關(guān)于地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的思考

張春波

摘 要：國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》出臺后，地方政府融資平臺面臨何去何從的重大抉擇，在公益性項目資金缺口巨大、PPP項目推進緩慢等形勢下，半覆蓋型的融資平臺仍有存續(xù)的必要，但需要克服造血功能差、融資成本高、經(jīng)營效率低等不足，建議通過政策支持、產(chǎn)業(yè)拓展、機制優(yōu)化、重組整合等方式實現(xiàn)融資平臺向真正市場化主體的轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：融資平臺 政府債務(wù) 轉(zhuǎn)型發(fā)展 分類

中圖分類號：F810

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）03-277-02

2014年9月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），其中明確了“政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還”的基本原則，并提出了“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”的具體要求。這在“政府”與“融資平臺公司”之間劃出了一條清晰的界線，同時也意味著，“地方政府融資平臺公司”這一特定稱謂即將成為歷史，地方政府融資平臺公司如何實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展成為一項重大課題，本文將就此予以初步探討。

一、地方政府融資平臺的定義及分類

根據(jù)財政部等四部委《關(guān)于貫徹〈國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知〉相關(guān)事項的通知》（財預(yù)〔2010〕412號），地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體，包括各類綜合性投資公司以及行業(yè)性投資公司等。

按照地方政府融資平臺所承擔公益性項目的特點、還貸來源及收益回報情況，進而可將地方政府融資平臺分為以下兩類：

1.無收益的無覆蓋型融資平臺。如單純從事城市的道路建設(shè)、園林的綠化建設(shè)等完全公益性的公共服務(wù)與設(shè)施投融資的融資平臺。

2.有收益的半覆蓋型融資平臺。這類融資平臺投資的公益性項目能產(chǎn)生穩(wěn)定的收入，如高速公路、供水、供氣、供熱、污水垃圾處理等，但其收入不足以完全覆蓋成本。

二、地方政府融資平臺存續(xù)的必要性

對于上述第一類的無覆蓋型融資平臺，其承擔的無收益公益性項目應(yīng)當通過地方政府發(fā)行債券來籌集資金，納入財政預(yù)算管理，此類融資平臺在保障其承擔的在建項目續(xù)建和收尾工作后，應(yīng)予以清理注銷或者轉(zhuǎn)為無融資功能的公益性機構(gòu)。對于第二類的半覆蓋型融資平臺，仍有存續(xù)的必要，原因如下：

1.公益性項目資金缺口巨大，融資平臺可以發(fā)揮融資功能。受《新預(yù)算法》對地方債券限額管理的限制，通過政府債券方式遠遠不能滿足地方政府公益性項目資金需求。自2015年1月1日《新預(yù)算法》正式實施以來，2015年、2016年全國新增地方政府債券分別為6000億元和1.17萬億元，合計僅為1.77萬億元。與之形成巨大反差的是巨額的PPP項目投資需求，據(jù)全國PPP綜合信息平臺數(shù)據(jù)顯示，截至2016年9月末，全國按照要求審核納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目為10471個，總投資額為12.46萬億元，為近兩年新增地方政府債券總額的7倍。由此可見，公益性項目資金缺口巨大。有收益的半覆蓋型融資平臺，完全可以憑借其自身的融資能力承擔起部分公益性項目投融資責任。

2.公益性項目PPP合作推進緩慢，融資平臺可以加快項目推進。根據(jù)財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，PPP操作包括項目識別等5大步驟、19個環(huán)節(jié)，操作周期較長，制約了地方政府公益性項目的加快推進。通過對財政部53個PPP示范項目的分析統(tǒng)計可以發(fā)現(xiàn)，從項目發(fā)起到簽署PPP項目合同實際花費的時間平均為13.5個月，其中交通運輸類項目所花費的時間則更是平均長達24個月，而按原有的融資平臺模式，從項目啟動到項目公司組建往往只需要數(shù)月時間即可完成。

3.社會資本逐利性增加財政負擔，融資平臺可以促進成本降低。一般意義上的社會資本出于利潤最大化的目的，往往要求較高的投資回報率，而基于這些政府項目的公共設(shè)施性質(zhì)，社會資本所要求的投資回報無法完全依靠項目自身的經(jīng)營取得，需要通過政府提供可行性缺口補助等方式實現(xiàn)，實際上還是需要政府全部或大部分買單，因此，較高的投資回報率將增加政府財政負擔。而對于原有的融資平臺，利潤最大化不是其主要目的，投資回報僅需覆蓋其融資成本即可，有利于減輕財政負擔。

基于以上原因，從彌補公益性項目資金缺口、加快公益性項目推進進度、降低公益性項目財政負擔的角度，有收益的半覆蓋型融資平臺具有繼續(xù)存在的必要性。

三、地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要困難

對于有存續(xù)價值的融資平臺，根據(jù)43號文的要求，必須實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，成為與政府相分離的真正的市場化經(jīng)營主體，但受以往經(jīng)營中項目特征、體制機制等因素影響，融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展主要面臨以下困難：

