城市湖泊面積保護(hù)的法律問(wèn)題研究

【摘 要】在城市的發(fā)展進(jìn)程中，湖泊面積的銳減、湖泊生態(tài)被污染和破壞等問(wèn)題會(huì)伴隨發(fā)生，武漢市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)湖泊的依賴程度非常之大，但因各種保護(hù)乏力導(dǎo)致了武漢市境內(nèi)湖泊面積銳減。為了加強(qiáng)湖泊保護(hù)，《武漢市湖泊保護(hù)條例》中明確規(guī)定對(duì)湖泊面積的保護(hù)，處于湖泊保護(hù)中首當(dāng)其沖的地位。本文立足于城市湖泊面積保護(hù)法律問(wèn)題的研究，通過(guò)梳理相關(guān)法律法規(guī)制度，研究相關(guān)政策規(guī)定，并以湖泊管理實(shí)際操作為參考，分析武漢市湖泊面積保護(hù)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，并提出建設(shè)性的意見(jiàn)。

【關(guān)鍵詞】湖泊面積；湖泊填占；法律問(wèn)題；完善建議；生態(tài)修復(fù)

2016年7月初，武漢市遭遇了有史以來(lái)周持續(xù)降水量的新紀(jì)錄，造成城區(qū)多個(gè)片區(qū)嚴(yán)重的內(nèi)澇災(zāi)害，社會(huì)公眾繼而將武漢市在城市發(fā)展進(jìn)程中的填湖行為推向了風(fēng)口浪尖。武漢作為我國(guó)中部地區(qū)的中心城市及“千湖之省”湖北的省會(huì)城市具有豐富的湖泊資源，擁有優(yōu)越的生態(tài)區(qū)位?？梢哉f(shuō)武漢因湖水而盛興，發(fā)展至今，也不得不因湖水而憂慮。被稱作是“百湖之城”的武漢，也是全國(guó)范圍內(nèi)擁有最齊全湖泊管理保護(hù)法律法規(guī)的城市，但半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，武漢的近90個(gè)湖泊因城市化而消失殆盡，據(jù)《武漢市湖泊保護(hù)規(guī)劃》，近三十年的時(shí)間內(nèi)，武漢市的湖泊面積減少了228.9平方公里。城市湖泊面積的不斷削減，不僅會(huì)導(dǎo)致湖泊濕地功能的嚴(yán)重退化，且能導(dǎo)致城市調(diào)蓄、供水和生態(tài)景觀等功能嚴(yán)重減損。為促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，建立完善生態(tài)修復(fù)制度，必須加強(qiáng)對(duì)武漢市境內(nèi)湖泊面積的預(yù)防和治理。

一、武漢湖泊面積及保護(hù)現(xiàn)狀

武漢的城市發(fā)展，也是一部填湖史。武漢自改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤為迅速，本有的土地資源已經(jīng)不足以順應(yīng)經(jīng)濟(jì)的增速，由于湖泊水陸結(jié)合的性質(zhì)，在城市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)過(guò)程中容易成為“造地”運(yùn)動(dòng)的犧牲品，故而對(duì)于湖泊占用城市面積如此之大的武漢，填湖行為越來(lái)越普遍。

面對(duì)如此嚴(yán)峻的情況，也為了使湖泊面積保護(hù)有跡可循，2012年武漢市政府通過(guò)了《中心城區(qū)湖泊“三線一路”保護(hù)規(guī)劃》，為武漢市中心城區(qū)的39個(gè)湖泊（東湖適用《武漢東湖風(fēng)景名勝區(qū)條例》）第一次劃定了三道“紅線”。此后，武漢市委書(shū)記于2013年5月在市委市政府工作會(huì)議上指出，“要嚴(yán)格湖泊巡查執(zhí)法，對(duì)違法填湖事件，依法依規(guī)、從重嚴(yán)重處理，絕不姑息手軟。確保武漢不僅市區(qū)現(xiàn)有的40個(gè)湖泊、轄區(qū)內(nèi)的166個(gè)湖泊，也一個(gè)都不能少，湖泊面積一寸也不能縮小?！?/p>

