健全地方政府應(yīng)急管理的協(xié)同體系機(jī)制研究

仝鵬

[摘 要]在應(yīng)對(duì)處置突發(fā)事件的過程中，各級(jí)地方政府如何打造高效的協(xié)同體系機(jī)制，會(huì)同相關(guān)機(jī)構(gòu)和組織高效地開展應(yīng)急管理工作，是充分發(fā)揮政府職能和提高應(yīng)急管理效率的重要因素。筆者總結(jié)了地方政府應(yīng)急管理協(xié)同機(jī)制現(xiàn)狀，分析了地方政府應(yīng)急管理的協(xié)同體系機(jī)制建設(shè)路徑，并提出相應(yīng)的意見和建議，希望能夠起到拋磚引玉的作用。

[關(guān)鍵詞]地方政府；應(yīng)急管理；協(xié)同體系機(jī)制

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.22.117

[中圖分類號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2016）22-0-02

0 引 言

當(dāng)前，我國(guó)地方政府及相關(guān)部門在應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)事件的過程中，缺乏較強(qiáng)的協(xié)同管理能力，協(xié)同體系機(jī)制不夠完善，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系以及風(fēng)險(xiǎn)管理效率相對(duì)不完善，缺乏較強(qiáng)的跨部門合作協(xié)同水平與能力，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的應(yīng)急管理需求還存在著一定差距。

1 地方政府缺乏較強(qiáng)的應(yīng)急管理協(xié)同能力

第一，危機(jī)預(yù)警以及風(fēng)險(xiǎn)管理體系不完善。通常情況下，風(fēng)險(xiǎn)管理與突發(fā)事件應(yīng)急處置相比，其控制危機(jī)的過程、有效性更有保證，同時(shí)其控制成本也更低。所以，如果政府以及相關(guān)監(jiān)管部門可以有效地進(jìn)行合作與協(xié)同，會(huì)獲得盡可能多的安全收益。然而國(guó)內(nèi)的突發(fā)事件應(yīng)急管理的過程中，將“突發(fā)公共事件”當(dāng)作管理對(duì)象，采取了被動(dòng)、消極的管理方式。盡管應(yīng)急管理實(shí)務(wù)中大力倡導(dǎo)相應(yīng)的監(jiān)測(cè)預(yù)警活動(dòng)，但無需諱言其中的消極與被動(dòng)色彩。

第二，地方政府部門在較大程度上主導(dǎo)著應(yīng)急管理工作，其他應(yīng)急管理責(zé)任主體缺乏主動(dòng)的參與意愿或者參與力度不夠。落實(shí)主體責(zé)任是應(yīng)急管理工作的主要抓手，而政府主導(dǎo)應(yīng)急管理工作并不意味著要全部都管，充分發(fā)揮其他應(yīng)急管理主體的主體責(zé)任才能從根本提高整個(gè)應(yīng)急管理的工作效率。

第三，存在條塊分割以及效率較低的問題。地方政府組建了相應(yīng)的應(yīng)急管理體系后，經(jīng)受了若干次突發(fā)事件的考驗(yàn)，逐步展現(xiàn)出它的不足以及缺陷。從地方政府構(gòu)建的應(yīng)急管理體制和機(jī)制來看，存在條塊劃分現(xiàn)象，其所屬部門責(zé)任以及職權(quán)混淆，缺乏較強(qiáng)的綜合協(xié)調(diào)意識(shí)與能力，實(shí)際的應(yīng)急管理效率并不高，地方政府的應(yīng)急管理組織中存在較大內(nèi)耗。

第四，不具備較強(qiáng)的應(yīng)急協(xié)調(diào)以及共享信息的水平。信息共享是能夠有效應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)事件的基礎(chǔ)，是突發(fā)事件研判的保障，而事件研判是最終處置決策的依據(jù)。但目前地方政府缺乏專業(yè)化、系統(tǒng)化的應(yīng)急管理信息系統(tǒng)，一定程度上影響了應(yīng)急管理信息的實(shí)際傳遞效率，難以有效地協(xié)調(diào)政府相關(guān)部門的具體行動(dòng)。

2 健全地方政府應(yīng)急管理協(xié)調(diào)體系的主要路徑

在構(gòu)建應(yīng)急管理協(xié)同體系時(shí)可以采取多種方法，發(fā)揮地方政府作用，對(duì)相關(guān)職能部門以及相關(guān)的應(yīng)急管理主體開展全方位的協(xié)調(diào)工作，重點(diǎn)涵蓋以下方面。

