探究行政法之合理行政原則

孫箐嶙

摘要 合理行政原則是行政法六大原則之一，是對行政法在實(shí)質(zhì)層面上所做出的要求。它實(shí)際上就是行政主體在實(shí)際行使公共管理職權(quán)以及其他執(zhí)法活動(dòng)中，適當(dāng)?shù)倪m用裁量性行政行為的一個(gè)金標(biāo)準(zhǔn)。它要求行政機(jī)關(guān)所做出的行政行為，不僅要合乎法律的要求，還要在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)最符合價(jià)值規(guī)律與資源配置的最優(yōu)結(jié)果。

關(guān)鍵詞 行政法 合理行政原則 自由裁量權(quán)

中圖分類號：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.288

一、合理行政原則概述

（一）合理行政原則之抬頭

合理行政原則最早出現(xiàn)，是于1598年英國的魯克案。這一判例法中規(guī)定，該國所有的下水道委員會(huì)組織在制定排水計(jì)劃時(shí)要合理的行使自己在這一方面的廣泛權(quán)利。該案的法官科克在判決中寫到：“盡管委員會(huì)授權(quán)委員們自由裁量，但他們的活動(dòng)應(yīng)受限制，并應(yīng)遵守合理規(guī)則和法律則。因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)是一門識別真假、是非、虛實(shí)、公平與虛偽的科學(xué)，而不應(yīng)按照他們自己的意愿和私人感情行事?！边@一判決部分的內(nèi)容將合理行政原則的實(shí)質(zhì)完整地表達(dá)了出來，并且也表明該原則應(yīng)當(dāng)以合法性為基礎(chǔ)和前提，通過行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的方式來實(shí)現(xiàn)。這一判例之后，合理行政原則在英國的各種判例實(shí)踐中不斷地發(fā)展、補(bǔ)充，逐漸運(yùn)用到調(diào)整行政機(jī)關(guān)的具體行政行為等各個(gè)方面。

（二）合理行政原則之內(nèi)涵

合理行政原則作為一個(gè)具有宏觀性質(zhì)的指導(dǎo)原則，在行政主體行使管理公共事務(wù)的職能過程中的各個(gè)階段都能發(fā)現(xiàn)它的影子。但是將該原則的含義抽象到具體行政實(shí)踐的領(lǐng)域，可以從廣義和俠義兩個(gè)層面來理解。

從廣義來說，行政合理原則要求行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)必須基于合理的基礎(chǔ)。這一基礎(chǔ)包括憲法和法律的明確規(guī)定和授權(quán)，這就要求行政主體不得發(fā)揮武斷專橫的主觀主義進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，而應(yīng)當(dāng)按照具體的事實(shí)為基礎(chǔ)，作出合理且合乎法律要求的判斷和舉措，強(qiáng)調(diào)作出行政行為要符合理性。從狹義來說，主要是針對行政主體在實(shí)行行政活動(dòng)過程中自由裁量權(quán)的行使。它要求行政機(jī)關(guān)及其行政工作人員在對個(gè)案進(jìn)行處理時(shí)，應(yīng)當(dāng)在合理限度內(nèi)進(jìn)行裁量。而這一合理限度，就是指作為一個(gè)普通人基于正常的實(shí)踐生活所應(yīng)有的判斷和認(rèn)識。自由裁量權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)以個(gè)案的具體情況為分析和判斷的基礎(chǔ)，并在合理的范圍內(nèi)作出相應(yīng)的行政行為。從這一層面來看，合理行政原則給行政主體在符合法律和憲法規(guī)定的范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)時(shí)，也做出了一定的限制。此處的“自由”并非絕對的“自由”。而這在一定程度上也與合法行政原則中之法律保留的含義相輔相成，即所謂“法無授權(quán)即禁止”。

（三）合理行政原則之要求

合理行政原則，就是要求行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力是應(yīng)當(dāng)客觀、適度、符合理性。而此處的理性就是指最低限度的理性，也就要求行政決定應(yīng)當(dāng)達(dá)到一個(gè)具有正常理智的普通人所能達(dá)到的合理與適度，且能夠符合社會(huì)科學(xué)公理和普遍的社會(huì)公德，不會(huì)突破人們對于基本是非對錯(cuò)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?；诖耍侠硇姓瓌t就包括公平公正對待原則、考慮相關(guān)因素原則、比例原則三個(gè)方面的要求。

