農(nóng)村土地集體所有制有效實(shí)現(xiàn)的法律問題探究

王佳

摘要 農(nóng)村土地集體所有制是我國農(nóng)村土地基本制度，其有效實(shí)現(xiàn)對土地的規(guī)模化、集約化經(jīng)營，農(nóng)地資源的合理配置，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展均有著極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。但現(xiàn)階段農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)在諸多方面受到制約。因此，本文針對這些制約性因素進(jìn)行分析，并給出解決的對策、建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地 集體所有權(quán) 土地流轉(zhuǎn) 土地確權(quán) 土地承包經(jīng)營權(quán)

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.357

一、有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有制的理論分析

對于土地產(chǎn)權(quán)理論的分析長久以來都是探討土地流轉(zhuǎn)問題的基礎(chǔ)。按照馬克思對于土地產(chǎn)權(quán)理論的認(rèn)知，其認(rèn)為這種產(chǎn)權(quán)制度是一個(gè)集合體。其是由占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)、出租權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等分權(quán)利集合而成。在這其中所有權(quán)是核心，是具有排他性的支配權(quán)。在這一權(quán)利束中，各項(xiàng)細(xì)分的權(quán)利既可以統(tǒng)一也可以分離，但其統(tǒng)一或分離的運(yùn)作并不是雜亂無章的，而是要遵循一定的原則。最終的運(yùn)行模式要在經(jīng)濟(jì)上獲得利益的實(shí)現(xiàn)并形成新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。所以從馬克思的土地產(chǎn)權(quán)理論中我們不難得出這樣的結(jié)論，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能是可以分離的，但是其分離應(yīng)以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的更高效運(yùn)行為原則。

除馬克思對土地產(chǎn)權(quán)理論進(jìn)行了典型性分析外，我們在科斯定理也能尋覓到蹤跡。其認(rèn)為若想使資源在配置過程中實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化，那么就需要輔助以清晰的產(chǎn)權(quán)制度。這種清晰、高效的產(chǎn)權(quán)制度必須可以使產(chǎn)權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中呈現(xiàn)出所有明確、方便轉(zhuǎn)讓、操作性強(qiáng)的特點(diǎn)。充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用的同時(shí)要達(dá)到法定權(quán)利的平均分配。將科斯關(guān)于產(chǎn)權(quán)的理論分析放置到土地產(chǎn)權(quán)研究中也就不難得出土地產(chǎn)權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)必須得以清晰的產(chǎn)權(quán)作為前提條件。更加具體的說也就是提高農(nóng)村土地資源配置率的關(guān)鍵性問題在于明晰土地的權(quán)屬，對農(nóng)村集體土地進(jìn)行確權(quán)。

以上理論學(xué)說為我國農(nóng)村土地的變革提供了理論上的支持。農(nóng)村集體土地所有制是一系列細(xì)化的權(quán)利所組成的產(chǎn)權(quán)束。所以對其內(nèi)部的各項(xiàng)細(xì)化的權(quán)利的界定會表現(xiàn)出漸進(jìn)性和相對性。無論是最初的權(quán)能的集中統(tǒng)一、兩權(quán)分離還是現(xiàn)階段所主張的三權(quán)分離都是產(chǎn)權(quán)束細(xì)化和分割的表現(xiàn)。

在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)細(xì)化的過程中三權(quán)分離成為必然，因?yàn)檫@種分離是不同權(quán)利屬性的功能凸顯。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)屬性的界定是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和制度的變遷而不斷變化的。在變遷過程中農(nóng)地產(chǎn)權(quán)束將可能會出現(xiàn)新的權(quán)利屬性，由此導(dǎo)致新一輪的變革。

二、當(dāng)前農(nóng)村土地集體所有制有效實(shí)現(xiàn)過程中的難題

（一）土地確權(quán)工作難題多

依據(jù)2012年中央一號文件要求及2013年中央一號文件中“全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題”的政策精神，我國各地開始了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)工作。截至2014年10月全國約有140個(gè)縣完成農(nóng)村土地確權(quán)工作并頒發(fā)了相應(yīng)的土地權(quán)屬證書。黑龍江的土地確權(quán)工作已經(jīng)基本完成。但在黑龍江土地確權(quán)工作的過程中也產(chǎn)生了諸多問題。

首先，地籍資料并不準(zhǔn)確，受到歷史條件和技術(shù)手段的制約，在已經(jīng)開展的土地登記工作中存在著大量不準(zhǔn)確的土地面積、土地邊界、權(quán)屬變動等方面信息的偏差。關(guān)于部分村民問的私下土地流轉(zhuǎn)并未形成完整的地籍變動信息。某些地區(qū)出于減輕農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的目的而在承包土地的數(shù)量上虛報(bào)畝數(shù)，于是就使得承包土地的實(shí)際數(shù)目要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于實(shí)際數(shù)目。而且在某些地區(qū)由于土地歸屬變動比較頻繁，再加上登記工作上又缺乏連續(xù)性，所以出現(xiàn)了一些漏記現(xiàn)象。這些因?qū)ν恋卦假Y料的保管不善而形成的原始權(quán)屬資料丟失導(dǎo)致了農(nóng)村土地確權(quán)方面的糾紛。