2.1 確定應(yīng)急協(xié)同目標(biāo)，協(xié)調(diào)應(yīng)急程序與流程

地方政府應(yīng)該準(zhǔn)確地確定各個(gè)部門的應(yīng)急協(xié)同目標(biāo)，從而為行動(dòng)一致提供必要的基礎(chǔ)和前提。在多元主體積極參與并共同確定一致的執(zhí)行目標(biāo)的情況下，才能協(xié)調(diào)各有關(guān)部門以及組織機(jī)構(gòu)的性的以及方向。在開展應(yīng)急管理工作的過程中，地方政府應(yīng)該組建相應(yīng)的應(yīng)急管理組織，對(duì)相關(guān)方面的利益進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，制定清晰可見的共同目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，借助必要的協(xié)同措施與途徑，盡可能地增強(qiáng)彼此的共識(shí)。

2.2 制定可行性較強(qiáng)的協(xié)同策略

制定協(xié)同策略是為了實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)而調(diào)節(jié)諸多層面的流程與環(huán)節(jié)，解決公共危機(jī)或者突發(fā)事件、緩和多方矛盾，而制定實(shí)施的具體行動(dòng)方案。它能夠確保地方政府協(xié)調(diào)和調(diào)整應(yīng)急管理活動(dòng)的力度與方向，使其通力合作，積極發(fā)揮作用。如此以來，在地方政府出面牽頭組織實(shí)施的情況下，相關(guān)參與部門或者機(jī)構(gòu)應(yīng)該主動(dòng)參與進(jìn)來，自覺調(diào)整彼此的詳細(xì)實(shí)施策略。再?gòu)恼w上對(duì)上述實(shí)施策略進(jìn)行協(xié)調(diào)與溝通。

2.3 通過統(tǒng)一有力的指揮系統(tǒng)取得一致步調(diào)

就其指揮系統(tǒng)而言，是地方行政組織控制和管理的層級(jí)節(jié)制系統(tǒng)，也就是說地方行政領(lǐng)導(dǎo)采取屬地管理、統(tǒng)一指揮的方式，規(guī)定相關(guān)部門的權(quán)責(zé)范圍，實(shí)施協(xié)同機(jī)制中的分工以及合作，最大限度地消除協(xié)作過程中的矛盾，從而實(shí)現(xiàn)步調(diào)一致的目標(biāo)。在相關(guān)行政組織和其他性質(zhì)的參與主體進(jìn)行密切協(xié)作與大力合作的過程中，地方行政組織的指揮系統(tǒng)必須要統(tǒng)一指導(dǎo)外部的諸多參與主體。最關(guān)鍵的內(nèi)容是，地方行政組織應(yīng)該借助這個(gè)指揮系統(tǒng)的統(tǒng)一指揮，實(shí)現(xiàn)基本的突發(fā)性應(yīng)急事件的具體應(yīng)急策略、方針以及行動(dòng)等。

2.4 確保高效的信息溝通協(xié)調(diào)

為了有效地協(xié)調(diào)多元主體的彼此行動(dòng)，應(yīng)該達(dá)成共同的應(yīng)急管理認(rèn)識(shí)，這就需要進(jìn)行高效的信息溝通。所以地方政府在開展應(yīng)急管理活動(dòng)的過程中，應(yīng)該有意識(shí)地整合所需要的多種信息資源，通過多種渠道，開展富有成效的信息溝通，確保多元主體獲得必要的信息支持，做到信息共享，更好地進(jìn)行應(yīng)急管理。

3 健全地方政府應(yīng)急管理的協(xié)同機(jī)制的建議

為了有效地提升地方政府的應(yīng)急管理能力，有針對(duì)性地增強(qiáng)自身的應(yīng)急管理協(xié)調(diào)水平，可以采取下列可行性較強(qiáng)的協(xié)同措施，從而實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的應(yīng)急協(xié)同效果：

3.1 建立健全政府部門間應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)制的地方條例

地方政府應(yīng)該加強(qiáng)依法行政，在合法性的前提下開展相關(guān)工作，在應(yīng)急管理協(xié)同機(jī)制的建設(shè)過程中，也要以法律法規(guī)為基礎(chǔ)。地方政府可以指定符合地方實(shí)際的地方條例，填補(bǔ)法制層面關(guān)于地方政應(yīng)急管理協(xié)同機(jī)制的法制空缺，以地方條例規(guī)范地方政府應(yīng)急管理的協(xié)同機(jī)制建設(shè)，明確其他應(yīng)急管理主體的主體責(zé)任和義務(wù)。

