破解外來務工人員到城市就業(yè)發(fā)展困難對策

林玲+彭輝+邵蔚旸

摘 要：通過揭示外來務工人員到城市就業(yè)發(fā)展困難的現(xiàn)狀，分析外來務工人員到城市就業(yè)發(fā)展困難的各種原因，找到破解外來務工人員到城市就業(yè)發(fā)展困難的對策。

關(guān)鍵詞：外來務工人員；城市就業(yè)發(fā)展困難及對策

中圖分類號：F24

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.32.037

中國改革開放30多年來，中國許多農(nóng)民離開家鄉(xiāng)，到一線、二線城市去就業(yè)、打工。有的在外打工一干就是20-30年。他們外出就業(yè)、打工，在服務的城市沒有戶籍、沒有房子，過著“漂”一樣的生活，他們將就業(yè)、打工賺來的錢養(yǎng)著留守在家的父母、兒女。盡管如此，有些農(nóng)民工的家庭還是因為因病致貧、因吃多勞少致貧、因年老無勞動能力致貧。農(nóng)民工面臨著退不能回鄉(xiāng)、進不能入城的尷尬的困境。

現(xiàn)在，隨著就業(yè)壓力的增大，許多大中專院校的畢業(yè)生畢業(yè)后在一線、二線等城市就業(yè)，有許多人也沒有在當?shù)鼐蜆I(yè)的城市落戶，享受不到當?shù)爻鞘惺忻竦囊恍﹥?yōu)惠政策，在外成家也比較困難。十八大以來，我國不少城市降低城市入戶門檻，出臺了一些好的政策、措施，使得外來務工人員安心就業(yè)，解除了他們的許多后顧之憂。

當前形勢下，怎樣使在一線、二線等城市就業(yè)的人們加入當?shù)貞艏?，解決他們就業(yè)發(fā)展困難，成為一名合格的就業(yè)當?shù)爻鞘械某鞘腥?，享有當?shù)爻鞘械母鞣N優(yōu)惠待遇等問題都值得我們深思。

1 外來務工人員到城市就業(yè)的現(xiàn)狀

1.1 外來務工人員在城市分布人口多，就業(yè)行業(yè)比較集中

北京社科基金重大項目“中國特大城市就業(yè)增長與經(jīng)濟發(fā)展的平衡性研究”課題介紹，外來務工人員行業(yè)主要集中在批發(fā)零售業(yè)（占35.5%）、住宿餐飲業(yè)（占27.4%）、建筑業(yè)和社會服務業(yè)（占6.9%）、社會服務業(yè)（占18.1%）、從事金融業(yè)等高端服務行業(yè)或技術(shù)知識密集型行業(yè)的比重分別為2.1%和2.9%。

1.2 上百萬的高校畢業(yè)生依然向往北京上海廣州等一線、二線城市

據(jù)報道，北京高校畢業(yè)生期望月薪平均值7411元，畢業(yè)去向前三名依然是北京、上海、廣州、行政機關(guān)和事業(yè)單位，這與時下流行的“逃離北上廣”論調(diào)構(gòu)成了明顯反差。在大城市工作，往往意味著較高的職業(yè)回報，而且倘若考慮到北上廣的生活成本，“7411”的期望月薪似乎也沒高得那么離譜。值得注意的是，隨著大城市規(guī)模不斷擴張，其已經(jīng)呈現(xiàn)出“高門檻”和“保守性”，由此所造成的人才驅(qū)離效應，正在給“后來者”帶來極大心理焦慮?！傲粼诖蟪鞘匈嵈箦X”，是許多畢業(yè)生的內(nèi)心期許，可以將其視作是意氣風發(fā)的自我砥礪。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，就業(yè)崗位，以及競爭機制的公平性來說，北上廣等大城市的確具備鮮明優(yōu)勢。他們一面“逃離北上廣”，另一面是“回不去的故鄉(xiāng)”，這種苦悶，逼迫著太多年輕人索性投身于“追求物質(zhì)積累”的價值路徑中去。

1.3 落戶大城市到底有多難

1.3.1 進入北京打拼的“北漂”們，落戶北京比較難

2016年年8月中旬對外發(fā)布的《北京市積分落戶管理辦法（試行）》。北京的積分落戶政策可以總結(jié)成“4﹢2﹢7”，即4個資格條件：持有北京市居住證、法定退休年齡以下、在京連續(xù)繳納社會保險滿7年和無刑事犯罪記錄；2個基礎(chǔ)指標：合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所；7項導向指標：教育背景、居住區(qū)域、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、納稅、年齡、榮譽表彰和守法記錄。這是積分落戶的關(guān)鍵?！侗本┦蟹e分落戶管理辦法（試行）》從2017年1月1日起實施。有專家指出，這一系列政策顯示，中央和地方政府正一起積極探索，致力于在嚴控大城市人口聚集與落實流動人口的“同城待遇”之間尋找最佳平衡點。從已經(jīng)實行積分落戶制度的上海、廣州等一線城市的實踐經(jīng)驗來看，每年通過積分落戶拿到戶口的，也只有5000人左右。