1.公平公正對待原則：

這一原則要求，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行公共管理職能時(shí)要一視同仁，平等地對待行政相對人，做到不偏私、不歧視，只按照法律法規(guī)的具體規(guī)定行使公權(quán)力。復(fù)雜多樣的社會(huì)生活中充斥著不同的人和事，人們基于不同的人生觀和價(jià)值觀難免會(huì)對一些事物產(chǎn)生一些有偏差性的定位。人情世故是最容易影響公權(quán)力主體公平公正地行使權(quán)力的因素，再加上我國自古以來遇事就講求“關(guān)系”，這一切都導(dǎo)致行政主體在行政活動(dòng)中受到一定的影響。而公平公正對待這一原則，就旗幟鮮明地要求行政主體要打破這種固有的思維詬病，明確行政主體本身只是幫助國家行使公權(quán)力，不可因?yàn)槠浔旧韨€(gè)別的原因而使人們對于法律和司法的權(quán)威性產(chǎn)生消極的認(rèn)識，進(jìn)而導(dǎo)致人們對于國家公權(quán)力公平公正性的質(zhì)疑。因此，公平公正對待原則是合理行政原則的應(yīng)有之意。

2.考慮相關(guān)因素原則：

這一原則要求行政機(jī)關(guān)在管理社會(huì)事務(wù)，執(zhí)行具體社會(huì)職能時(shí)，應(yīng)當(dāng)僅根據(jù)立法授權(quán)目的進(jìn)行行政裁量、做出行政決定，不得考慮其他不相關(guān)的因素。在筆者看來，這一原則是對于公平公正原則在法律層面的延伸和補(bǔ)充?？紤]相關(guān)因素原則，具體要求的是在立法授權(quán)目的上的公平對待。就行政處罰來說，除了法律有特別規(guī)定之外，其所規(guī)制的違法行為是具有共性的，而這些提煉出來的共同特征并不會(huì)因?yàn)樾姓鄬θ诉@一個(gè)別主體的變化而產(chǎn)生不同的規(guī)制結(jié)果。也就是說，行政主體在行政活動(dòng)中對于性質(zhì)相同的行為應(yīng)當(dāng)作出同樣的處理方式，而這一切都是由法律授權(quán)的目的所決定的。行政主體在這個(gè)過程中只需考慮立法最初的目的以及想要達(dá)到的法律效果即可，并不需要摻雜其它作為社會(huì)人所具有的某些私利之心。這也就要求行使行政權(quán)的行政主體應(yīng)當(dāng)保持足夠的理性和客觀性，才能保證國家公權(quán)力地正確行使。

3.比例原則：

這一原則是指，行政機(jī)關(guān)為了達(dá)到某種行政目標(biāo)時(shí)所采取的手段，應(yīng)當(dāng)以必要為限度，在具有多種選擇的可能性下，選擇對于行政相對人影響最小的、恰好能夠平衡行政效果與相對人權(quán)益的適當(dāng)方式。而不能在可選擇的限度內(nèi)隨意裁量，不利于實(shí)現(xiàn)行政相對人權(quán)益最大限度的保護(hù)。國家保護(hù)公民的合法權(quán)益，而公權(quán)力的正確行使正是一種保護(hù)的方式。即使行政機(jī)關(guān)對于行政相對人作出負(fù)擔(dān)性的具體行政行為，但其最終目的也是為了維護(hù)社會(huì)關(guān)系的平衡，從而發(fā)揮良好的管理社會(huì)公共事務(wù)的能力，以保護(hù)其它社會(huì)主體的合法權(quán)益。這一點(diǎn)是毋庸置疑的。只是在此過程中，怎樣合理地行使裁量權(quán)才能將各方的利益最大化，避免不必要的損失？此時(shí)比例原則的指導(dǎo)性意義應(yīng)運(yùn)而生。它所要求的行政行為的合目的性、適當(dāng)性、損害最小，就揭示出它的本質(zhì)，只有達(dá)到這三種標(biāo)準(zhǔn)才能有實(shí)現(xiàn)比例原則的可能。這一原則說明，行政主體在作出行政決定時(shí)必要有嚴(yán)格的法律底線，不能為了達(dá)到行政目的就馬虎地考慮行政相對人合法權(quán)益的保護(hù)，不能無限度或者不合比例限度地?fù)p害行政相對人的權(quán)益。