2014年5月，《武漢湖泊志》出爐，其數(shù)據(jù)顯示武漢市轄區(qū)內(nèi)共有166個(gè)湖泊，包括武漢中心城區(qū)的40個(gè)湖泊。2015年4月1日，湖北省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議批準(zhǔn)了《武漢市湖泊保護(hù)條例》，在新《武漢市湖泊保護(hù)條例》中的附錄中明確統(tǒng)計(jì)了武漢行政區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有湖泊166個(gè)，及其相應(yīng)面積數(shù)據(jù)。2016年7月14日，為應(yīng)對(duì)梁子湖流域嚴(yán)峻的防洪形勢(shì)、提升湖泊水質(zhì)、修復(fù)湖泊生態(tài)，位于武漢行政區(qū)域內(nèi)的梁子湖與牛山湖之間3.7公里的堤壩被成功爆破，牛山湖重回梁子湖的懷抱，故而，目前武漢市湖泊為165個(gè)?？偯娣e867.703平方千米，占武漢市總面積約十分之一。

為了加強(qiáng)湖泊保護(hù)工作，2001年，武漢市正式成立水務(wù)局，其主要職能是對(duì)水資源的保護(hù)與開(kāi)發(fā)實(shí)施一體化的管理，2012年組建了武漢市湖泊管理局（水務(wù)執(zhí)法總隊(duì)），作為武漢市水務(wù)局所屬的正處級(jí)事業(yè)單位，其負(fù)責(zé)全市湖泊的保護(hù)、管理、治理和監(jiān)督，承擔(dān)全市水務(wù)執(zhí)法工作。2013年6月，由省長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)的湖泊保護(hù)與領(lǐng)導(dǎo)小組成立，進(jìn)一步加強(qiáng)湖泊保護(hù)與管理工作。

在法律法規(guī)方面，2002年3月1日，《武漢市湖泊保護(hù)條例》問(wèn)世，緊隨其后出臺(tái)了相應(yīng)的配套措施《湖泊保護(hù)條例實(shí)施細(xì)則》、《湖泊執(zhí)法巡查制度》以及《湖泊審批聽(tīng)證管理辦法》，2010年8月1日施行了《武漢市湖泊整治管理辦法》更加明確了關(guān)于湖泊保護(hù)責(zé)任的規(guī)定。湖泊面積保護(hù)是湖泊最低限度的保護(hù)，也是湖泊保護(hù)的基本要求。2012年10月1日施行的新《湖北省湖泊保護(hù)條例》中第一條立法目的中明確規(guī)定：“為了加強(qiáng)湖泊保護(hù)，防止湖泊面積減少......，制定本條例”，湖泊面積保護(hù)的重視程度顯而易見(jiàn)。2015年6月1日新修訂的《武漢市湖泊保護(hù)條例》中也同樣在第一條立法目的中明確規(guī)定：“為加強(qiáng)本市湖泊的保護(hù)，防止填占……，制定本條例”，其中的“防止填占”也即保護(hù)湖泊面積的直接規(guī)定。

二、武漢湖泊面積保護(hù)的法律問(wèn)題探討

據(jù)調(diào)查，關(guān)于武漢市湖泊面積削減的原因，筆者認(rèn)為長(zhǎng)期以來(lái)包括但不限于湖泊保護(hù)的法律法規(guī)不夠健全、湖泊管理體制混亂、各級(jí)政府部門重經(jīng)濟(jì)利益而輕環(huán)保利益、我國(guó)現(xiàn)行法律重土地保護(hù)而輕湖泊保護(hù)等。針對(duì)上述問(wèn)題，2015年武漢新修訂了湖泊管理?xiàng)l例，該條例加強(qiáng)了對(duì)湖泊的形態(tài)保護(hù)，按照從嚴(yán)管理、從緊審批的要求，新修訂的條例對(duì)占用湖泊水域作了更為嚴(yán)格、明確的規(guī)定。

