(yōu)化審批流程。最大限度精簡(jiǎn)辦事程序，減少辦事環(huán)節(jié)，縮短辦理時(shí)限，降低辦事門(mén)檻。要按照“簡(jiǎn)除煩苛、禁察非法”的原則，重塑行政流程，做到凡是沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的辦事條件、申請(qǐng)材料，一律砍掉；凡是沒(méi)有必要或重復(fù)要求提交的證件證明等，一律取消；凡是辦事環(huán)節(jié)涉及的模糊條款、兜底條款、附加條款等，一律廢除；對(duì)法律法規(guī)沒(méi)有明細(xì)標(biāo)準(zhǔn)和程序的，要制定相關(guān)文件予以明確規(guī)范，涉及突破法律法規(guī)的，要提出修訂建議，或者采取信任在先、監(jiān)督在后的辦法加強(qiáng)監(jiān)管。三要推動(dòng)行政審批標(biāo)準(zhǔn)的在線應(yīng)用。將編寫(xiě)好的辦事指南和業(yè)務(wù)手冊(cè)嵌入網(wǎng)上辦事大廳，將標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定固化到所有辦事環(huán)節(jié)，形成系統(tǒng)自動(dòng)控制的流程，對(duì)外自動(dòng)呈現(xiàn)面向行政相對(duì)人的辦事指南，方便企業(yè)和群眾辦事；對(duì)內(nèi)呈現(xiàn)面向?qū)徟藛T的業(yè)務(wù)手冊(cè)，規(guī)范行政審批權(quán)的運(yùn)行。

4.著力建設(shè)政務(wù)服務(wù)大數(shù)據(jù)庫(kù)。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革，必須推進(jìn)政務(wù)服務(wù)大數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各類政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)“上下左右”無(wú)縫銜接、貫通共享。一要抓好頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃。立足廣東省行政審批和公共服務(wù)業(yè)務(wù)的應(yīng)用需求，完成服務(wù)對(duì)象、服務(wù)環(huán)節(jié)、事項(xiàng)目錄、行政服務(wù)歷史記錄等支撐網(wǎng)上辦事的政府服務(wù)公共數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)工作，逐步拓展人口公用、法人公用、地理空間公用、企業(yè)情況綜合、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)測(cè)分析等政府服務(wù)基礎(chǔ)與專題數(shù)據(jù)庫(kù)，最終形成各類數(shù)據(jù)庫(kù)互聯(lián)互通互動(dòng)的政務(wù)服務(wù)大數(shù)據(jù)庫(kù)。二要抓好資源整合和數(shù)據(jù)應(yīng)用。完善省政務(wù)信息資源共享管理機(jī)制，充分利用現(xiàn)有的各類電子政務(wù)資源，按照統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，有效整合資源，避免重復(fù)建設(shè)。三要抓好標(biāo)準(zhǔn)模塊和互聯(lián)互通。結(jié)合省網(wǎng)上辦事大廳建設(shè)和各級(jí)政府及部門(mén)業(yè)務(wù)應(yīng)用實(shí)際，建立兼容、開(kāi)放、可擴(kuò)展的政務(wù)服務(wù)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)架構(gòu)，堅(jiān)持統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)規(guī)范，省市分級(jí)建設(shè)管理，支撐全省跨區(qū)域、跨部門(mén)的數(shù)據(jù)交換共享和應(yīng)用拓展，形成橫向到邊、縱向到底、互聯(lián)互通、共享共用的全省政務(wù)服務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用格局。

（二）廣東省推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的實(shí)踐探索

自2014年起，經(jīng)過(guò)兩年的試點(diǎn)推動(dòng)，廣東省涌現(xiàn)出了一批政務(wù)服務(wù)改革的創(chuàng)新典型，特別是廣州市的“一窗式”和佛山市的“一門(mén)式”服務(wù)，以及深圳市基于數(shù)據(jù)共享平臺(tái)和社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上受理和全程協(xié)辦，為全面推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”積累了示范性的經(jīng)驗(yàn)。