1.投資結(jié)構(gòu)單一，造血功能較差。融資平臺承擔的項目主要是資金投入大、投資收益少、回收期長的基礎(chǔ)設(shè)施項目，投資結(jié)構(gòu)十分單一，缺少足以支撐公益性項目的經(jīng)營性項目收益來源，依靠融資平臺自身經(jīng)營難以實現(xiàn)盈利和現(xiàn)金流的平衡，需要通過政府補助等方式實現(xiàn)盈虧平衡，主要通過借新還舊實現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)。在累積效應(yīng)作用下，盈虧平衡的缺口成倍增大，資金需求結(jié)構(gòu)嚴重失衡，很多融資平臺的資金需求中，用于資金周轉(zhuǎn)的額度已遠高于用于新建項目建設(shè)的額度。

2.融資渠道狹窄，融資成本較高。除少量融資平臺已構(gòu)建起渠道較為豐富、期限較為合理、成本較低的多元化融資格局外，絕大部分的融資平臺主要還是依靠銀行信貸融資，很少通過資本市場直接融資，無法獲得更多低成本資金來源，造成融資平臺總體融資成本偏高；而在其銀行融資中，債務(wù)結(jié)構(gòu)也不合理，短期債務(wù)比重過高，造成資金轉(zhuǎn)貸壓力極大，易于發(fā)生資金鏈斷裂的風險。

3.市場化意識弱，運作效率較低。從外部看，融資平臺承擔的公益性項目往往不存在市場競爭問題，相對于純粹的市場競爭主體，缺少來自外部的競爭壓力，不利于運作效率的提升；從內(nèi)部看，融資平臺的運作機制相對于完全市場化的企業(yè)還不夠完善，內(nèi)部提質(zhì)增效的動力不強。由此造成融資平臺的運作效率總體上較低。

四、地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策及建議

基于融資平臺在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中的主要困難，結(jié)合政府和融資平臺各自職責提出以下對策及建議：

1.理清政府債務(wù)，助推融資平臺輕裝上陣。融資平臺公司在經(jīng)濟效益欠佳、資產(chǎn)負債率高的條件下運營多年，歷史債務(wù)負擔沉重，嚴重制約了平臺公司獨立生存發(fā)展的能力。建議全面梳理融資平臺因承擔政府公益性項目所形成的負債，在當前政府財力相對有限的情況下，先通過發(fā)行地方政府債券等方式，以低成本資金置換融資平臺的高成本存量債務(wù)，降低融資平臺的利息負擔；同時，建立償債基金制度，通過土地出讓金等多種來源積累償債資金，逐步消化融資平臺的歷史債務(wù)。

2.注重資源匹配，以市場化方式安排政府項目。單一的公益性項目往往難以達到盈虧平衡，要改變以往項目先上，后期有缺口再設(shè)法彌補的被動方式，改為在項目推出前，就綜合配套好相關(guān)資源或政策，比如將公益性項目與經(jīng)營性項目組合在一起，或是給予項目建設(shè)期的投資補助、經(jīng)營期的可行性缺口補助等，以使項目的綜合效益可行。衡量的標準是項目的投資回報率不低于融資平臺的融資成本，否則，融資平臺無法彌補成本難以持續(xù)發(fā)展；但應(yīng)低于PPP等市場化方式下一般社會資本要求的投資回報率，否則融資平臺無從體現(xiàn)降低財政負擔的作用。

3.加強產(chǎn)業(yè)拓展，增強融資平臺造血功能。融資平臺應(yīng)依托已有項目、政府配套經(jīng)營性項目或政府政策支持等，積極拓展相關(guān)經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)，改變單一的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，豐富產(chǎn)業(yè)類型，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，增強經(jīng)營性項目補貼公益性項目的能力，提高抗風險能力。

4.完善體制機制，提升市場化經(jīng)營能力。針對融資平臺運作效率偏低，成本偏高的問題，對標市場化水平標桿企業(yè)，注重融資平臺經(jīng)營體制、激勵機制等的優(yōu)化完善，不斷提升市場化經(jīng)營能力。突出融資成本和運營成本兩大重點，融資創(chuàng)新投融資手段，積極運用低成本融資渠道，努力降低融資成本；加強運營成本的分析與控制，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，配套績效考核，持續(xù)推進降本增效。

5.推行優(yōu)勝劣汰，實施融資平臺重組整合。受公益性項目特點所限，融資平臺面對的競爭程度相對較小，不利于通過外部競爭提升運作效率，但可以在各融資平臺內(nèi)部實施重組整合，形成優(yōu)勝劣汰機制，以促進融資平臺努力提升運營水平。同時，通過重組整合，也有利于融資平臺資源的調(diào)劑運用，更好發(fā)揮融資平臺的整體功能。

參考文獻：

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（作者單位：寧波交通投資控股有限公司 浙江寧波 315040）（責編：趙毅）