1.3.2 上海全國首創(chuàng)“靈活就業(yè)登記管理制度”，符合其條件外來務工人員子女才可享受義務教育

上海全國首創(chuàng)“靈活就業(yè)登記管理制度”，對于無能力交社保人群，要提供臨時居住證以及連續(xù)3年街道登記靈活就業(yè)，子女才可在上海享受義務教育。來自江西南昌的范云與丈夫在上海打拼12年，養(yǎng)育一對兒女，現(xiàn)在上海經(jīng)營一間17平方米的五金店，月收入6000元左右，房租每月3500元，范云在外做家政工作補貼家用，他們沒有能力再繳納社保辦理長期居住證。2016年3月，范云到虹口區(qū)廣中路報名點修改女兒入學信息，被告知“靈活就業(yè)證”不滿“連續(xù)3年登記”的條件，她女兒還沒有具備在上海入學的條件。

1.3.3 廣州出臺戶口遷入管理辦法，特殊艱苦行業(yè)一線從業(yè)人員落戶少之又少

2014年廣東出臺廣州市戶口遷入管理辦法及細則，規(guī)定“環(huán)衛(wèi)、公交、教育、基層醫(yī)療、養(yǎng)老、殘疾人照料”等特殊艱苦行業(yè)一線從業(yè)人員，同時符合準入基本條件和補充入戶條件的，可申請入戶。申請入戶限制條件很多。比如年齡一般在45周歲以下，在用人單位滿3年以上，具備相應從業(yè)資格。補充條件包括人員遴選原則，具備標準和人員選取程序等，由市相關(guān)行政主管部門牽頭規(guī)定，報市發(fā)展改革部門和市人力資源和社會保障部門備查。但是廣州環(huán)衛(wèi)工人工資低，一個月只有2000元，每個月租房吃飯后攢下的錢屈指可數(shù)，還要寄錢給老家。許多外來的環(huán)衛(wèi)工人知道這個政策，但能夠真正落戶的少之又少。對于他們來說，入戶廣州也沒有什么意義。他們買不起房，孩子在老家上學。

1.3.4 成都外來務工人員對成都頒布的隨遷子女接受義務教育具體政策，也只能搖頭以對

2016年成都外來務工人員隨遷子女接受義務教育的具體政策出臺。根據(jù)此政策，外來務工人員需填報成都市外來務工人員隨遷子女就學申請表，并出示居民身份證、原籍戶口簿、務工勞動合同、社會保險及居住滿一年證明材料。記者向成都的一些采訪到的農(nóng)民工詳解此政策后，農(nóng)民工們還是搖頭，認為免了借讀費把最大的壓力減掉了，可他們現(xiàn)在工作都是流動性的，沒簽合同、沒交社保、交不出這些證明材料，孩子還是只能在老家讀書。有的還說，即便條件都滿足，實際上想找到愿意接收的學校也很難。

2 外來務工人員就業(yè)發(fā)展困難的原因

2.1 外出務工人員特別是農(nóng)民工兒時的義務教育環(huán)境和質(zhì)量影響成人后的就業(yè)質(zhì)量

早期農(nóng)民工文化知識水平低，現(xiàn)在80、90后的農(nóng)村留守兒童小學、中學一般在自己的家鄉(xiāng)度過，教育水平較大城市教育水平低。即使跟隨打工的父母在一線、二線城市，他們大多數(shù)也是在民營學校接受義務教育，教育環(huán)境和質(zhì)量相對比較薄弱，在一定的程度上影響了成人后的就業(yè)質(zhì)量

2.2 制度和政策供給的缺失

政府政策缺失與制度瓶頸是阻礙外來務工人員在一線、二線城市就業(yè)發(fā)展的根本原因。最大的障礙是以戶籍制度為標志的城鄉(xiāng)分割制度。戶籍制度的實施使外來務工人員不能像在他們所在就業(yè)城市居民一樣擁有同等的發(fā)展機會。戶籍制度的缺失，也制約了就業(yè)、福利、教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等制度，進而形成了外來務工人員融入城市的制度性障礙。這些制度性障礙是影響外來務工人員進城發(fā)展的絆腳石，使許多外來務工人員徘徊于城市與農(nóng)村之間，成為城市的邊緣群體。

2.3 政府職能不到位

由于我國城市資源的配置是按城市戶籍人口進行的，政府總是優(yōu)先為本地區(qū)市民提供的公共服務，外來務工人員要享受公共服務有點望塵莫及。所以，各城市政府在對外來務工人員市民化進程中主要表現(xiàn)為地方保護主義和職能不到位。