1.廣州市打造“一卡、一號(hào)、一格、一網(wǎng)、一窗”社會(huì)治理政府服務(wù)公共平臺(tái)、創(chuàng)新政企合作、信息化投融資模式。廣州市以信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)為突破口，創(chuàng)新公共服務(wù)模式，初步建成社會(huì)治理政府公共服務(wù)平臺(tái)，實(shí)施“一卡通行、一號(hào)接通、一格管理、一網(wǎng)辦事、一窗服務(wù)”?！耙豢ā奔赐七M(jìn)電子證照建設(shè)，目前已確定第一批納入的個(gè)人證照87個(gè)，企業(yè)證照40個(gè)；“一號(hào)”即12345統(tǒng)一服務(wù)號(hào)，現(xiàn)已整合50個(gè)部門(mén)共62條熱線；“一格”即社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理，將公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、城市管理、平安建設(shè)、公共服務(wù)等服務(wù)管理事項(xiàng)優(yōu)先納入網(wǎng)格化管理；“一網(wǎng)”即網(wǎng)上辦事大廳，按照“網(wǎng)辦為原則，不網(wǎng)辦為例外”的要求，截至2015年10月底，已有44個(gè)市級(jí)部門(mén)和1個(gè)中央直屬單位進(jìn)駐，12個(gè)區(qū)（縣級(jí)市）全部設(shè)立分廳，市一級(jí)行政審批事項(xiàng)和社會(huì)服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上全流程辦理率分別達(dá)到58.91%、46.04%；“一窗”即政務(wù)和公共服務(wù)窗口，打造15分鐘線下政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，結(jié)合綜合服務(wù)窗口的設(shè)置，按照“前臺(tái)綜合受理、后臺(tái)分類審批、統(tǒng)一窗口出件”的要求，再造審批業(yè)務(wù)流程鏈條，打破部門(mén)壁壘，強(qiáng)化業(yè)務(wù)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)“專科政務(wù)服務(wù)”向“全科政務(wù)服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)資源的集約使用。例如，改革后廣州市辦事窗口從93個(gè)壓縮為15個(gè)、窗口人員從129個(gè)減為26個(gè)，壓減率分別達(dá)到84%和80%。目前該市所有11個(gè)區(qū)、170個(gè)街道（鎮(zhèn)）已建好政務(wù)服務(wù)中心{3}

2.佛山市銳意“一門(mén)式”改革創(chuàng)新，努力打造“一門(mén)通辦”“一網(wǎng)通辦”“一端通辦”和“一號(hào)通辦”。從2014年3月開(kāi)始，佛山市禪城區(qū)率先探索“一門(mén)式”政務(wù)服務(wù)改革，通過(guò)部門(mén)職權(quán)梳理推進(jìn)流程簡(jiǎn)化和標(biāo)準(zhǔn)化，依托“一窗”跳轉(zhuǎn)不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)面向自然人的282項(xiàng)業(yè)務(wù)“一門(mén)進(jìn)入、一窗辦理”，目前該區(qū)“一門(mén)式”改革已擴(kuò)展至法人業(yè)務(wù)服務(wù)領(lǐng)域。佛山市在禪城改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擬定了全市統(tǒng)一的“一門(mén)式”改革的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)，并開(kāi)始在全市范圍內(nèi)推廣應(yīng)用。在“一門(mén)式”改革基礎(chǔ)之上，佛山市正在全面推進(jìn)公共服務(wù)模式創(chuàng)新，努力打造四個(gè)“通辦”。一是推行“一窗通辦”，全面優(yōu)化四級(jí)行政中心網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，實(shí)行前后臺(tái)受審分離、綜合服務(wù)窗口分類、統(tǒng)一調(diào)配綜合窗口服務(wù)人員；二是推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”，建設(shè)完善網(wǎng)上辦事大廳、市民網(wǎng)、企業(yè)網(wǎng)和電子證照管理系統(tǒng)，推行網(wǎng)上實(shí)名辦事以及線上線下融合服務(wù)，提升網(wǎng)上辦事建設(shè)應(yīng)用水平；三是推進(jìn)“一端通辦”，進(jìn)一步推廣應(yīng)用“市民之窗”自助辦事終端和手機(jī)移動(dòng)辦事終端；四是推進(jìn)“一號(hào)通辦”，拓展12345平臺(tái)服務(wù)渠道，建設(shè)全市政務(wù)服務(wù)引導(dǎo)系統(tǒng)，推廣改革發(fā)展市民建言獻(xiàn)策平臺(tái)。{4}

