新形勢下高校預(yù)算管理審計探究

江進(jìn)

摘要：高校內(nèi)部審計作為大學(xué)治理的保障基石之一，對預(yù)算管理的監(jiān)督與完善發(fā)揮著重要作用。本文通過分析新形勢下對高校預(yù)算管理審計的要求和目前存在問題，探討采用全過程監(jiān)督方式、大數(shù)據(jù)分析手段等方法，通過預(yù)算管理審計推動完善高校預(yù)算管理的對策路徑，從而有助于推動完善大學(xué)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：高校；預(yù)算；管理審計

一、研究背景

近幾年，國家對教育經(jīng)費(fèi)總量投入逐年增加，國家財政性教育經(jīng)費(fèi)以超過20%的速度在增長，教育系統(tǒng)的總體規(guī)模、資產(chǎn)、資金、資源總量大幅度提高，加強(qiáng)財政資金和項目管理、嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律是必然要求。預(yù)算管理審計監(jiān)督既是高校經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的重點領(lǐng)域，也是規(guī)范學(xué)校經(jīng)濟(jì)運(yùn)行活動、推進(jìn)學(xué)校的依法治校、依規(guī)管理的重要手段之一。加強(qiáng)預(yù)算管理審計，對管好用好教育資金、提高資源使用效益、增強(qiáng)高校核心競爭力具有重要的意義。新形勢下高校如何強(qiáng)化預(yù)算管理審計監(jiān)督，是當(dāng)前需要積極思考的重要課題。

二、新形勢下對預(yù)算管理審計監(jiān)督提出的新要求

（一）加強(qiáng)預(yù)算管理審計監(jiān)督是全面從嚴(yán)治黨、全面依法治國的要求

十八大提出全面從嚴(yán)治黨、全面依法治國，預(yù)算改革加速向縱深發(fā)展，管理理念發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變。2014年新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》（修正）（以下簡稱新預(yù)算法），加強(qiáng)了立法監(jiān)督，推進(jìn)各類預(yù)算的規(guī)范編制，約束政府的預(yù)算行為。新預(yù)算法明確要求縣級以上政府審計部門依法對預(yù)算執(zhí)行、決算實行審計監(jiān)督。將監(jiān)督的重心轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)督，形成全過程的監(jiān)督機(jī)制。

（二）加強(qiáng)預(yù)算管理審計監(jiān)督是全面嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律的要求

“十三五”時期，教育經(jīng)費(fèi)投入總量持續(xù)增大，經(jīng)費(fèi)將突破4萬億元大關(guān)，其中，國家財政性教育經(jīng)費(fèi)將超過3.2萬億元。堅持依法理財，嚴(yán)格執(zhí)行國家財政資金管理法律制度和財經(jīng)紀(jì)律，強(qiáng)化預(yù)算約束是必然要求。 2015年2月教育部下發(fā)了《教育部關(guān)于加強(qiáng)直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計工作的意見》，明確要求高校加強(qiáng)預(yù)算編制管理審計、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程審計、開展預(yù)算執(zhí)行績效審計。通過審計，加大預(yù)算執(zhí)行力度，強(qiáng)化預(yù)算剛性約束，推動預(yù)算執(zhí)行更加及時、規(guī)范。

（三）加強(qiáng)預(yù)算管理審計監(jiān)督是高校內(nèi)部治理的要求

大學(xué)治理的核心在于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)相互制衡。①高校預(yù)算治理是通過預(yù)算編制與審批、執(zhí)行控制與分析、評價與監(jiān)督的預(yù)算全過程管理，形成預(yù)算決策權(quán)、預(yù)算執(zhí)行權(quán)、預(yù)算監(jiān)督權(quán)三權(quán)相互協(xié)調(diào)和制約的運(yùn)行機(jī)制和權(quán)力結(jié)構(gòu)。有效的高校預(yù)算治理，必須發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)督功能，通過對預(yù)算編制、審批流程、預(yù)算執(zhí)行的預(yù)算管理全過程的監(jiān)督，促進(jìn)提高預(yù)算執(zhí)行過程的規(guī)范性，從而推動完善高校的治理。