二、合理行政原則之必要性

國務(wù)院在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中提出，全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過10年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。與此同時(shí)，國務(wù)院提出了行政法所應(yīng)堅(jiān)持的六大基本原則，而合理行政原則正是依法行政的核心內(nèi)容。之所以這樣定位是因?yàn)?，我國的行政法制定的完備程度仍處于稚嫩的嬰兒時(shí)期，許多內(nèi)容都是在實(shí)踐和借鑒中不斷的補(bǔ)充和完善。或許在許多領(lǐng)域，我國行政法的設(shè)定并不能足夠?qū)崿F(xiàn)合理完善地行政目的以及最優(yōu)化的配置。因此，合理行政原則在客觀上為行政法的具體實(shí)行提供了最基本的指導(dǎo)標(biāo)桿。即便在相關(guān)規(guī)定不完善的情況下，行政主體仍然可以通過合理行政原則的指導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)行政目的。

（一）合理行政實(shí)現(xiàn)之必要性

合理行政原則作為六大原則中對于實(shí)質(zhì)層面的要求，它在引導(dǎo)具體的行政活動(dòng)中發(fā)揮著不可替代的作用。一個(gè)行政行為的作出會(huì)涉及多方的利益，大到國家權(quán)力、小到群眾利益，這一切因素的權(quán)衡都需要一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)去支撐，而這就是合理行政原則的應(yīng)有之意。實(shí)踐中或許會(huì)有幾種原則的適用相互沖突的情形，假設(shè)在緊急情況下，合法行政與合理行政發(fā)生排斥必須二選一時(shí)，是應(yīng)該兼顧還是做出突破性的選擇，這是給所有行政機(jī)關(guān)及行政人員拋出的一大難題。從一則案例中即可引發(fā)人們對這一問題的思考。

2002年5月20日上午8點(diǎn)30分，一頭野生羚牛闖入陜西省四郎鄉(xiāng)田玲村的一戶農(nóng)民劉永昌家中，將其本人撞翻在地并導(dǎo)致其妻子輕傷。村委會(huì)得知后立即向鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)和縣林業(yè)局匯報(bào)，后鄉(xiāng)長于上午10時(shí)趕到事發(fā)現(xiàn)場并就地成立搶救指揮部。迫于情況的復(fù)雜性和特殊性，到場的領(lǐng)導(dǎo)不敢斷然作出決定，因而又向陜西省林業(yè)廳匯報(bào)并請求指示，至此又過去了一個(gè)半小時(shí)的時(shí)間。此時(shí)的劉永昌已經(jīng)倒下近三個(gè)小時(shí)，生命體征越來越弱，亟待救援?？墒莻说囊吧缗Ｈ栽谠貨]有離開，所有人都不敢上前，唯恐激怒它發(fā)生無法控制的場面。下午13時(shí)20分，陜西省林業(yè)廳才得到國家林業(yè)部門的指示，擊斃羚牛，搶救傷員。而直至下午14時(shí)30分，野生羚牛才被警察在充分勘察和研究后擊斃。此時(shí)救援人員進(jìn)屋后才發(fā)現(xiàn)劉永昌已因傷勢過重，流血過多而死亡。其妻子也在送往醫(yī)院搶救的過程中不幸身亡。

整個(gè)案件于上午8點(diǎn)30發(fā)生，但直至當(dāng)日下午16時(shí)20分才有了最終的結(jié)果，且并沒有得到雙贏的結(jié)果：人的性命與野生動(dòng)物羚牛的性命一個(gè)都沒有保住。這其中錯(cuò)過了營救的最佳時(shí)期。這不禁讓人深思：當(dāng)合法的程序與最優(yōu)的結(jié)果出現(xiàn)價(jià)值沖突時(shí)，究竟該如何取舍？

《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定：“禁止獵捕、殺害國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物。因特殊情況，需要獵捕、殺害國家一級保護(hù)野生動(dòng)物的，須經(jīng)國家林業(yè)局批準(zhǔn)?！边@一規(guī)定為政府在緊急情況下依舊層層上報(bào)、等待指令、不敢輕舉妄動(dòng)的行為提供了必要的法律依據(jù)，表面看起來也是政府堅(jiān)持依法行政，堅(jiān)持程序合法的表現(xiàn)。但是行政機(jī)關(guān)的這一做僅僅是遵守了法的形式意義，而將法的實(shí)質(zhì)意義拋在了九霄云外。由于死板地遵循合法的程序，并沒有在當(dāng)時(shí)危急的情況下做出合理的變通，以至于犧牲了國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的同時(shí)也喪失了兩條人命。