⒊深圳市著力信息共享體制機(jī)制創(chuàng)新，推進(jìn)公共事項(xiàng)“同城通辦、主動(dòng)服務(wù)、就近辦理和一站式服務(wù)”。深圳市于2014年發(fā)布《電子政務(wù)總體框架》，確定該市集約化和基于信息共享的電子政務(wù)建設(shè)模式；2015年又制定并經(jīng)市政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《深圳市政務(wù)信息資源共享管理辦法》，明確提出“共享為原則、不共享為例外”的要求，實(shí)施信息共享“負(fù)面清單”管理機(jī)制，以績(jī)效考核為抓手，推動(dòng)各部門(mén)對(duì)現(xiàn)行管理制度和規(guī)范性文件中與信息共享不相適應(yīng)的條款進(jìn)行修訂，消除信息共享應(yīng)用的制度障礙，推動(dòng)自然人、法人、證照、審批和執(zhí)法結(jié)果等信息在該市各區(qū)各部門(mén)行政審批和民生服務(wù)中的共享使用。以上述工作為基礎(chǔ)，深圳市統(tǒng)一的電子公共服務(wù)體系基本形成，社保、教育、衛(wèi)生、民政、公安、商事登記等領(lǐng)域的信息惠民應(yīng)用成效顯著。特別是在公安領(lǐng)域，深圳市率先在國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)戶籍審批材料全過(guò)程、全內(nèi)容電子報(bào)送，在全市范圍內(nèi)打破派出所管轄區(qū)劃限制，實(shí)現(xiàn)了21項(xiàng)戶政業(yè)務(wù)“全城通”辦理；在商事登記改革方面，引入銀行U盾等數(shù)字簽名，實(shí)現(xiàn)商事登記“全流程、無(wú)紙化”網(wǎng)上辦理，率先在全國(guó)推出營(yíng)業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼、稅務(wù)登記、公章許可和社保登記“五證合一”，以及“一表辦理、一門(mén)受理、一次審核、信息互認(rèn)、五證同發(fā)、檔案共享”的新模式。同時(shí)，該市各區(qū)也在積極探索公共服務(wù)新機(jī)制、新模式，南山區(qū)在民政、教育、殘聯(lián)等量大面廣的服務(wù)事項(xiàng)中逐步建設(shè)推廣“E事通”服務(wù)模式，龍華新區(qū)利用居民身份證信息在敬老優(yōu)待證、高齡老人津貼、居住證、房屋租賃合同登記、教育入學(xué)等事項(xiàng)上試點(diǎn)推行“一證走龍華”服務(wù)。

三、當(dāng)前廣東省推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”過(guò)程中的主要問(wèn)題

（一）網(wǎng)上辦事大廳的縱深應(yīng)用仍受制于數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象

目前，省直部門(mén)使用的國(guó)家垂直業(yè)務(wù)系統(tǒng)和自建業(yè)務(wù)系統(tǒng)分別為58個(gè)、81個(gè)，分別有21個(gè)、46個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了與網(wǎng)上辦事大廳的融合對(duì)接（見(jiàn)圖5）。各地市使用的國(guó)家垂直業(yè)務(wù)系統(tǒng)、省直垂直業(yè)務(wù)系統(tǒng)、地方自建業(yè)務(wù)系統(tǒng)分別為375個(gè)、601個(gè)、434個(gè)，分別僅有121個(gè)、179個(gè)、269個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)與網(wǎng)上辦事大廳的融合對(duì)接（見(jiàn)圖6），部分系統(tǒng)之間無(wú)法實(shí)時(shí)交換、共享數(shù)據(jù)，制約了網(wǎng)上辦事大廳的縱深應(yīng)用。