三、預(yù)算管理審計監(jiān)督面臨的問題、困難與不足

通過對高校預(yù)決算審計和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計發(fā)現(xiàn)，目前預(yù)算管理存在著預(yù)算與事業(yè)發(fā)展規(guī)劃不匹配、預(yù)算與資產(chǎn)配置計劃相脫節(jié)、預(yù)算收支范圍編制不完整、超預(yù)算執(zhí)行、超范圍列支、預(yù)算執(zhí)行效率低、違反規(guī)定擴(kuò)大開支范圍、提高開支標(biāo)準(zhǔn)、截留、占用、挪用或者拖欠應(yīng)當(dāng)上繳國庫的預(yù)算收入、政府采購預(yù)算不完整、違規(guī)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整、決算報告編制信息不真實、不完整、不準(zhǔn)確、資產(chǎn)管理薄弱、上年結(jié)余資金占比例較高等問題，在一定程度上映射了目前的預(yù)算審計監(jiān)督與新形勢下對預(yù)算管理審計監(jiān)督的新要求還有一定的差距。主要表現(xiàn)在幾個方面：

（一）以預(yù)算業(yè)務(wù)審計為主

目前高校開展的預(yù)算審計，主要針對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行審計，偏重于對預(yù)算執(zhí)行及財務(wù)收支的真實性、合法性審計，且以事后審計為主，缺乏全過程監(jiān)督。事前預(yù)算編制階段介入較少，事中實時監(jiān)控不夠，事后缺乏有效的績效評價體系，不能對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行及時的跟蹤、監(jiān)督評價和反饋建議。時效性不強(qiáng)，督辦主體不明確，影響了結(jié)果的運(yùn)用效果。

（二）審計質(zhì)量和層次不高

由于高校預(yù)算執(zhí)行審計缺乏統(tǒng)一的比較具體評價內(nèi)容和關(guān)鍵質(zhì)量控制點，質(zhì)量控制目標(biāo)不明確，更多關(guān)注具體業(yè)務(wù)的合規(guī)性，對政策落實執(zhí)行情況審計評價較少，審計報告羅列財務(wù)數(shù)據(jù)比重較大，未能透過數(shù)據(jù)分析管理的成效和風(fēng)險。審計報告質(zhì)量不高，也影響了對審計問題的重視程度，削弱了預(yù)算管理審計的作用。

（三）內(nèi)部審計業(yè)務(wù)能力不足

高校內(nèi)部審計人員普遍較少，人員綜合素質(zhì)層次不齊，對政策把握研究能力、審計業(yè)務(wù)能力不足。審計信息化建設(shè)程度不高，大數(shù)據(jù)歸集、關(guān)聯(lián)分析提煉能力有待提高。

四、新形勢下完善高校預(yù)算管理審計的路徑

②預(yù)算管理審計是對預(yù)算的編制原則、編制程序、編制方法、預(yù)算調(diào)整、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制等相關(guān)管理活動的合法性、適當(dāng)性和有效性的審查和評價。

（一）以目標(biāo)為導(dǎo)向，開展預(yù)算編制管理審計

首先從源頭上關(guān)注預(yù)算編制的質(zhì)量。依據(jù)財務(wù)管理部門提供預(yù)算編制的基礎(chǔ)性材料，重點審查編制方法是否科學(xué)收入預(yù)算、支出預(yù)算編制測算依據(jù)充分性、范圍的完整性、預(yù)算安排合理性、預(yù)算調(diào)整規(guī)范性等。關(guān)注的風(fēng)險點主要包括是否明確了預(yù)算編制的原則和方法、編制依據(jù)、編制程序；預(yù)算編制是否以年度為單位，有無季度和月度預(yù)算；是否結(jié)合當(dāng)年工作計劃并考慮上年完成情況的變動幅度；預(yù)算編制內(nèi)容是否考慮了預(yù)留機(jī)動經(jīng)費(fèi)便于安排臨時性任務(wù)；收人預(yù)算的測算是否有依據(jù)，依據(jù)是否正確、科學(xué)；高?；局С鲱A(yù)算編制所依據(jù)的基礎(chǔ)信息資料是否真實，是否規(guī)范了預(yù)算審批程序；是否合理選用預(yù)算批復(fù)下達(dá)的方法；有無預(yù)算批復(fù)。