湖泊面積削減，除了自然因素外，無(wú)外乎兩種被填占的情況，即合法占用與非法侵占：

（一）合法占用湖泊

《武漢市湖泊保護(hù)條例》第12條第2款規(guī)定，市水行政主管部門在對(duì)占用湖泊水域申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證，聽(tīng)取湖泊周邊居（村）民和有關(guān)專家的意見(jiàn)。在報(bào)市人民政府批準(zhǔn)前，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)事項(xiàng)向社會(huì)公示。市人民政府作出占用湖泊水域的行政許可決定，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。該條涉及到了公眾參與、信息公開(kāi)等制度。

1、湖泊面積保護(hù)的公眾參與

公眾參與作為《環(huán)境保護(hù)法》中的一項(xiàng)基本原則，也是公眾享有優(yōu)美、舒適的環(huán)境權(quán)的路徑之一，在相關(guān)部門對(duì)占用湖泊進(jìn)行審批時(shí)，應(yīng)當(dāng)落實(shí)公眾參與制度。在全國(guó)范圍內(nèi)公眾參與的實(shí)踐當(dāng)中，顯現(xiàn)出的問(wèn)題主要是公眾參與的方式亟待完善，參與方式較機(jī)械化、單一化，甚至有虛假參與的現(xiàn)象。湖泊面積的保護(hù)與湖邊居民切身利益關(guān)聯(lián)較大，應(yīng)特別加強(qiáng)湖邊居民的參與。

武漢市相關(guān)部門（主要為武漢市稅務(wù)局）在占用湖泊審批過(guò)程中的公眾參與的具體實(shí)施為聽(tīng)證會(huì)，該聽(tīng)證會(huì)一般針對(duì)某工程合法占用湖泊的方案進(jìn)行聽(tīng)證，屬于合法占用湖泊公眾參與的前置環(huán)節(jié)，筆者認(rèn)為有必要盡力落實(shí)對(duì)整個(gè)占用湖泊的過(guò)程公眾參與制度，然而筆者并未找到關(guān)于合法占用湖泊后階段的公眾參與的表現(xiàn)。如某工程占用湖泊，分為永久占用與臨時(shí)性占用，臨時(shí)性占用的湖泊最遲在工程完工時(shí)就可將臨時(shí)占胡的設(shè)施拆除，對(duì)湖泊面積的削減可以忽略不計(jì)，永久占用湖泊即工程

2、湖泊面積保護(hù)的信息公開(kāi)

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)2016年10月31日主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議中明確強(qiáng)調(diào)政務(wù)公開(kāi)是政府必須依法履行的職責(zé)。只要不涉及國(guó)家安全等事宜，政務(wù)公開(kāi)就是常態(tài)，不公開(kāi)是例外。湖泊面積的變化會(huì)造成湖泊生態(tài)功能的演變，自然與民眾生活有不可忽視的內(nèi)在聯(lián)系，理應(yīng)屬于公共利益范疇，筆者認(rèn)為相關(guān)部門在進(jìn)行占用湖泊審批時(shí)除非國(guó)家秘密、商業(yè)秘密外，其余信息應(yīng)向公眾進(jìn)行披露。

合法占用湖泊需經(jīng)市人民政府作出行政許可決定。筆者通過(guò)搜集武漢市水務(wù)局官方網(wǎng)站上公布的數(shù)據(jù)，以2015年全年為樣本進(jìn)行數(shù)據(jù)整合，制作下表：