3 破解外來務工人員到城市就業(yè)發(fā)展困難的對策

3.1 十八大以來我國一系列政策規(guī)定的提出，對外來務工人員入駐城市就業(yè)發(fā)展提供了可靠的依據(jù)

國務院辦公廳日前印發(fā)了《推動1億戶籍人口在城市落戶方案》（以下簡稱《方案》）?！斗桨浮愤M一步明確了拓寬落戶通道，一線、二線城市要分類制定落戶政策，大中城市要減少落戶限制。除極少數(shù)超大城市外，全面放寬升學和參軍進城的農(nóng)村學生、長期在城市就業(yè)打工的重點人群的落戶條件；要全面放開高校畢業(yè)生等技能型群體在省會及一些城市的落戶限制；要完善城市基礎(chǔ)設(shè)施項目融資制度，確保落戶后在住房保障、基本醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、義務教育等同城同待遇，推進居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮(zhèn)常住人口。

3.2 借鑒韓國農(nóng)民進城經(jīng)驗，助推我國外來務工人員市民化

韓國上世紀60年代也經(jīng)歷過大量農(nóng)村人口進城打工的“離村向都”的浪潮。大量的年輕人主要集中于大學和城市的工業(yè)園區(qū)附近。在首爾市西南的九老區(qū)上世紀60年代集中大批勞動力密集型企業(yè)，主要生產(chǎn)服裝、皮鞋、重工業(yè)產(chǎn)品。那些“外來妹女工，工作和生活環(huán)境惡劣，一般都租住在附近加里峰洞隔成的民宅中。這些工人宿舍被形象地稱作“蜂巢房”。為了改變這種局面，韓國政府在上世紀60年代后期修建了一批國民住宅和國民公寓。包括公共住宅、公共租賃住宅、永久租賃住宅等。這為低收入的群體進城打工奠定了安身之窩。

韓國農(nóng)民進城發(fā)展的歷史，與我國當前農(nóng)民進城就業(yè)、大中專畢業(yè)生進入城市就業(yè)有許多相似之處。借鑒韓國農(nóng)民進城的經(jīng)驗，放寬我國外來務工人員進城政策，降低城市入戶門檻，對于我國外來務工人員到城市就業(yè)發(fā)展具有十分重要的意義。

3.3 黨的十八大以來，各?。▍^(qū)、市）出臺各種政策、制度，為外來務工人員進城就業(yè)開辟道路

3.3.1 北京發(fā)布《北京市人民政府關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》，放寬外來務工人員入戶的門檻，促進人口與經(jīng)濟社會、資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展

2016年9月8日發(fā)布了《北京市人民政府關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》。包括總體要求、完善戶口遷移政策、創(chuàng)新人口服務管理、保障合法權(quán)益、切實抓好組織實施五大點。提出三大原則，其中之一是堅持規(guī)范有序，更加注重合理引導。改進現(xiàn)行落戶政策，進一步完善各類落戶渠道的統(tǒng)籌機制；實施積分落戶制度，合理引導長期在京穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口落戶預期和選擇。在創(chuàng)新人口服務管理中規(guī)定：（1）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。（2）實施居住證制度，貫徹執(zhí)行好本市居住證制度，符合條件的外地戶籍來京人員，可以到居住地公安派出所或者公安機關(guān)委托的來京人員社區(qū)登記服務機構(gòu)申領(lǐng)《北京市居住證》。在保障合法權(quán)益這一點中，指出居住證持有人依法享有勞動就業(yè)、參加社會保險、繳存提取和使用住房公積金等權(quán)利，積極創(chuàng)造條件，穩(wěn)步擴大居住證持有體育、法律援助等基本公共服務。積極創(chuàng)造條件，穩(wěn)步擴大居住證持有人享有的公共服務范圍，并逐步提高服務標準。

3.3.2 為了讓進城農(nóng)民住得下、生活得好，河南省加快了戶籍制度改革步劃、加快了農(nóng)村土地制度改革進程

為了讓農(nóng)民留得下，生活得好，河南加快了戶籍制度改革步伐，推動一批具備條件、有意愿的農(nóng)民轉(zhuǎn)移戶口落戶城鎮(zhèn)，推進城鎮(zhèn)基本公共服務向常住人口全面覆蓋。讓農(nóng)民進城，須讓農(nóng)民沒有后顧之憂，河南加快了農(nóng)村土地制度改革進程，規(guī)定凡在城鎮(zhèn)購買商品住房或者二手房的，保留進城落戶農(nóng)民在其原戶籍地土地承包經(jīng)營權(quán)不變，宅基地使用權(quán)不變，原有集體財產(chǎn)權(quán)益不變。濮陽等地開始探索建立完善農(nóng)民宅基地抵押登記制度，研究制定農(nóng)民宅基地上的房屋在一定范圍內(nèi)交易等政策。

