重構(gòu)政策性住房金融

從世界各國的情況來看，商業(yè)性住房金融政策對(duì)房地產(chǎn)市場既助漲又助跌。

美國次貸危機(jī)爆發(fā)的根源在于，上世紀(jì)末美聯(lián)儲(chǔ)長期實(shí)行過于寬松的貨幣政策，并減少對(duì)金融創(chuàng)新的監(jiān)管，房利美和房地美的運(yùn)作，極大地推動(dòng)了美國住房市場的繁榮，導(dǎo)致房價(jià)的飛漲。到后來泡沫被刺破，終于引發(fā)全球性的金融危機(jī)。

而在應(yīng)對(duì)危機(jī)的幾年中，盡管美聯(lián)儲(chǔ)長期將利率維持在極低的水平，甚至不管世界各國的反對(duì)實(shí)施所謂“量化寬松”的貨幣政策，但美國住房市場并沒有走向復(fù)蘇。

相反，在危機(jī)初期還加劇了房地產(chǎn)市場的暴跌，時(shí)至今日美國房地產(chǎn)市場仍在繼續(xù)下滑。

區(qū)分政策性和商業(yè)性住房金融

如何熨平貨幣政策對(duì)住房市場的影響，各國普遍在商業(yè)性住房金融外，實(shí)行公共住房政策和與之相配套的政策性住房金融。比如英國、奧地利、德國等實(shí)行“先存后貸”的合同儲(chǔ)蓄模式，這種房貸的實(shí)質(zhì)是“合作”而非贏利。

在德國，合同儲(chǔ)蓄大約占到房貸總額一半，僅有三成住房貸款來自于商業(yè)貸款，所有房貸（包括合同儲(chǔ)蓄和商業(yè)貸款）都實(shí)行固定利率制，儲(chǔ)蓄房貸利率遠(yuǎn)低于市場利率且固定不變，商業(yè)貸款固定利率期限平均為11年半，但合同儲(chǔ)蓄的期限長達(dá)30年。這種長周期幾乎可以抗衡任何金融市場的波動(dòng)。

再如，新加坡、馬來西亞等國實(shí)行強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄融資和公積金制度，美國的聯(lián)邦住房銀行系統(tǒng)(FHLS)、韓國的國民住宅基金（KNHF）、巴西的國家住房銀行都發(fā)揮著政策性住房金融的功能。

中國房地產(chǎn)金融的發(fā)展源于住房制度改革所產(chǎn)生的金融需求，1991年2月，上海借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)而推出住房公積金制度，住房公積金模式具有政策強(qiáng)制性歸集和國家、集體與個(gè)人共同承擔(dān)的特征，資金來源穩(wěn)定、數(shù)額大、期限長，能夠有效地避免負(fù)債期限短、融資成本高等難題，因而很快就在全國流行起來，并成為我國獨(dú)具特色的政策性房地產(chǎn)金融的主體。

住房公積金早期對(duì)中國住房體制市場化改革發(fā)揮了積極作用，并帶動(dòng)了商業(yè)房地產(chǎn)信貸制度的建立和發(fā)展，但在隨后的過程中，住房公積金的政策功能逐步被異化。

到目前，住房公積金似乎只是房地產(chǎn)貸款的一種方式而已，只是這種方式利率低、期限長。而實(shí)際上銀行和管理部門從規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的本能出發(fā)，更愿意將其貸給中高收入人群?，F(xiàn)有的“低貸低存”原則加上“低息和免稅”等優(yōu)惠措施，更多幫助了中高收入居民購買商品房甚至是炒房，于是出現(xiàn)了住房公積金“劫貧濟(jì)富”的現(xiàn)象。

與此同時(shí)，大多數(shù)地方的住房公積金閑置，2008年末全國住房公積金繳存余額就已突破萬億元，沉淀資金3193.02億元，占繳存余額的26.35％。一方面是大量的低收入人群在繳納了住房公積金后，由于買不起房而長期甚至永遠(yuǎn)享受不到公積金政策的優(yōu)惠；另一方面是住房公積金強(qiáng)制性歸集，積壓了大量的資金花不出去，住房公積金并未發(fā)揮其制度優(yōu)勢。一些地方住房公積金監(jiān)管薄弱，住房公積金大量被挪用，甚至被腐敗分子貪污。而在通貨膨脹面前，住房公積金實(shí)際在年年縮水，甚至是大幅縮水。