3.2 健全應(yīng)急協(xié)同機(jī)制

地方政府應(yīng)該組建權(quán)威性的應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，健全政府部門間的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。突發(fā)事件具有緊急性、復(fù)雜性以及跨域性等特點(diǎn)，凸顯出了傳統(tǒng)的條塊分割應(yīng)急管理體系效能不強(qiáng)的問題。因此，應(yīng)適度增加應(yīng)急管理專業(yè)機(jī)構(gòu)以及人力資源建設(shè)，并在既有機(jī)構(gòu)上強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。打造專業(yè)性強(qiáng)、跨區(qū)域廣、權(quán)威性高的地方政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，將其作為應(yīng)急管理中心，對(duì)相關(guān)方面的利益爭(zhēng)端進(jìn)行協(xié)調(diào)，強(qiáng)化彼此的溝通與交流。該機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵性人員應(yīng)該涵蓋專家學(xué)者、政府部門的代表、民間組織的代表以及參與應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)制的相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人，有效地開展應(yīng)急協(xié)調(diào)工作的日常管理以及規(guī)劃部署，對(duì)相關(guān)職能機(jī)關(guān)當(dāng)前的應(yīng)急管理協(xié)調(diào)能力進(jìn)行整合，依托這些職能部門，打造專業(yè)化較強(qiáng)的應(yīng)急協(xié)作隊(duì)伍，健全基層應(yīng)急組織的教育與培訓(xùn)，進(jìn)一步加強(qiáng)基層應(yīng)急力量，提高參與積極性，發(fā)揮最后一公里的作用。

3.3 地方政府和新聞傳媒的密切協(xié)作

必須要注意的是，隨著新聞傳媒行業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，地方政府必須將新聞傳媒有效地納入當(dāng)前的政府部門應(yīng)急管理信息系統(tǒng)中，使其變成信息的傳遞者與收集者。新聞媒體具有廣泛的分布面、從業(yè)人員比較多、可以及時(shí)獲得一手信息等，具有十分顯著的優(yōu)勢(shì)，也為政府開展應(yīng)急管理提供了良好的協(xié)作資源。政府部門要建設(shè)以信息技術(shù)為載體的應(yīng)急管理信息系統(tǒng)，新聞媒體要大力支持地方政府部門的應(yīng)急管理決策，為其提供充足的信息資源，而且還要有序地監(jiān)督政府部門的應(yīng)急管理活動(dòng)，高效履行自身的社會(huì)責(zé)任。

3.4 政府和企業(yè)間開展有效協(xié)作

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過程中，企業(yè)發(fā)揮著重要的作用，它能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)高效的社會(huì)治理提供必不可少的資源和裝備。企業(yè)具有先進(jìn)的、系統(tǒng)化的應(yīng)急設(shè)備以及技術(shù)，具有豐富的人力資源，其動(dòng)員能力以及組織性都比較強(qiáng)大，在這種情況下，應(yīng)該充分地發(fā)揮它們的積極作用，讓他們積極參與到地方政府部門的應(yīng)急管理協(xié)作機(jī)制中。

4 結(jié) 語

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，各類突發(fā)事件層出不窮，重特大突發(fā)事件、生產(chǎn)安全事故屢有發(fā)，并造成巨大損失，嚴(yán)重影響了人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定。因此地方政府積極行動(dòng)起來，大力開展應(yīng)急管理協(xié)同體系機(jī)制建設(shè)，提升政府應(yīng)急管理效能，科學(xué)、有效、有序、有力地處置和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。

主要參考文獻(xiàn)

[1]朱鴻梁.論政府應(yīng)急管理協(xié)同能力的提升[J].企業(yè)家天地：理論版，2011（8）.

[2]劉學(xué)彬.論地方政府應(yīng)急管理中的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（6）.

[3]秦長(zhǎng)江.協(xié)作性公共管理視角下地方政府應(yīng)急管理創(chuàng)新[J].華北水利水電大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014（6）.

[4]盧文剛，鄧春飛.社會(huì)管理創(chuàng)新視角下政府協(xié)同高校公共安全教育的實(shí)踐——基于廣東省第三屆“百人百場(chǎng)”應(yīng)急宣講活動(dòng)的分析[J].中國(guó)公共安全：學(xué)術(shù)版，2013（1）.

[5]鮑芳修，方雷.省級(jí)政府間應(yīng)急管理協(xié)作的進(jìn)展與制度創(chuàng)新[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2013（5）.