關(guān)于構(gòu)建我國公共法律服務(wù)體系的思考

摘 要 我國正處于全面推進(jìn)依法治國的新階段，公共法律服務(wù)體系建設(shè)正處于初級階段，公共法律服務(wù)存在屬性定位不準(zhǔn)，內(nèi)容范圍狹小，規(guī)模小，質(zhì)量低，政府投入不足，社會(huì)效果不明顯等問題，構(gòu)建有中國特色惠及全民覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系成為當(dāng)前重大而迫切的任務(wù)。以此本文通過構(gòu)建我國公共法律服務(wù)體系所存在的問題提出了相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞 公共法律服務(wù)體系 理論 實(shí)踐模式

作者簡介：于耀華，廣東司法警官職業(yè)學(xué)院。

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.222

當(dāng)前，我國正處于全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，30多年的改革取得了巨大成就、社會(huì)已經(jīng)積累了大量財(cái)富，如何處理好社會(huì)公平問題是關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)也是落實(shí)中央關(guān)于依法治國方略的重要體現(xiàn)。關(guān)于構(gòu)建我國公共法律服務(wù)體系的研究，具有很強(qiáng)的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義?，F(xiàn)階段，我國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)矛盾多發(fā)頻發(fā)，維穩(wěn)壓力不斷增大，迫切需要轉(zhuǎn)變剛性維穩(wěn)思路，切實(shí)保障公民權(quán)益，從源頭上消解社會(huì)矛盾，真正實(shí)現(xiàn)長治久安。切實(shí)保障公民的基本法律權(quán)益，我國各地開始探索構(gòu)建公共法律服務(wù)體系工作，為公共法律體系的建設(shè)提供理論支持，本文較系統(tǒng)對我國構(gòu)建公共法律服務(wù)體系理論問題進(jìn)行了研究探討，以期對我國正在進(jìn)行的這一重大法治實(shí)踐活動(dòng)有所裨益。

一、構(gòu)建公共法律服務(wù)體系的基本理論及其重大價(jià)值

（一）構(gòu)建公共法律服務(wù)體系的基本理論

公共法律服務(wù)理論的形成，是近現(xiàn)代西方資本主義國家法治文明進(jìn)步的重大成果。二十世紀(jì)以來，以英國、美國為代表的現(xiàn)代西方法治國家，隨著法治政府職能強(qiáng)化，法治社會(huì)日漸成熟，現(xiàn)代公共法律服務(wù)理論體系開始創(chuàng)立形成，并應(yīng)用于法治實(shí)踐。19世紀(jì)后半葉德國著名財(cái)政學(xué)家阿道夫·瓦格納（Adolf Wagner）主張政府應(yīng)該承擔(dān)起公共服務(wù)的主要職責(zé)。他強(qiáng)調(diào)公共支出具有生產(chǎn)性，并初步提出了公共服務(wù)的概念。瓦格納主要著眼于市場活動(dòng)在公共服務(wù)方面的失靈和外部性的缺陷，強(qiáng)烈主張政府應(yīng)該承擔(dān)起公共服務(wù)的主要職責(zé)，主要途徑就是增加政府在公共服務(wù)方面的財(cái)政投入，進(jìn)而不斷改善公共服務(wù)水平，切實(shí)解決人們在公共服務(wù)需求方面不斷增加的趨勢，保障人們的基本權(quán)利，進(jìn)而建立“社會(huì)國家”。該兩位學(xué)者將公共服務(wù)的提供上升到國家主權(quán)、國家建設(shè)層面，尤其后者更是將公共服務(wù)的提供與否看作是一個(gè)政權(quán)得以存在與否的關(guān)鍵。這種論述充分說明了公共服務(wù)提供的重要性。毫無疑問，處于那一歷史時(shí)期的學(xué)者還是主張公共服務(wù)由政府來提供，內(nèi)容涉及廣泛，國防、外交、國內(nèi)社會(huì)治安、司法等等。我國公共法律服務(wù)實(shí)踐肇始于清末民初，當(dāng)時(shí)只是一些早期法治思想的啟蒙和極少法律知識普及，由政府提供的公共法律服務(wù)還談不上。新中國成立以后，特別是改革開放以來，隨著依法治國方略的推進(jìn)和社會(huì)主義法治體系的建立，由政府提供的法律服務(wù)內(nèi)容豐富，形式多樣，效果明顯。黨的十八大報(bào)告關(guān)于依法治國、保障社會(huì)公平正義、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理、基本公共服務(wù)均等化、建設(shè)服務(wù)型政府、維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制等方面的相關(guān)論述，為我國構(gòu)建公共法律服務(wù)體系提供了政策指引。