總之，由于定位的異化，住房公積金助長了高收入家庭買高價(jià)房甚至是炒房獲取暴利，而且被政府作為調(diào)控市場的工具之一，客觀上對(duì)市場“助漲助跌”。

2008年底，為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)的沖擊，不少地方政府紛紛出臺(tái)了各種刺激商品房需求的政策，其中也普遍提高了住房公積金貸款額度，降低了首付比例和利率，住房公積金成為“救市”的工具之一。而在2010年以來的一系列宏觀調(diào)控中，住房公積金再次被作為遏制房價(jià)過快上漲的工具之一。

當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，決定了在較長一段時(shí)間內(nèi)銀行貸款仍將是居民購房融資的主渠道。由于世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)蕩，國內(nèi)城鄉(xiāng)居民收入將進(jìn)入一個(gè)增長預(yù)期不確定的長時(shí)期，保持融資成本的長期穩(wěn)定、可控是降低房地產(chǎn)金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的主要手段。因此，必須構(gòu)建有助于長期穩(wěn)定的房價(jià)形成機(jī)制的金融支撐制度體系。

政策性住房金融和商業(yè)性房地產(chǎn)金融的切割勢在必行。一方面，要開放和搞活商業(yè)性房地產(chǎn)金融，通過金融創(chuàng)新化解房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)。商業(yè)性房地產(chǎn)金融政策要服從和服務(wù)于宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，服務(wù)于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

另一方面要建立真正符合中國國情的保障性住房金融支持體系，包括覆蓋保障性住房土地開發(fā)、房屋建設(shè)、消費(fèi)和運(yùn)營管理全過程的金融支持政策，降低資金成本，實(shí)現(xiàn)保障性住房的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

建立穩(wěn)定的保障性住房融資渠道

根據(jù)國務(wù)院公布的“十二五”規(guī)劃，未來五年，全國計(jì)劃新建保障性住房3600萬套，到“十二五”末城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋面要達(dá)到20％左右。

2011年底國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部宣布：全國各地已全部完成年初確定的保障性住房開工計(jì)劃1000萬套，但住建部副部長同時(shí)也坦承有部分地區(qū)存在“挖坑待建”的現(xiàn)象。進(jìn)入2012年，根據(jù)政府工作報(bào)告，保障性住房開工計(jì)劃已悄悄縮減到700萬套。

事實(shí)上，2012年是我國經(jīng)濟(jì)形勢更為復(fù)雜的一年，中央已經(jīng)明確了“穩(wěn)中求進(jìn)”的方針，首要的是保持經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快增長，保持適當(dāng)?shù)耐顿Y規(guī)模仍然是必不可少的條件，確保保障性住房的投資規(guī)模，不僅能夠彌補(bǔ)高鐵、公路等基礎(chǔ)設(shè)施投資和商品房投資增長放緩的沖擊，改善投資結(jié)構(gòu)，又能有效啟動(dòng)中低收入家庭消費(fèi)，帶動(dòng)多重內(nèi)需。可以說，保障性住房的建設(shè)和分配任務(wù)能否完成是關(guān)乎“保增長、擴(kuò)內(nèi)需、促民生”的大事。

據(jù)有關(guān)部門測算，建設(shè)1000萬套保障性住房需要投資1.3萬億－1.4萬億元，預(yù)計(jì)約6000億元將來自保障性住房的銷售收入和租金，剩余的7000多億元資金中，中央預(yù)算劃撥資金為1000多億元，中央要求地方至少拿出土地出讓凈收入的10％，這部分可達(dá)2000億－3000億元，住房公積金增值收益可提供約400億元，其他約3000億－4000億元需要靠社會(huì)融資來解決。