在以上原因的基礎(chǔ)上暴露出的另一大問題就是土地權(quán)屬主體變化頻繁。近些年來隨著城鎮(zhèn)化的加劇，大量農(nóng)民為了補(bǔ)貼收入而選擇進(jìn)城務(wù)工，這就使原屬于他們的土地不得不進(jìn)入到流轉(zhuǎn)領(lǐng)域中。另在某些條件較好的鄉(xiāng)村中由于子女外出上學(xué)或因異地婚姻的大量出現(xiàn)而使得常駐人口減少，但土地總數(shù)不少反增的局面出現(xiàn)。這與那些因生育而導(dǎo)致人口激增而土地?cái)?shù)量不變的村落形成巨大反差。這些土地平均數(shù)量的不均衡分布大大刺激了農(nóng)民的心理，而積攢的負(fù)面效應(yīng)就成為了大量土地糾紛發(fā)生的初始原因。這也是某些地區(qū)土地確權(quán)工作進(jìn)展緩慢的原因。

此外，現(xiàn)在開展的土地確權(quán)工作的主要依據(jù)就是我國第二次土地調(diào)查所形成的相關(guān)數(shù)據(jù)和資料。但是，兩次工作的開展時(shí)間相差了大約二十年，在這一時(shí)間段內(nèi)，大量的自然界中的不可抗力使得農(nóng)民擁有的土地?cái)?shù)量、質(zhì)量都發(fā)生了顯著的改變，土地問具體的界線也已經(jīng)很難確認(rèn)，這無形中給依據(jù)“確權(quán)確地”方式進(jìn)行的土地確權(quán)工作帶來了一定阻礙。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)較大

在土地流轉(zhuǎn)過程中，部分農(nóng)民的訴求未得到滿足時(shí)，就會采用各種方式干擾土地流轉(zhuǎn)，從而使流轉(zhuǎn)雙方產(chǎn)生合作上的間隙，不利于土地承包經(jīng)營活動的開展。在土地流轉(zhuǎn)中，準(zhǔn)入性規(guī)制不足也會帶來資金方面的風(fēng)險(xiǎn)。在某些土地流轉(zhuǎn)活動中，參與主體并不是出于正當(dāng)目的，只是想通過這一方式不合法的獲取政府對土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)助。還有一些地區(qū)在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同或相關(guān)文件的過程中不注重保護(hù)農(nóng)民利益，出現(xiàn)了土地流入方在使用土地后一走了之而不支付租金的情況。

對土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管的不到位，也會使農(nóng)業(yè)經(jīng)營偏離預(yù)期方向。最應(yīng)該注意到的就是土地的非糧食化經(jīng)營。一些土地流入方在獲得土地之后，因?yàn)榉N植糧食利潤偏低，繼而將流轉(zhuǎn)來的土地改作其他用途而不繼續(xù)種植糧食。大量的耕地被假借土地流轉(zhuǎn)之名發(fā)展旅游業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，這直接威脅到了糧食的安全。某些地方政府在土地流轉(zhuǎn)過程中只將關(guān)注點(diǎn)放在土地流轉(zhuǎn)資方而并不對流轉(zhuǎn)后土地的經(jīng)營情況進(jìn)行周密的考查是出現(xiàn)上述現(xiàn)象的主要原因。

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中占補(bǔ)不均衡是影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的另一主要因素。占補(bǔ)平衡是政府推動土地增減掛鉤過程中保障農(nóng)民權(quán)益的有效手段。但在土地流轉(zhuǎn)中流轉(zhuǎn)出去的土地往往是位置和耕種條件較好的成熟地塊，而用來彌補(bǔ)的土地則一般是通過整理荒地、宅基地和農(nóng)村公共建設(shè)用地等手段而取得的生地。這些生地想要復(fù)墾則需要農(nóng)民付出較原有土地更高的耕種成本和時(shí)間的投入。且在復(fù)墾的這一段時(shí)期內(nèi)土地的整體產(chǎn)出率都將降低。這樣一占一補(bǔ)之間的不均衡往往是農(nóng)民不愿將手中的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

（三）土地流轉(zhuǎn)面臨融資難的問題

從理論上講，農(nóng)村土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離能有效地促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的速度。但實(shí)際操作過程卻沒有呈現(xiàn)出這一預(yù)期效果。在土地流轉(zhuǎn)中，土地流入方一般通過租賃的方式將土地集中。這種流轉(zhuǎn)方式對資金的需求量是十分龐大的，因此對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保融資的需求也更為強(qiáng)烈。但目前的情況是，我國目前的《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》均沒有明確規(guī)定農(nóng)地的使用權(quán)抵押。金融機(jī)構(gòu)在明顯缺乏明確的收益預(yù)期及收益保障的情況下，且考慮到此類擔(dān)保融資的風(fēng)險(xiǎn)較高，出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的需要，放款的數(shù)量較少?；蛘哂行┙鹑跈C(jī)構(gòu)要求融資方提供雙重?fù)?dān)保才能放款，這就無形中提高了貸款成本和難度。以上的情況在一定程度上阻礙了土地的流轉(zhuǎn)。

