另一種貧困：農(nóng)村法律服務(wù)缺失現(xiàn)狀和危害

鄒建輝

[摘 要]在中國農(nóng)村現(xiàn)代化的道路上，脫貧致富仍是農(nóng)村發(fā)展主旋律。權(quán)利貧困問題已經(jīng)悄然出現(xiàn)，但并沒有獲得應(yīng)有關(guān)注。其中包括因法律服務(wù)供給不足導(dǎo)致的權(quán)利貧困，在農(nóng)民權(quán)益因此受損害同時也給農(nóng)村和整個社會帶來危害。法律服務(wù)的貧困包括民主權(quán)利、人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利的確立、保護(hù)、救濟(jì)的缺位，或者該服務(wù)不能滿足農(nóng)村農(nóng)民的需要，上述權(quán)利受到威脅或受損害，不能及時有效提供法律服務(wù)予以救濟(jì)。法律服務(wù)主體沒有把農(nóng)村對法律服務(wù)的需求與城鎮(zhèn)的需求同等看待。這一現(xiàn)狀正阻礙農(nóng)村的改革進(jìn)程，農(nóng)民邊緣地位的狀況沒有根本改變，農(nóng)民對國家整體改革發(fā)展缺乏融入感，影響農(nóng)村現(xiàn)代化順利轉(zhuǎn)型的同時也影響整個國家現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；法律服務(wù)；缺失；貧困；危害

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.22.120

[中圖分類號]D926.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）22-0-02

1 關(guān)注農(nóng)民權(quán)利貧困的現(xiàn)實意義

三農(nóng)問題未解決，法律服務(wù)貧困現(xiàn)象已出現(xiàn)。三農(nóng)問題提出來已經(jīng)16年了，但離根本解決還有很長的路要走。從古至今，土地問題解決不好，必然成為農(nóng)村貧窮的根源。農(nóng)業(yè)除了自然災(zāi)害、技術(shù)、經(jīng)營管理外，最大的風(fēng)險來自于政府的法律政策。這既有歷史的原因，制度的原因，也有現(xiàn)實的原因。物質(zhì)貧困還未完全解決，法律服務(wù)貧困卻已經(jīng)來到農(nóng)民面前。法律服務(wù)主體投入的服務(wù)資源與農(nóng)村農(nóng)民的需要不相匹配。

國家為了改變農(nóng)村面貌，提高農(nóng)民收入，提供了大量相關(guān)的法律服務(wù)，這些服務(wù)促進(jìn)了農(nóng)村、農(nóng)民面貌發(fā)生巨變。過去，農(nóng)民長期以來屬于弱勢群體，改革開放后，大量農(nóng)民工為城市的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，而城市并沒有給他們太多的溫暖。因此法律服務(wù)，首先需要在立法上為農(nóng)民賦權(quán)，這是最重要最根本的服務(wù)。有了這個前提，才可以探討第二層面即在現(xiàn)有法律框架下如何為農(nóng)民提供法律服務(wù)。歸根結(jié)底，三農(nóng)問題的最終解決，只能靠制度變革，制度變革則需要法律保障，提供真正惠農(nóng)的法律政策產(chǎn)品，并有強烈的愿望和完善的機制，為農(nóng)民、農(nóng)村提供優(yōu)良的法律服務(wù)，最大限度發(fā)揮國家為解決三農(nóng)問題而制定出來的法律的作用。由此看來，法律服務(wù)伴隨著農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民生活改善的全過程，是農(nóng)村健康發(fā)展、農(nóng)民生存狀態(tài)改善的必要手段。法律服務(wù)在農(nóng)村的缺失，短期看，會銷蝕農(nóng)民脫貧取得的成果，長遠(yuǎn)看，是比農(nóng)民物質(zhì)貧困危害更大的新的貧困。

2 農(nóng)村法律服務(wù)缺失的主要表現(xiàn)

隨著對三農(nóng)問題的重視，國家針對農(nóng)村的制度建設(shè)不斷推出新內(nèi)容，與此匹配制定了大量的涉農(nóng)法律法規(guī)，用以支持農(nóng)村建設(shè)，改善農(nóng)民民生，力度非常大。農(nóng)民的各種權(quán)利在法律上從無到有，從少到多，體現(xiàn)了黨和政府對農(nóng)民的殷殷關(guān)懷。正因為權(quán)利的不斷增加和覆蓋面越來越大，權(quán)力和權(quán)利的沖撞沖突比無權(quán)少權(quán)時代表現(xiàn)得更為激烈，利益格局調(diào)整將之進(jìn)一步放大，伴隨的是農(nóng)民對法律服務(wù)十分迫切的需求?？墒窍鄳?yīng)的法律服務(wù)卻嚴(yán)重滯后。權(quán)利意識覺醒的農(nóng)民和不熟悉法律操作的農(nóng)民同體，缺乏法律服務(wù)的指引和助力，衍生出一系列新的問題，讓業(yè)已呈現(xiàn)蓬勃生機的農(nóng)村、逐步走上富裕之路的農(nóng)民出現(xiàn)震蕩和迷惘，主要表現(xiàn)在以幾個方面。