賬好算，錢難找。盡管中央出臺(tái)了一系列政策，包括允許地方融資平臺(tái)通過發(fā)債優(yōu)先用于保障房建設(shè)，但由于保障房的特殊性質(zhì)，貸款收益與風(fēng)險(xiǎn)不匹配，在當(dāng)前宏觀調(diào)控的背景下，金融機(jī)構(gòu)有限的信貸資源，只會(huì)優(yōu)先配置到收益相對(duì)高的項(xiàng)目上；債券發(fā)行處于“兩難”境地，2010年全國發(fā)債規(guī)模僅6000億－7000億元，地方政府融資平臺(tái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)和擔(dān)保能力不足也制約了發(fā)債支持保障房建設(shè)的可持續(xù)性。

制約市場化融資的根本性因素表現(xiàn)在：1.盡管央行和銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)出臺(tái)了一些針對(duì)保障性住房建設(shè)的信貸支持政策，但由于國家實(shí)行緊縮性貨幣政策，受存貸比等監(jiān)管考核指標(biāo)的制約，商業(yè)銀行實(shí)際上很難主動(dòng)將有限的信貸資金用于保障性住房項(xiàng)目，應(yīng)該實(shí)行“定向?qū)捤伞钡恼撸瑢?duì)保障性住房貸款監(jiān)管指標(biāo)分類指導(dǎo)和管理。

2.資金成本高、資金期限短，不能與保障性住房的建設(shè)運(yùn)營管理相匹配。以北京市發(fā)行的私募債為例，期限為2年，票面利率為6.2％，綜合成本為7.2％。由于期限短，這一部分資金只能用于經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房等可售型項(xiàng)目，并且資金成本完全由購房人承擔(dān)，從而推高了保障性住房的定價(jià)。

事實(shí)上，以目前各地公共租賃房的租金水平看，如果按照市場定價(jià)，公共租賃房根本實(shí)現(xiàn)不了保障的功能。經(jīng)初步測算，2011年北京市公共租賃房的平均建設(shè)成本為7000元/平方米，平均每套為50平方米，每套成本為35萬元。目前，公共租賃房月租金定價(jià)比同區(qū)位同類型普通商品房低30％左右，收回全部投資成本需要30年左右。

很顯然，除政府投入外，不可能有銀行資金和社會(huì)資金愿意參與其建設(shè)和運(yùn)營。為降低成本，北京市在部分項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，采取了鼓勵(lì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位等用自有國有土地建設(shè)公共租賃房，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用存量集體建設(shè)用地建設(shè)公共租賃房等做法。這就為一部分追求長期、穩(wěn)定、低風(fēng)險(xiǎn)偏好的大額資金提供了可供選擇的余地。

建立政策性住房金融政策體系

有關(guān)部門應(yīng)抓住制約社會(huì)融資的關(guān)鍵因素，加強(qiáng)政策統(tǒng)籌，力求盡快取得突破性進(jìn)展。

一方面，不論是在我國金融系統(tǒng)體制內(nèi)，還是在民間金融系統(tǒng)中并不缺乏貨幣的流動(dòng)性。另一方面，完成“十二五”期間保障性住房建設(shè)任務(wù)也只是“萬里長征走了第一步”，要真正解決我國大多數(shù)人的住房困難，建成適合我國國情的基本住房保障制度，還需要很長一段時(shí)間，甚至可能需要幾代人的努力。

創(chuàng)新住房金融政策體系任重道遠(yuǎn)，當(dāng)前可抓好以下幾點(diǎn)：

1.加強(qiáng)金融支持住房保障統(tǒng)籌。對(duì)保障房項(xiàng)目的直接融資和間接融資規(guī)模，單獨(dú)設(shè)立統(tǒng)計(jì)科目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，不與商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)、商品住宅開發(fā)項(xiàng)目混同，并根據(jù)保障房項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)營特點(diǎn)，配置專項(xiàng)融資規(guī)模，進(jìn)行專項(xiàng)管理，實(shí)施“定向?qū)捤伞钡恼?，分類制定監(jiān)管考核指標(biāo)。