三、農(nóng)村土地集體所有制有效實(shí)現(xiàn)的對策

（一）強(qiáng)化土地確權(quán)工作

在確權(quán)工作中要繼續(xù)加強(qiáng)宣傳、強(qiáng)調(diào)確權(quán)登記頒證工作的重要性。要在主觀思想上重視此項(xiàng)工作，自覺開展工作，使廣大農(nóng)民能夠理解、支持并積極參與其中。同時(shí)為了提高確權(quán)工作的效率，提高農(nóng)民群眾對確權(quán)工作的滿意度，各市、縣要加大對鄉(xiāng)、村兩級干部及基層工作人員的專業(yè)知識的培訓(xùn)力度。通過專業(yè)化的培訓(xùn)工作提高土地確權(quán)工作人員對開展此項(xiàng)活動的理解程度，使其能更加精準(zhǔn)的把握政策的邊界，能按照規(guī)范的流程開展工作，掌握土地確權(quán)的核心和精髓，從而高效、準(zhǔn)確的完成工作。

在開展具體工作的過程中要進(jìn)一步細(xì)化政策。要針對那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)落戶的特殊人員，制定具體的適合其身份的實(shí)施辦法，進(jìn)一步明確這些人員能否屬于進(jìn)行土地確權(quán)的對象范圍。要針對農(nóng)民反映多的土地面積確定不準(zhǔn)的情況給出公平合理的處理意見。探索將確權(quán)登記面積與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放、征地補(bǔ)償安置掛鉤的措施，調(diào)動農(nóng)民土地確權(quán)積極性。要借助土地確權(quán)工作的契機(jī)，開發(fā)利用確權(quán)登記頒證成果，從而有效地推動農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)的進(jìn)程。

（二）降低土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)

在目前土地流轉(zhuǎn)愈加頻繁的背景下，推動流轉(zhuǎn)工作的側(cè)重點(diǎn)也應(yīng)該轉(zhuǎn)移至降低流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)上來。首先要改變工作的指向性。要避免只關(guān)注土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量，只重視土地流轉(zhuǎn)的工作目標(biāo)是否完成，而要將注意力放到加強(qiáng)對土地流向和流入方經(jīng)營行為的監(jiān)管上來。進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度，預(yù)防被流轉(zhuǎn)土地的“非農(nóng)化”、“非糧化”經(jīng)營。要改變只關(guān)注土地流轉(zhuǎn)率，重?cái)?shù)量而不重質(zhì)量的工作方向，建立土地流轉(zhuǎn)效果監(jiān)測評價(jià)體系，對土地流入方實(shí)行優(yōu)勝劣汰機(jī)制。進(jìn)一步完善占補(bǔ)平衡機(jī)制。對生地的復(fù)墾工作加大資金扶持力度，完善生地周邊的農(nóng)田水利配套設(shè)施建設(shè)，對老舊的農(nóng)機(jī)具進(jìn)行更新?lián)Q代。

完善土地流轉(zhuǎn)的市場化機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)市場化機(jī)制的完善可以促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，是土地有序流轉(zhuǎn)的重要載體。目前的流轉(zhuǎn)中心服務(wù)單一，只是單純的信息發(fā)布場所。應(yīng)加大土地流轉(zhuǎn)中心在土地流轉(zhuǎn)交易行為的導(dǎo)向性作用，以及在糾紛防范、處理方面的功能。通過土地流轉(zhuǎn)中心對流轉(zhuǎn)績效進(jìn)行評價(jià)。

（三）建立多渠道多層次的農(nóng)村金融服務(wù)體系

農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)需要大量的資金注入，因此金融機(jī)構(gòu)的資金支持就顯得尤為重要。如前所述，金融機(jī)構(gòu)考慮風(fēng)險(xiǎn)因素往往無法提供充足的資金，所以拓寬融資渠道就顯得十分必要。現(xiàn)有法律上對農(nóng)地使用權(quán)進(jìn)行抵押貸款規(guī)定的缺失是造成金融機(jī)構(gòu)不愿發(fā)放貸款的根本癥結(jié)。所以應(yīng)對現(xiàn)有法律中的相互抵制的地方進(jìn)行完善，對抵觸部分進(jìn)行有效地解釋與修改。另一方面在尊重現(xiàn)有土地所有制的情況下，明確農(nóng)民的獨(dú)立民事主體地位，使農(nóng)地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性進(jìn)一步明晰。要繼續(xù)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)探索新的農(nóng)地使用權(quán)抵押融資方式，同時(shí)還要加快對農(nóng)村信用社的改革，并為其注入雄厚的特定資金，使其成為農(nóng)村金融的主要力量?？梢赃m當(dāng)鼓勵(lì)中小額貸款公司進(jìn)入農(nóng)地抵押融資領(lǐng)域，開放民間金融市場。