2.1 民主參與困難重重

村民自治制度是國家民主政治建設(shè)的重要舉措，是農(nóng)村基層治理的革命性改變，是農(nóng)民參與國家政治生活的起點，被寄予厚望?？筛鶕?jù)筆者的調(diào)查，多數(shù)地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民對此認(rèn)識不足，了解不多，參與程度較低，反應(yīng)非常冷淡，直接導(dǎo)致了日后維權(quán)的失位錯位。也有的地方面對宗族家族勢力、政府部門不當(dāng)?shù)膹妱萁槿?，采取默默忍受的態(tài)度，還有的由于對法律的理解不夠全面深刻，在原則問題上不能作出正確的判斷和理性選擇而被利用，給自己帶來損失。

2.2 社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利的正常實現(xiàn)受到阻礙

由于不能及時方便地獲得法律服務(wù)，農(nóng)民在生產(chǎn)經(jīng)營、子女受教育、就業(yè)、社會保障等方面權(quán)利的實現(xiàn)遇到很多困難和問題。如生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等均作了明確規(guī)定，賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個人廣泛的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)利。但在具體運作實現(xiàn)的過程中，不懂如何有效行使，被侵犯時不知如何尋求救助等現(xiàn)象仍然頻繁發(fā)生。例如：某村村民將自己的水田通過村民小組組長轉(zhuǎn)租，每畝（每畝≈666.9平方米）租金100元。事后得知鄰村村民同樣情況每畝租金是200元。問他有沒有簽合同或訂協(xié)議，有沒有問過承租人出的價格是多少，回答說都沒有問，而且本人并沒參與，由村民小組長一手代辦。再問打算怎么辦，答復(fù)是不知道，只能算了。就這一項該農(nóng)戶就損失將近3 000元。這位農(nóng)民在附近工廠打工一月才1 400元。此外，在社會保障方面，教訓(xùn)也是十分深刻的。早兩年有蘭考的袁厲害，最近的有楊改蘭，慘劇的背后都可以清楚地看到，她們身后，有社會保障的缺失，還有農(nóng)村教育資源匱乏、農(nóng)民工子女就學(xué)、高考問題等。

2.3 土地征收房屋拆遷維權(quán)難度大、成本高

土地是農(nóng)民的第二生命，失地農(nóng)民面臨著很大的風(fēng)險，給予他們的相關(guān)補償應(yīng)當(dāng)合法合理，不容侵占與削減?，F(xiàn)實情況是法律上農(nóng)民個體不是土地的所有權(quán)人，在涉及土地征收轉(zhuǎn)讓時，都是由村組作為協(xié)商主體，所得收益也必須首先經(jīng)過村組集體。當(dāng)農(nóng)民個體覺得有失公平，需要維權(quán)時，往往找不到愿意提供法律服務(wù)的人和組織，只能靠自己想到怎么干就怎么干，結(jié)果于家于國，都是效率低下的抗?fàn)?，房屋拆遷亦是如此。

2.4 財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)非常脆弱

農(nóng)民在國家系列惠農(nóng)政策和法律制度保護(hù)下，特別是近十幾年來，財產(chǎn)性收入有了較大增長，物質(zhì)的貧困得到了很大的改善。但這種奔富帶有很大的不確定性，如果法律保護(hù)不能同步跟進(jìn)，法律服務(wù)不能隨時提供，這種致富的結(jié)果可能被一次意外、一場疾病毀于一旦，重新陷入貧困。農(nóng)民在脫貧致富后仍然生活得戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，因為缺乏法律服務(wù)的保駕護(hù)航，缺乏對法律服務(wù)保障財富安全作用的信賴，對財富得而復(fù)失的擔(dān)心始終是深重的揮之不去的隱憂，抗風(fēng)險的心理承受能力都比較差。今年發(fā)生的幾起電訊詐騙案讓人們在悲憤的同時，看到了這種情形的冰山一角。徐玉玉，作為農(nóng)民工的女兒，她肯定清楚父母為那上萬塊的學(xué)費，付出了多少辛勞，一旦被騙，那種世界坍塌的絕望擊倒了她。如果事前徐玉玉的父母掙錢沒有那么辛苦，掙錢過程有人告訴他們錢會有的，法律給了工作權(quán)，法律能保護(hù)你獲得報酬，也能保護(hù)你們的報酬不受非法侵奪，即使被侵奪也有法律來幫助你，如此則徐玉玉父母有底氣，徐玉玉本人也有底氣，悲劇可能避免。同樣，人們痛恨來自農(nóng)村的詐騙犯，如果多一些法律指引，法律服務(wù)更多地走進(jìn)農(nóng)村，應(yīng)該也能夠幫助一些法律迷路人，不作出害人害己的犯罪行為。