針對(duì)金融機(jī)構(gòu)出臺(tái)系列優(yōu)惠政策，真正調(diào)動(dòng)商業(yè)銀行的積極性，引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)以較低的利率水平、較長的周期加大對(duì)保障房領(lǐng)域的信貸投入。比如，允許保障房項(xiàng)目貸款利率突破同期基準(zhǔn)利率下浮10％的限制，對(duì)于銀行提取此類貸款撥備適當(dāng)放寬，減免其相關(guān)稅費(fèi)，放寬對(duì)保障性住房類貸款的期限，允許此類貸款在項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)可以只還利息不還本金，待項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期再制定逐年償還本金計(jì)劃，等等。

允許在政府作為投資主體的公共租賃房建設(shè)中發(fā)行房地產(chǎn)投資信托基金（REITs），并給予相應(yīng)的政策優(yōu)惠，切實(shí)降低資金成本，吸引公眾參與，為公租房建設(shè)獲得長期、穩(wěn)定、低成本的運(yùn)營資金。

2．全面改革住房公積金制度。在現(xiàn)階段，可對(duì)公積金制度進(jìn)行全面的改革。實(shí)施“有擴(kuò)有限”，回歸住房公積金制度的政策性金融功能。

明確住房公積金只能用于向保障性住房的建設(shè)、運(yùn)營管理、修繕等提供低息貸款，向購買和租用保障性住房的家庭提供金融支持，不得用于商品房的建設(shè)和消費(fèi)支持。由于限制了公積金用于商品房消費(fèi)，使可用于住房保障的公積金數(shù)額大幅增加。事實(shí)上，截至2008年底，全國住房公積金繳存余額已突破萬億元，已使用的公積金中60％用于商品房的按揭貸款。

對(duì)住房公積金的存貸實(shí)行更低利率（比如2％－3％）、周期更長（比如30年）的制度，規(guī)定公積金貸款的首付比例（比如10％－20％）、存貸利率、貸款周期保持長期不變，這樣做既可以提高保障性住房消費(fèi)群體的支付能力，同時(shí)也使他們盡量少受宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和貨幣政策調(diào)整的沖擊。事實(shí)上只要是保持存貸差不變，金融機(jī)構(gòu)的利潤并不會(huì)受到影響。

擴(kuò)大住房公積金的提取和使用范圍，允許廉租房、公共租賃房家庭用住房公積金繳納租金，以減少住房公積金的積淀。

強(qiáng)化對(duì)住房公積金的強(qiáng)制征集和資金收益的管理。在此基礎(chǔ)上，逐步將各地住房公積金中心改造為專業(yè)政策性住房金融機(jī)構(gòu)，并逐步形成全國集中決策、分散管理、資金統(tǒng)一調(diào)撥的政策性住房金融系統(tǒng)，使住房公積金制度成為我國政策性住房金融的重要制度。

3.加快完善保障性住房土地供應(yīng)機(jī)制。制約公共租賃房社會(huì)化融資的最關(guān)鍵因素是其建設(shè)成本過高，導(dǎo)致資金回收時(shí)間長、資金回報(bào)低。雖然有些保障房項(xiàng)目的用地不是通過招拍掛、繳納土地出讓金取得，但建設(shè)開發(fā)單位必須繳納較高的土地前期補(bǔ)償款用于征用、拆遷成本，土地成本的居高不下直接抬高了保障性住房的建設(shè)成本，成為制約資金平衡和回收的最關(guān)鍵因素。

應(yīng)從中央層面進(jìn)一步深化土地使用制度改革，創(chuàng)新保障性住房用地供應(yīng)方式，完善不同類型保障性住房土地供給的劃撥、出讓、協(xié)議租賃等方式，切實(shí)降低保障性住房供地成本。

要研究建立保障性住房建設(shè)用地定向儲(chǔ)備制度，為信貸資金和社會(huì)融資進(jìn)入保障性住房建設(shè)提供制度保障。還要研究允許在集體土地上建設(shè)公共租賃房的相關(guān)政策，完善操作程序，嚴(yán)格監(jiān)管辦法?，F(xiàn)階段，對(duì)于像北京、上海等土地資源緊張的特大型城市，可按照控制規(guī)模、優(yōu)化布局、集體自建、只租不售、土地所有權(quán)和使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)的原則，試點(diǎn)推行。并積極探索相關(guān)管理政策和措施，待條件成熟時(shí)推廣。

作者為民建中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員