（二）構(gòu)建公共法律服務(wù)體系的重大價(jià)值

公共法律服務(wù)體系的建設(shè)對于促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、維護(hù)人民群眾的基本合法權(quán)益、推動(dòng)社會(huì)的管理創(chuàng)新，以及化解社會(huì)糾紛與矛盾，減少群體性事件與上訪事件，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定都具有不可替代的作用。

1.有利于保障群眾的合法權(quán)益：

權(quán)益保障是最大的民生問題，構(gòu)建城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系的主要任務(wù)之一就是維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。隨著城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的推進(jìn)，大量優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)資源逐漸向農(nóng)村、向基層傾斜，對村（居）的五保戶、低保對象、殘疾人、老年人、未成年人、農(nóng)民工等重點(diǎn)對象和城鄉(xiāng)地區(qū)發(fā)生的土地承包經(jīng)營權(quán)、相鄰權(quán)宅基地使用權(quán)糾紛，偽劣農(nóng)藥、種子、化肥坑農(nóng)事件，環(huán)境污染造成的種植、養(yǎng)殖業(yè)損害以及家庭暴力等涉及民生的重點(diǎn)事項(xiàng)，積極開展法律服務(wù)和法律援助，能有效地維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，在取得良好社會(huì)效益的同時(shí)，最大程度上保障、改善群眾的民生問題。

2.有利于推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新：

各級政府和基層組織通過公共法律服務(wù)體系的有效服務(wù)，更加注重依法行政、依法管理，更加注重對政府重大決策、重要文件的合法性審查，更加重視法治形式創(chuàng)建工作，促使各項(xiàng)社會(huì)管理創(chuàng)新措施在國家法律法規(guī)的框架內(nèi)有序推進(jìn)。按照江蘇的經(jīng)驗(yàn)來看，在其2011年全省村級組織換屆選舉活動(dòng)中，全省廣大法律服務(wù)供著者按照省廳的統(tǒng)一部署，在當(dāng)?shù)攸h委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，成立村級換屆選舉法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)955個(gè)，共為23755個(gè)行政村的兩委換屆提供法律幫助，協(xié)助審查、修訂、完善選舉規(guī)則2938件，受邀見證、監(jiān)督選舉3980場，提供法律咨詢23萬余人次，得到了各級黨委政府的充分肯定和基層干部群眾的好評。司法行政工作“點(diǎn)多、面廣、線長、人少”的狀況在基層非常明顯，被形象地稱為“上面千條線，下面一根針”。面對這種情況杭州市司法局創(chuàng)新社會(huì)管理模式：構(gòu)建“網(wǎng)格化”管理模式，結(jié)合余杭區(qū)開展“網(wǎng)格化管理，片組戶聯(lián)系、組團(tuán)式服務(wù)”社會(huì)管理創(chuàng)舉，以“一所兩定三進(jìn)四體系”思路，化針為網(wǎng)構(gòu)建司法行政工作網(wǎng)格化管理新模式。具體是以司法所為主體，定人員、定職責(zé)、整合黨員干部、法律專業(yè)人員、各類志愿者三支隊(duì)伍進(jìn)網(wǎng)格，整合法律服務(wù)、人民調(diào)解、法律宣傳、矯正幫教四大管理服務(wù)體系，通過司法所穿針引線聯(lián)網(wǎng)，建立司法行政“網(wǎng)格化管理，組團(tuán)式服務(wù)”新模式。2013年，深化村、社區(qū)司法行政工作室建設(shè)，健全三級網(wǎng)絡(luò)組織。