2015年全年經(jīng)合法審批的湖泊占用情況在上表中一目了然，占用面積不容小覷，筆者認(rèn)為這里最關(guān)鍵問(wèn)題在于相關(guān)部門及公眾的監(jiān)督，若相關(guān)部門的監(jiān)督不到位，經(jīng)審批占用湖泊者可能會(huì)不按照審批許可決定書(shū)上的要求占用湖泊，公眾的監(jiān)督手段、能力是有限的，往往心有余而力不足。

（二）非法占用湖泊

根據(jù)武漢市水務(wù)局官網(wǎng)公布的僅有兩份水行政處罰決定書(shū)來(lái)看，向湖泊中傾倒固體廢物導(dǎo)致部分湖泊被侵占，由武漢市湖泊管理局（水務(wù)執(zhí)法總隊(duì)）執(zhí)法人員進(jìn)行調(diào)查詢問(wèn)并制作筆錄，調(diào)查后進(jìn)行行政處罰，依據(jù)是《武漢市湖泊保護(hù)條例》第二十條“禁止向湖泊傾倒垃圾、渣土及有毒、有害物質(zhì)”之規(guī)定、《武漢市湖泊保護(hù)條例》三十條“違反本條例規(guī)定，向湖泊水域傾倒垃圾、渣土的，由水行政主管部門責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，并處以二千元以上一萬(wàn)元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處以一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下罰款；拒不恢復(fù)原狀或者不采取其他補(bǔ)救措施的，由水行政主管部門代為恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，責(zé)令承擔(dān)所需費(fèi)用”之規(guī)定。

此處規(guī)定的恢復(fù)原狀責(zé)任，即違法填占湖泊者不但要承擔(dān)罰金的給付，并且還要對(duì)相應(yīng)的湖泊填占行為進(jìn)行恢復(fù)原狀的處理，筆者認(rèn)為，恢復(fù)原狀的價(jià)值與功能在國(guó)家大力提倡生態(tài)修復(fù)制度的今天及未來(lái)的學(xué)術(shù)生命力不言而喻，但在實(shí)踐中還存在幾個(gè)難點(diǎn)，環(huán)境法上的恢復(fù)原狀與合同法、侵權(quán)法上的恢復(fù)原狀不同，其要恢復(fù)的范圍不僅僅是將環(huán)境、資源恢復(fù)到權(quán)利被侵害前的原有狀態(tài)，而且還包括對(duì)因環(huán)境資源損害所導(dǎo)致的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值與功能喪失的恢復(fù)。再者，如何達(dá)到恢復(fù)原狀亦是難點(diǎn)，恢復(fù)原狀的目標(biāo)是什么，若恢復(fù)目標(biāo)不清晰，沒(méi)有修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，很容易會(huì)造成修復(fù)不足或者過(guò)度修復(fù)恢復(fù)原狀意指以修理、重作及更換等方式將被侵害的財(cái)產(chǎn)恢復(fù)到受損壞之前的狀態(tài)。針對(duì)環(huán)境的特殊性，其主要存在的問(wèn)題有：1、環(huán)境污染前的狀態(tài)為何？在現(xiàn)實(shí)生活中，關(guān)于湖泊的狀態(tài)或其質(zhì)量的了解，權(quán)利人往往不會(huì)輕易了解，其具有一定的隱蔽性，并非簡(jiǎn)單操作即可得，這就需要政府部門或其他有資質(zhì)的權(quán)威組織進(jìn)行評(píng)估。2、原有的環(huán)境狀態(tài)是否能夠得到恢復(fù)？湖泊一旦被污染或破壞，一般是不能恢復(fù)到原有狀態(tài)的，因?yàn)楹淳哂泻軓?qiáng)的不可逆轉(zhuǎn)性，加之環(huán)境科學(xué)技術(shù)的瓶頸，往往使恢復(fù)不可能。3、環(huán)境污染或破壞前的狀態(tài)是否良好？湖泊原有的狀態(tài)無(wú)法確定是否良好，極易造成對(duì)環(huán)境的修復(fù)過(guò)度或者修復(fù)不足，這也容易違背法律的公平原則。