3.3.3 山東計劃2020年實現(xiàn)680萬外來務工人員落戶城鎮(zhèn)

日前，山東省出臺《關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實施意見》，計劃到2020年全省實現(xiàn)680萬外來務工人員落戶城鎮(zhèn)。《意見》提出，將深化戶籍制度改革，建立健全外來務工人員權(quán)益保障機制等，推進有意愿、有能力的外來務工人員落戶城鎮(zhèn)。在公共服務保障方面，山東省將保障外來務工人員隨遷子女平等享有受教育權(quán)利，推進建立以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女入學政策；以擴大外來務工人員社會保障覆蓋面為重點，依法將穩(wěn)定就業(yè)的外來務工人員和靈活就業(yè)人員納入職工基本養(yǎng)老保險和職工基本醫(yī)療保險參保范圍；將符合條件的外來務工人員全部納入城鎮(zhèn)住房保障體系和住房公積金制度覆蓋范圍。根據(jù)意見，山東省將著力解決230萬新生代農(nóng)民工及其家屬、90萬長期在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的第一代農(nóng)民工、200萬農(nóng)村籍大中專學生、70萬在城鎮(zhèn)購房的農(nóng)村人口落戶問題，統(tǒng)籌推進10萬省外返鄉(xiāng)農(nóng)民工、40萬長期投靠子女其他外來務工人員落戶城鎮(zhèn)。

3.4 正確面對嚴峻復雜的就業(yè)形勢，堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念努力實現(xiàn)比較充分和更高質(zhì)量就業(yè)

我國“十三五”時期就業(yè)工作目標是：五年累計城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)5000萬以上。面對嚴峻復雜的就業(yè)形勢，要實現(xiàn)以上目標，必須實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，加快形成有利于穩(wěn)定和促進就業(yè)的宏觀調(diào)控體系，分類施策，精準發(fā)力，推動經(jīng)濟發(fā)展與與促進就業(yè)良性互動、就業(yè)規(guī)模擴大與就業(yè)質(zhì)量提升協(xié)調(diào)推進，努力實現(xiàn)比較充分和更高質(zhì)量的就業(yè)。

3.5 要建立重點人群與“三張網(wǎng)”相結(jié)合的精準施策機制

外來務工人員就業(yè)要發(fā)揮就業(yè)信息網(wǎng)、職業(yè)培訓網(wǎng)、社會保障安全網(wǎng)的協(xié)同效應，統(tǒng)籌應對。讓他們通過就業(yè)信息網(wǎng)配對接，促進勞動者流動就業(yè)，對有技能提升潛力的，通過健全職業(yè)培訓網(wǎng)，建設(shè)一批公共實訓基地，增強培訓針對性，提高其就業(yè)能力；凡是臨近退休年齡，技能偏低，再次就業(yè)確有困難的人群，通過開發(fā)更多公益性崗位托底安置、織密筑牢社會保障安全網(wǎng)，實訓應保盡保。

3.6 堅持技能為本，大力提升勞動者素質(zhì)

加快高校制度改革，引入第三方評估機制，擴大高校辦學自主權(quán)，建立以就業(yè)為導向的培養(yǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整機制，提高大學生綜合素質(zhì)，增強就業(yè)能力和職業(yè)生涯成長能力。大力發(fā)展職業(yè)教育，加快推進現(xiàn)代學徒制試點，通過校企聯(lián)合“半工半讀”等方式培養(yǎng)更多熟練技工，抓緊培養(yǎng)經(jīng)濟社會發(fā)展緊缺的技能人才。加強訂單、定向和定崗式培訓，通過政府購買培訓成果等方式，鼓勵社會力量開展各種職業(yè)技能培訓，鼓勵企業(yè)開展在崗職業(yè)技能提升培訓。

3.7 深入推進戶籍、社保、住房等制度改革，逐步消除影響勞動力自由流動就業(yè)的體制機制障礙

黨的十八屆五中全會對社會保障制度的發(fā)展提出了新的要求，即“實施全民參保計劃，基本實現(xiàn)法定人員全覆蓋。……”明確指出在“十三五”時期，要建立更加公平可持續(xù)社會保障制度的目標。外來務工人員固定在國家機關(guān)、事業(yè)單位、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)、及其他非企業(yè)單位、社會團體等部門就業(yè)后，應該由該部門為其繳納“五險一金”?！拔咫U”是指養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險；“一金”是指“住房公積金”?！拔咫U一金”是社會保障制度體系中的重要組成部分，其有效的實施是勞動者切身利益實現(xiàn)的保證。

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