二、構(gòu)建我國公共法律服務(wù)體系的實(shí)踐及存在的問題

（一）構(gòu)建我國公共法律服務(wù)體系的實(shí)踐

目前，國內(nèi)開展公共法律服務(wù)體系建設(shè)的地區(qū)主要是江蘇、浙江、廣東、湖北、北京等地，此外，還有其他一些地市對構(gòu)建“公益性法律服務(wù)體系”也進(jìn)行了一些有益的探索實(shí)踐，下面主要對具有代表性的廣東地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行介紹。構(gòu)建全面覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系已經(jīng)列入《中共廣東省委貫徹落實(shí)<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定>的意見》，并作為2014年省委、省政府部署的重點(diǎn)工作；公共法律服務(wù)已經(jīng)作為基本公共服務(wù)，納入《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2009-2020）》（修編版）。為扎實(shí)推進(jìn)構(gòu)建公共法律服務(wù)體系，廣東省司法廳已經(jīng)出臺《關(guān)于構(gòu)建公共法律服務(wù)體系的指導(dǎo)意見》、《廣東省公共法律服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2014-2020）》等一系列指導(dǎo)性文件。部分先行地區(qū)的公共法律服務(wù)體系構(gòu)建工作已取得階段性成果，其他地區(qū)正在試點(diǎn)推進(jìn)中，公共法律服務(wù)在法治社會(huì)建設(shè)中的作用逐步顯現(xiàn)，其中最有力度的是：大力推進(jìn)一村（社區(qū)）一法律顧問試點(diǎn)工作。

2014年5月5日，廣東省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展一村（社區(qū)）一法律顧問工作的意見》，省司法廳下發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)<關(guān)于開展一村（社區(qū)）一法律顧問工作的意見>的工作方案》，制定發(fā)布法律顧問合同（樣本）、處理群體性案件（事件）指引、村（社區(qū)）法律顧問工作檢查評估、信息數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與報(bào)送等9個(gè)指導(dǎo)意見或工作指引。針對廣東省律師資源分布極不均勻的實(shí)際情況，制定下發(fā)《全省一村（社區(qū)）一法律顧問律師資源配置工作方案》，明確提出，按照省委省政府對口幫扶機(jī)制，安排律師人數(shù)較多的廣州、深圳等六個(gè)珠江三角洲地市與律師人數(shù)不夠的粵東西北地市建立對口支援機(jī)制，確保全省每個(gè)村（社區(qū)）都有律師擔(dān)任法律顧問?；鶎哟澹ㄉ鐓^(qū)）依法治理成效初顯，一村（社區(qū)）一法律顧問的職能作用進(jìn)一步凸顯，改善了基層治理，促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（二）存在的問題

當(dāng)前，我國公共法律服務(wù)體系的建設(shè)仍處于起步階段，還存在以下問題和困難需要逐步加以解決。

1.公共法律服務(wù)體系提供主體和供給方式比較單一：

長期以來，受限于傳統(tǒng)社會(huì)管理理論和實(shí)踐，公共服務(wù)責(zé)任主體和服務(wù)提供主體混同，公共法律服務(wù)的提供主體（不是指責(zé)任主體）以國家機(jī)關(guān)（主要是司法行政機(jī)關(guān)）和國家工作人員（主要是司法行政工作者）為主，供給方式以政府直接服務(wù)為主。社會(huì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)法律服務(wù)工作者以及其他與法治領(lǐng)域相關(guān)的社會(huì)力量，作為公共法律服務(wù)的潛在提供（承接）主體，只承接了小規(guī)模的公共法律服務(wù)，還未能普遍以政府購買服務(wù)、志愿服務(wù)等供給方式實(shí)現(xiàn)大規(guī)模承接。提供主體和供給方式的單一化，不符合現(xiàn)代社會(huì)治理創(chuàng)新的發(fā)展趨勢，導(dǎo)致服務(wù)人力資源很難有效整合調(diào)動(dòng)，服務(wù)規(guī)模、質(zhì)量和效益很難有效提高。