三、對(duì)于武漢湖泊面積的法律保護(hù)建議

湖泊的數(shù)量和面積是維系湖泊功能的前提和基礎(chǔ)，面積的減小、數(shù)量的減少必然帶來(lái)湖泊功能的降低或喪失。筆者建議應(yīng)從以下方面進(jìn)行完善：

（一）完善立法保護(hù)，加強(qiáng)執(zhí)法力度

自從2014年實(shí)施新《環(huán)境保護(hù)法》以來(lái)，環(huán)境保護(hù)被提到了新的高度，環(huán)保機(jī)關(guān)的執(zhí)法力度逐漸加強(qiáng)，2015年6月實(shí)施新修訂的《武漢湖泊保護(hù)條例》開(kāi)始發(fā)揮其處罰功效，新修訂的條例加大了對(duì)侵害湖泊行為的處罰力度，對(duì)違法填占湖泊及在湖泊水域范圍內(nèi)違法建設(shè)建筑物、構(gòu)筑物的，將原條例規(guī)定的處罰上限五萬(wàn)元調(diào)整為五十萬(wàn)元，并責(zé)令違法當(dāng)事人限期恢復(fù)原狀，對(duì)逾期不恢復(fù)原狀的，由水行政主管部門代為恢復(fù)原狀，所需費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)。

筆者建議應(yīng)該細(xì)化恢復(fù)原狀責(zé)任，否則條款雖然規(guī)定了恢復(fù)原狀，而如何進(jìn)行恢復(fù)原狀就成了很大的問(wèn)題。首先，要研究湖泊恢復(fù)原狀的目標(biāo)問(wèn)題，建議進(jìn)行目標(biāo)的重塑。修復(fù)目標(biāo)當(dāng)然離不開(kāi)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，污染環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)不同于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)還沒(méi)有制定污染環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。但從污染環(huán)境修復(fù)盡可能地使污染環(huán)境恢復(fù)到未污染以前的功能這一最終目標(biāo)來(lái)看，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是污染環(huán)境修復(fù)后應(yīng)達(dá)到的最高標(biāo)準(zhǔn)。

（二）加強(qiáng)公眾參與、信息公開(kāi)，完善社會(huì)監(jiān)督

公眾參與與信息公開(kāi)都是湖泊保護(hù)的法律基礎(chǔ)之所在。公眾有獲得湖泊信息的權(quán)利，應(yīng)提高法律規(guī)定的透明程度，即要保障公民的知情權(quán)，尤其是湖泊利益相關(guān)者的知情權(quán)。再完善湖泊保護(hù)的舉報(bào)和獎(jiǎng)勵(lì)制度，讓公民真正享受到治理湖泊的權(quán)益，鼓勵(lì)公民積極監(jiān)督。

武漢市東西湖區(qū)最近首創(chuàng)“一湖一律師”制度。這在全國(guó)屬于首開(kāi)先河。東西湖區(qū)水務(wù)局多年來(lái)一直陷于護(hù)湖治湖決心堅(jiān)定，治理效果不盡人意的困境。如今召集專業(yè)人士公益護(hù)湖，體現(xiàn)出環(huán)境行政管理工作從過(guò)去的“行政管湖”發(fā)展到“依法護(hù)湖”，今后凡涉及到湖泊執(zhí)法、投訴和維權(quán)等問(wèn)題都通過(guò)法律途徑解決。這也體現(xiàn)出了湖泊利用方式從過(guò)度利用向科學(xué)利用和依法保護(hù)轉(zhuǎn)變。

本文系2015年中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)“研究生創(chuàng)新教育計(jì)劃”碩士生實(shí)踐創(chuàng)新課題，項(xiàng)目編號(hào)：2015SJ0648。

作者簡(jiǎn)介：軒梓翰（1991-），漢，在讀研究生，研究方向：中國(guó)環(huán)境法。