（二）面向基層的政務(wù)服務(wù)體系仍比較薄弱

受限于資金不足、招投標(biāo)、建設(shè)工期等因素，仍有1個(gè)市、12個(gè)縣（市、區(qū)）級(jí)、261個(gè)鎮(zhèn)（街道）級(jí)、6502個(gè)村（社區(qū)）級(jí)實(shí)體大廳尚未建成，面向基層的政務(wù)服務(wù)體系有待進(jìn)一步加強(qiáng)。此外，各地在實(shí)體大廳和綜合窗口改造方面面臨較大壓力，推進(jìn)力度、步調(diào)不夠統(tǒng)一，服務(wù)水平存在差異。

（三）人財(cái)物仍缺乏有效保障

一方面，綜合服務(wù)窗口涉及大量行政審批事項(xiàng)，對(duì)人員素質(zhì)要求較高。目前大部分地市綜合服務(wù)窗口采用臨聘方式解決人員問(wèn)題，整體素質(zhì)不夠高，無(wú)法有效滿足綜合服務(wù)窗口的運(yùn)行要求；同時(shí)，由于臨聘人員缺乏編制、待遇不高，臨聘人員流失率也較高，難以培養(yǎng)一支穩(wěn)定的業(yè)務(wù)精通的工作隊(duì)伍。另外一方面，一門(mén)一網(wǎng)式改革涉及到實(shí)體大廳建設(shè)或升級(jí)改造、硬件設(shè)備購(gòu)置、信息系統(tǒng)開(kāi)發(fā)建設(shè)、人員薪酬等多項(xiàng)支出，需要投入大量資金。不少地市（尤其是粵東西北）反映，經(jīng)費(fèi)缺口較大。

（四）配套機(jī)制仍有待進(jìn)一步理順完善

目前大部分地市“一門(mén)一網(wǎng)”式改革工作依托當(dāng)?shù)卣?wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展，但由于省級(jí)尚未設(shè)立政務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，各地市反映，在實(shí)際工作中缺乏上級(jí)對(duì)口部門(mén)，市級(jí)以下政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)存在定位不明、職責(zé)不清晰、統(tǒng)籌力度不足、機(jī)構(gòu)設(shè)置形式不統(tǒng)一等問(wèn)題，開(kāi)展相關(guān)工作推進(jìn)力度不夠。此外，各地反映在工作過(guò)程中，部門(mén)間存在一定的推諉扯皮現(xiàn)象，有些部門(mén)配合不積極、不主動(dòng)，影響了“一門(mén)一網(wǎng)”式改革工作的深入推進(jìn)。

四、政府推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的創(chuàng)新路徑

（一）做好“一門(mén)式”辦事大廳建設(shè)的規(guī)范指引

一是明確市、縣、鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)任務(wù)分工和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確保改革有序開(kāi)展；二是對(duì)實(shí)體大廳綜合窗口設(shè)置規(guī)范、“一窗通辦”業(yè)務(wù)等出臺(tái)具體指導(dǎo)意見(jiàn)；三是加快研究制定政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，從行政服務(wù)術(shù)語(yǔ)、服務(wù)大廳環(huán)境和管理規(guī)范、窗口人員配備、著裝等管理規(guī)范、進(jìn)駐事項(xiàng)的授權(quán)與規(guī)范、各級(jí)行政服務(wù)中心監(jiān)督管理與績(jī)效評(píng)價(jià)等方面，制定標(biāo)準(zhǔn)化體系文件，規(guī)范審批行為，改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量；四是切實(shí)加大教育培訓(xùn)力度，以行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化等為主要內(nèi)容，舉辦系列綜合窗口人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，提升綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高服務(wù)企業(yè)群眾的能力和水平。