2.構(gòu)建公共法律服務(wù)體系投入不足、發(fā)展不均衡：

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國民收入分配狀況、公共法律服務(wù)屬性定位等因素影響，我國各省公共法律服務(wù)在政府投入、均等程度等方面仍存在明顯不足。以廣東省為例，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，廣東省2014年平均公共法律服務(wù)的政府投入約3.1億元，其中，法治宣傳教育服務(wù)年投入約6千萬元，人均不到0.6元；法律顧問服務(wù)年投入約9千萬元，人均不到0.9元；人民調(diào)解服務(wù)年投入約8千萬元，人均不到0.8元；法律援助服務(wù)年投入約6千萬元，人均約1元（按5600萬人計(jì)算）；安置幫教服務(wù)年投入約8百萬元，人均約54元（按15萬人計(jì)算）；社區(qū)矯正服務(wù)年投入約1千萬元，人均約286元（按3.5萬人計(jì)算）。

3.公共法律服務(wù)體系管理運(yùn)行的體制機(jī)制有待完善：

我國公共法律服務(wù)體系建設(shè)目前正處于探索起步階段，從宏觀上看，公共法律服務(wù)理論保障機(jī)制、組織保障機(jī)制、政策保障機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、法律服務(wù)人才資源的培育機(jī)制、服務(wù)資源配置機(jī)制、政府購買服務(wù)機(jī)制、志愿服務(wù)機(jī)制、聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制、績效評價(jià)機(jī)制都正在探索建立中，遠(yuǎn)未完善；從微觀上看，保障公共法律服務(wù)正常運(yùn)行的制度和標(biāo)準(zhǔn)非常欠缺，標(biāo)準(zhǔn)化體系遠(yuǎn)未形成，需要長期的持續(xù)努力加以建立完善。

三、構(gòu)建我國公共法律服務(wù)體系的建議

對照國內(nèi)外成熟經(jīng)驗(yàn)，針對我國現(xiàn)階段構(gòu)建公共法律服務(wù)實(shí)踐中存在的問題，根據(jù)公共法律服務(wù)的理論屬性要求，提出以下幾個(gè)方面的建議：

（一）建立完善公共法律服務(wù)體系的績效評價(jià)

建立和完善公共法律服務(wù)績效評價(jià)機(jī)制，堅(jiān)持以績效為導(dǎo)向，以群眾滿意為目標(biāo)，以科學(xué)評價(jià)為依據(jù)，制定和優(yōu)化評價(jià)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序和辦法。適時(shí)根據(jù)社會(huì)公眾的基本法律需求變化、公共法律服務(wù)的發(fā)展要求和全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整公共法律服務(wù)的目標(biāo)任務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)，完善評價(jià)指標(biāo)體系。探索績效評價(jià)結(jié)果公開的路徑和機(jī)制，自覺接受各方面的監(jiān)督，提高評價(jià)的社會(huì)公信力。

（二）不斷強(qiáng)化公共法律服務(wù)體系的管理運(yùn)行

加強(qiáng)公共法律服務(wù)的管理運(yùn)行，重點(diǎn)是落實(shí)組織保障、政策保障、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，推進(jìn)公共法律服務(wù)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

落實(shí)組織保障。建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)作”的工作機(jī)制，把構(gòu)建公共法律服務(wù)體系作為落實(shí)我省全面深化改革、基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。落實(shí)政策保障。爭取黨委政府出臺政策文件，司法行政機(jī)關(guān)與相關(guān)部門聯(lián)合出臺配套文件，將構(gòu)建公共法律服務(wù)體系納入各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃和基本公共服務(wù)均等化范疇，作為法治建設(shè)、基本公共服務(wù)、社會(huì)治理和為民辦實(shí)事的重要組成部分。落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障。提供公共法律服務(wù)是政府的責(zé)任，政府購買服務(wù)應(yīng)作為公共法律服務(wù)的主要保障方式，同時(shí)輔之以法律服務(wù)提供主體承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、開展公益服務(wù)等方式。

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