行政法要求行政主體合法行政、按照法定程序?qū)嵤┬姓袨?，這一要求的根本目的就是保障公民、法人以及其他組織的合法權(quán)益，這在實(shí)質(zhì)上是為合法權(quán)益的保護(hù)而提出的要求?？墒?，當(dāng)堅(jiān)持合法的程序并不能實(shí)現(xiàn)法益保護(hù)，或者有極大的喪失保護(hù)法益的可能性時(shí)，合理行政的原則才是更應(yīng)當(dāng)作出變通的選擇，而這實(shí)際上也是對于價(jià)值的衡量與取舍，才能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的法的價(jià)值和作用。

（二）合理行政要選擇正確行為方式

行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐過程中，其自由裁量權(quán)的行使會(huì)對行政效果產(chǎn)生巨大影響。從行政機(jī)關(guān)做出行政決定，到最后作用于行政相對人，整個(gè)過程都存有—個(gè)法律空間去評判行政主體是否濫用權(quán)力或者選擇了不當(dāng)?shù)男袨榉绞?。例如對于拆除違章建筑來說，行政主體既可以采用公告方式，走到群眾中與人民溝通，以和緩的交流方式動(dòng)員行政相對人自行拆除；也可以直接委托有關(guān)部門駕駛挖掘機(jī)、推土機(jī)等大型設(shè)備直接采取強(qiáng)制拆除；更有甚者采取更加危險(xiǎn)而強(qiáng)力的方式直接將違章建筑炸毀。這三種方法都能實(shí)現(xiàn)最終拆除違章建筑的行政目的，然而這三種方式所造成的損害后果以及行政相對人內(nèi)心產(chǎn)生的感受是完全不同的。柔性手段更容易讓行政相對人接受針對于自己的具體行政行為，有利于長久的法治教育和規(guī)制作用的發(fā)揮，能起到良好而積極的作用，也能推動(dòng)官與民之間關(guān)系的緩和，有利于維護(hù)法律和公權(quán)力在群眾心中的權(quán)威。而剛性手段雖然更容易簡單粗暴地解決問題，實(shí)現(xiàn)行政目的。但是這種方法更大程度上容易激化民與官之間的矛盾，不留給群眾申訴或者提出異議的空間，并不能優(yōu)化地實(shí)現(xiàn)行政立法本身意圖規(guī)制和解決的問題，從長遠(yuǎn)來看并不利于實(shí)質(zhì)意義上的法治社會(huì)的建設(shè)。因此，合理行政原則要求在執(zhí)法方式的選擇上也要體現(xiàn)最低限度的合理性，不可肆意妄為、武斷專橫地執(zhí)法。

三、結(jié)語

行政法從最初20世紀(jì)時(shí)期，只約束政府的羈束行為，而不約束政府的自由裁量行為；只解決政府行為的合法性，而不解決其合理性，演變到如今合法行政與合理行政相并列，共同構(gòu)成行政法的六大基本原則之二。這一過程不但反應(yīng)了立法者以及執(zhí)法者對自身發(fā)展的逐步認(rèn)識，更多地體現(xiàn)的是行政主體在實(shí)踐中所不斷強(qiáng)化的“社會(huì)本位”意識與人權(quán)保障觀念。在法律沒有明確規(guī)定的情況下，行政主體就是依靠合理行政原則去分析判斷，在必要的限度內(nèi)基于最普遍的價(jià)值觀作出取舍，以實(shí)現(xiàn)最終的行政目的。

由于法律的空白滯后性，并不能完全將生活出現(xiàn)的情況都能夠合理而恰當(dāng)?shù)剡m用法律。這個(gè)過程都需要行政主體發(fā)揮自由裁量權(quán)，用宏觀的指導(dǎo)原則去指導(dǎo)自己做出最優(yōu)最正確的判斷決定。因此，合理行政原則在一定程度上彌補(bǔ)了立法內(nèi)容上的空白。即使沒有法律的明確規(guī)定，行政主體也不會(huì)毫無法律依據(jù)地隨意處理問題。只要解決問題的核心標(biāo)準(zhǔn)是明確的，無論多么紛繁復(fù)雜的情況都不會(huì)違背行政立法的最初目的。