（二）優(yōu)化“一網(wǎng)式”系統(tǒng)平臺(tái)的建設(shè)布局

一是在線上線下融合方面加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃、總體設(shè)計(jì)，各地按省的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)各自建設(shè)本地區(qū)的線上線下融合技術(shù)平臺(tái)，并與省網(wǎng)上辦事大廳進(jìn)行無(wú)縫鏈接，形成有機(jī)融合體系；二是爭(zhēng)取盡快出臺(tái)統(tǒng)一申辦受理平臺(tái)正式對(duì)接方案，使“一網(wǎng)式”能真正落到實(shí)處；三是加快推進(jìn)省直部門(mén)自建系統(tǒng)、縣區(qū)分廳、兩頁(yè)系統(tǒng)等接入統(tǒng)一身份認(rèn)證平臺(tái)，完善系統(tǒng)的實(shí)名注冊(cè)功能，打破信息孤島，實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)互通共享，真正實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申辦“一次登錄、一鍵直達(dá)”。

（三）加快政務(wù)服務(wù)大數(shù)據(jù)庫(kù)的開(kāi)發(fā)應(yīng)用

一是爭(zhēng)取盡快制定全省政務(wù)服務(wù)大數(shù)據(jù)共享管理辦法，完善頂層設(shè)計(jì)；二是建立健全各層級(jí)政府、各部門(mén)間的信息采集、歸類、儲(chǔ)存交換、使用管理、互通共享等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的重復(fù)利用和有效利用；三是逐步拓展人口公用、法人公用、地理空間公用、企業(yè)情況綜合、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)測(cè)分析等政府服務(wù)基礎(chǔ)與專題數(shù)據(jù)庫(kù)，形成各類數(shù)據(jù)庫(kù)相互聯(lián)動(dòng)的政務(wù)服務(wù)大數(shù)據(jù)庫(kù)。

（四）進(jìn)一步加大保障力度

“一門(mén)一網(wǎng)”式改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，建議省進(jìn)一步加大對(duì)“一門(mén)一網(wǎng)”式改革的資金保障力度。省相關(guān)部門(mén)應(yīng)結(jié)合實(shí)際，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，尤其是針對(duì)粵東西北等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要進(jìn)一步優(yōu)化扶持方式，進(jìn)一步加大資金和技術(shù)扶持力度，確保“一門(mén)一網(wǎng)”式改革穩(wěn)步推進(jìn)。

（五）建議盡快明確省級(jí)統(tǒng)籌政務(wù)服務(wù)的管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)

在省政府辦公廳或省編辦建立省級(jí)政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，專門(mén)負(fù)責(zé)全省政務(wù)服務(wù)的發(fā)展規(guī)劃、相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)的制定，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)全省政務(wù)服務(wù)工作的統(tǒng)籌指導(dǎo)，具體落實(shí)“一門(mén)一網(wǎng)”式等改革工作。

注釋：

{1}{3}United Nations Department of Economic and Social Affairs.The United Nations E-government Survey[R]. New York：The United Nations Economic and Social Affairs，2016

{2}中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心.中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告[R]. 北京：中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心，2016

{4}廣州市推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，實(shí)施“一號(hào)一窗一網(wǎng)”服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和成效[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/info/2016-04/28/.

{5}佛山6月啟動(dòng)“一門(mén)式”政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)[EB/OL].http：//gd.people.com.cn/n/2015/0526/c123932-25008528.html.

（作者單位：首都師范大學(xué)管理學(xué)院 北京 100089）

[作者簡(jiǎn)介：呂德銘（1983—），男，山東陽(yáng)谷人，碩士研究生，從事公共經(jīng)濟(jì)與公共政策研究；蔡天?。?993—），男，湖南湘潭人，碩士研究生，從事區(qū)域政府協(xié)同治理研究]

（責(zé)編：若佳）