3 農(nóng)村法律服務(wù)缺失的主要原因和對策

法律服務(wù)不能深入農(nóng)村、難以親近農(nóng)民有著多方面的原因，筆者粗略分析有以下幾點。①法律本身不夠完善，使法律服務(wù)開始就力不能逮。有的法律法規(guī)缺乏操作性，規(guī)定太籠統(tǒng)，沒有注意配套和銜接，使之后的法律服務(wù)施展空間過窄，效用不明顯。②政府工作存在盲區(qū)。政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，雜事太多，職能不清，職責(zé)不明，也在這方面花費的精力較少。③法治宣傳投入不足。政府職能部門和法律服務(wù)機構(gòu)，對國家法律政策停留在簡單傳達(dá)層面，沒有細(xì)致地解讀。④司法環(huán)境不盡如人意，司法未能在農(nóng)民心中樹立司法權(quán)威，公信力不足，影響農(nóng)民培養(yǎng)依法維權(quán)的意識。讓農(nóng)民轉(zhuǎn)而寄希望于政府或者私力救助。⑤服務(wù)主體資源不足，缺乏主動為農(nóng)民提供法律服務(wù)的熱情。當(dāng)前雖然有不少的法律服務(wù)機構(gòu)，但離滿足農(nóng)民的需求還差距很大。沒有一家律師事務(wù)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開設(shè)機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、法律服務(wù)所或被當(dāng)作鎮(zhèn)政府一般人員使用，或者迫于生存重點考慮經(jīng)濟(jì)效益，都沒有足夠精力和動力為農(nóng)民主動提供法律服務(wù)。⑥觀念方面的原因。政府服務(wù)意識還不夠強，習(xí)慣于用管理代替服務(wù)；農(nóng)民自身也還沒有完全適應(yīng)從被動的被管理者角色到主動爭取權(quán)利實現(xiàn)的權(quán)利者角色的身份轉(zhuǎn)換，遇到問題多數(shù)情況下下意識地找組織找政府，缺乏主動求變、積極防范法律風(fēng)險的意識。

針對法律服務(wù)存在的問題，應(yīng)該按照輕重緩急采取必要的措施，逐步消除農(nóng)民法律服務(wù)貧困現(xiàn)象，破解因法律服務(wù)供給嚴(yán)重不足，加劇農(nóng)民陷入新貧困的難題。①立法層面提高立法水平，制定出符合農(nóng)民需求、適應(yīng)農(nóng)村現(xiàn)狀、便于理解和實施的法律法規(guī)，保證源頭上的服務(wù)以農(nóng)民為本，用不了、不好用的法律不是好法律，也使后來的服務(wù)難以為繼。②把普及法律知識、宣傳法律作為基層政府的日常工作，讓農(nóng)民了解法律、運用法律，增強法律意識。引導(dǎo)農(nóng)民掌握法律服務(wù)的獲得渠道，引導(dǎo)農(nóng)民學(xué)會并善于運用法律服務(wù)維護(hù)權(quán)益，從法律服務(wù)中獲得利益。③協(xié)助建立更多面向農(nóng)民的法律服務(wù)網(wǎng)點，將應(yīng)該通過法律途徑解決的涉農(nóng)事務(wù)說服農(nóng)民通過尋求法律服務(wù)的途徑加以解決，促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，依法辦事。在政府工作中嚴(yán)格做到依法行政，為農(nóng)民作出示范。④鼓勵法律機構(gòu)從自身實際出發(fā)，對法律服務(wù)資源重新配置，將服務(wù)范圍擴(kuò)展至廣大農(nóng)村，有條件的可開展針對農(nóng)民的專項服務(wù)，如各地司法行政機關(guān)的法律援助開設(shè)農(nóng)戶專線等；盤活鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的司法所資源，努力做大做強；鼓勵農(nóng)民中的知識分子學(xué)習(xí)法律，就近為本地農(nóng)民提供力所能及的法律服務(wù)；要發(fā)現(xiàn)、保護(hù)、提倡、發(fā)揮農(nóng)民中法律愛好者和他們的作用，多鼓勵少反感，多引導(dǎo)少疏離。⑤對于涉及土地、房屋的征收征用的重大事件，成立臨時的法律服務(wù)機構(gòu)有針對性地提供專項服務(wù)，最大限度依法保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，減少爭議，妥善處理已經(jīng)出現(xiàn)的糾紛，用精準(zhǔn)有效的法律服務(wù)化解分歧，避免激化矛盾。