（二）以風(fēng)險為導(dǎo)向，開展預(yù)算執(zhí)行過程審計

其次在過程中評價預(yù)算執(zhí)行程序的規(guī)范性、預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和實施措施的保障性。重點關(guān)注國家財經(jīng)政策落實及權(quán)力運(yùn)行情況，如使用財政性資金采購政府集中采購目錄內(nèi)的貨物、工程和服務(wù)，或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)，是否按規(guī)定編制政府采購預(yù)算；是否及時組織預(yù)算收入，包括學(xué)校是否存在違規(guī)收費(fèi)、收入是否未全額納入學(xué)校預(yù)算、是否有隱瞞截留挪用或設(shè)置“賬外賬”；高校收入預(yù)算的各部分明細(xì)項目是否完整，項目支出預(yù)算依據(jù)是否充分、真實；高校債務(wù)資金預(yù)算是否符合有關(guān)規(guī)定，是否從高校建設(shè)發(fā)展的客觀需要和財務(wù)狀況的實際出發(fā)，從嚴(yán)控制債務(wù)規(guī)模；高校資金支付業(yè)務(wù)的審批控制是否嚴(yán)格；結(jié)余資金有無少報、不報或通過掛往來科目轉(zhuǎn)移或隱藏在下屬單位，以及已結(jié)束項目結(jié)余款長期掛往來、不及時清理等方式隱瞞結(jié)余的問題；高校是否建立預(yù)算執(zhí)行情況動態(tài)預(yù)警機(jī)制，有無應(yīng)對措施；是否規(guī)范預(yù)算執(zhí)行分析流程與方法，定期召開預(yù)算執(zhí)行分析會議；是否定期召開預(yù)算例會、定期編報預(yù)算差異分析報表或預(yù)算反饋報告，是否向單位領(lǐng)導(dǎo)、預(yù)算最高決策機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)報告、反饋預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、執(zhí)行差異、改進(jìn)措施和建議等。

③通過對預(yù)算執(zhí)行的審核，促進(jìn)高校在工程項目、政府采購、資金收支、資產(chǎn)管理、合同管理等具體業(yè)務(wù)中，切實提高預(yù)算執(zhí)行過程的規(guī)范性和透明度。

（三）以績效為導(dǎo)向，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行結(jié)果審計

逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有運(yùn)用”以及④“用財必有效、無效必問責(zé)”的績效管理機(jī)制?？梢詫㈩A(yù)算績效審計與財務(wù)審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計有機(jī)結(jié)合，提高績效審計的深度和廣度，促進(jìn)提質(zhì)增效和厲行節(jié)約。對重點項目應(yīng)編制績效目標(biāo)，設(shè)立預(yù)算績效評價指標(biāo)。從預(yù)算績效評價視角，促進(jìn)高校提高內(nèi)部控制制度、優(yōu)化資源配置、提高資金管理效率、防范經(jīng)經(jīng)風(fēng)險，從而完善大學(xué)治理。

（四）實行 “數(shù)據(jù)式”的審計技術(shù)

在充分使用傳統(tǒng)審計方法的基礎(chǔ)上，推進(jìn)數(shù)字化審計，提高預(yù)算管理審計的效率和質(zhì)量。歸集和綜合利用“大數(shù)據(jù)”，進(jìn)行實時關(guān)聯(lián)性分析研究，揭示帶有苗頭性和傾向性的問題，提高審計的精準(zhǔn)度和時效性。

一是利用比較分析法。在使用數(shù)字化審計方法時，可以采用比較分析法，即把兩個以上具有可比性的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行對比分析，從而提出具體改進(jìn)措施。例如：通過對兩個經(jīng)費(fèi)及學(xué)生規(guī)模大小相近的學(xué)院，通過數(shù)字化分析，發(fā)現(xiàn)A學(xué)院裝修維修費(fèi)支出金額比較大，占經(jīng)費(fèi)額的25%，B學(xué)院辦公用品支出金額較大，占經(jīng)費(fèi)額的40%，通過進(jìn)一步查證，發(fā)現(xiàn)有利用虛假事項套取資金問題，以及代票現(xiàn)象。還可以將相同的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行不同年度的縱向比較分析。

二是利用大數(shù)據(jù)分析法。通過數(shù)字化審計，可以對專項事務(wù)進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析。例如：通過對專項資金進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)大型儀器設(shè)備購置及利用效果方面存在重復(fù)購置、閑置浪費(fèi)問題。同一設(shè)備不同學(xué)院重復(fù)購置，甚至同一學(xué)院不同課題組也重復(fù)購置，從而揭示出資產(chǎn)管理使用方面不能相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度的問題。

（五）完善內(nèi)部外部審計監(jiān)控協(xié)同機(jī)制

高校內(nèi)部審計獨(dú)立性和權(quán)威性相對不夠，人力資源有限，內(nèi)部審計部門可以與財務(wù)部門、監(jiān)察部門發(fā)揮合力監(jiān)督協(xié)同機(jī)制。還可以利用教育部的信息平臺或其他學(xué)校開發(fā)的子系統(tǒng)，資源共享開展對預(yù)算執(zhí)行的協(xié)同合作監(jiān)督。外部可以利用社會力量的專業(yè)性優(yōu)勢，提高內(nèi)部審計的獨(dú)立性。外部可以借助社會資源購買服務(wù)。中介審計機(jī)構(gòu)長期從事鑒證和審計業(yè)務(wù)的服務(wù)，對象廣泛、執(zhí)業(yè)經(jīng)驗比較豐富、對各行各業(yè)的經(jīng)營管理情況都有一定程度的了解，具有較強(qiáng)的觀察和分析能力，內(nèi)部審計與外部審計協(xié)同模式的建立，可以在一定程度上化解高校內(nèi)部審計風(fēng)險，關(guān)鍵是提高審計質(zhì)量。

（六）推行審計結(jié)果公告、強(qiáng)化責(zé)任追究制度

繼續(xù)加大預(yù)算審計信息依法公開的力度，加快探索審計整改公告的方式和渠道，擴(kuò)大審計結(jié)果公開的范圍和領(lǐng)域，不斷提高審計工作的開放性和透明度，促進(jìn)審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督的有效結(jié)合，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

綜上所述，通過預(yù)算管理審計，客觀評價高校的預(yù)算管理權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的科學(xué)性、有效性，以及權(quán)力制衡和流程風(fēng)險的可控性，可以促進(jìn)學(xué)校更加合理地分配資源，提高資源的配置和利用效益，來促進(jìn)推動高校預(yù)算治理的精細(xì)化、規(guī)范化、科學(xué)化。

注釋：

①農(nóng)漢康，祝青；內(nèi)部審計推動完善高校預(yù)算治理的路徑

②《內(nèi)部審計實務(wù)指南第4號》

③農(nóng)漢康，祝青；內(nèi)部審計推動完善高校預(yù)算治理的路徑

④毛成銀，任藍(lán)青；從績效角度論我國事業(yè)單位預(yù)算評價

參考文獻(xiàn)：

[1]《預(yù)算法》（2014年修正）.中華人民共和國財政部駐福建財政監(jiān)察專員辦事處網(wǎng)站.http：//www.mof.gov.cn/mofhome/fujian/lanmudaohang/zhengcefagui/201501/t20150108_1177747.html[電子文獻(xiàn)]

[2]《教育部關(guān)于加強(qiáng)直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計工作的意見》.中國人民共和國教育部網(wǎng)站.http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s7501/201502/t20150226_189348.html[電子文獻(xiàn)]

[3]農(nóng)漢康，祝青.內(nèi)部審計推動完善高校預(yù)算治理的路徑[J].中國內(nèi)部審計，2016（5）.

[4]毛成銀，任藍(lán)青.從績效角度論我國事業(yè)單位預(yù)算評價[J].財會月刊，2017（1）.

（作者單位：北京語言大學(xué)）