美國經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制分析

羅振興

美國經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制分析

羅振興

作為現(xiàn)代經(jīng)濟政策過程的有機組成部分，經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)是非常必要的。在美國政治制度的外在約束之下，美國的經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制基本上是由美國總統(tǒng)決策模式所決定的。不過，直到克林頓政府時期美國才建立以總統(tǒng)為中心、以國家經(jīng)濟委員會為協(xié)調(diào)機構(gòu)的經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制。目前，美國經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制運行較為順暢，已經(jīng)基本實現(xiàn)制度化。但需要指出的是，美國并不存在貨幣政策和財政政策的正式協(xié)調(diào)機制。

美國;經(jīng)濟政策;協(xié)調(diào)機制

與相對靜止和停滯的農(nóng)業(yè)社會相比，工業(yè)社會和后工業(yè)社會的專業(yè)化水平更高、分工更為發(fā)達，經(jīng)濟體系呈現(xiàn)出高度復雜性，與此相適應，政府的經(jīng)濟管理職能也逐漸由專業(yè)機構(gòu)行使，經(jīng)濟政策分工也日益復雜，參與經(jīng)濟政策制定和實施的政府部門數(shù)量越來越多。但經(jīng)濟本身屬于復雜系統(tǒng)，各種問題相互交織、相互影響，很難完全清晰地界定并歸口到特定的政府部門，這必然導致相關(guān)的政府機構(gòu)出現(xiàn)職能重疊、交叉或缺失的問題，還會導致政府部門之間的權(quán)力之爭，或者相互推諉等現(xiàn)象，這時，客觀上就需要在政府部門之間進行協(xié)調(diào)。此外，經(jīng)濟政策的專業(yè)化分工雖然能提高政策制定和執(zhí)行的效率，但由于官僚體系發(fā)展的自身規(guī)律，各部門往往會拼命攬權(quán)，擴大部門的“地盤”，追求部門利益，而且通常會成為其主管行業(yè)或所在地區(qū)的利益代言人，在制定政策時，往往從官僚個人利益、政府部門利益、行業(yè)利益或地區(qū)利益出發(fā)，即從局部出發(fā)而不是從全局(公共利益)出發(fā)，政策最終就難免出現(xiàn)偏差，這也突顯了從全局出發(fā)進行協(xié)調(diào)的必要。再者，經(jīng)濟政策的外溢性和政策不當?shù)娘L險巨大，使得協(xié)調(diào)也很有必要。政策制定者并非全知全能、所得的信息也并不完全，所能利用的政策工具也有限，而且通常還要在多個相互沖突的目標中作出優(yōu)先取舍。鑒于經(jīng)濟政策的外溢性很強，一些表面上看是某個部門、某個地區(qū)、某個專業(yè)的經(jīng)濟問題，經(jīng)常會“牽一發(fā)而動全身”，處理不當?shù)脑?，也會成為影響整體經(jīng)濟、整個國家乃至全世界的大問題，因此，也需要匯聚不同部門的信息、充分發(fā)揮集體智慧，從國民經(jīng)濟乃至世界經(jīng)濟的整體加以考慮和分析，盡可能作出明智的經(jīng)濟決策，選擇最優(yōu)的政策工具，采取全面、綜合、系統(tǒng)的解決方案，這一過程，實際上就是廣義的協(xié)調(diào)過程。從這個意義上講，經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)就是要超越個人利益、部門利益、行業(yè)利益和地區(qū)利益，盡量克服專業(yè)局限性、信息不充分等的制約，處理經(jīng)濟問題本身的復雜性和極強的外溢性，以實現(xiàn)最優(yōu)的經(jīng)濟政策目標。換言之，協(xié)調(diào)是否有效、高效，是經(jīng)濟政策能否順利實現(xiàn)其預期目標的關(guān)鍵因素之一。如何建立和實施高效的經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制和制度？筆者以美國為例，考察美國經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)方法、機制和制度，對美國經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制做出總體評析，總結(jié)其經(jīng)驗和教訓以資借鑒。

一、美國國家制度、總統(tǒng)經(jīng)濟決策模式與經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)

所謂經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)是指為了解決經(jīng)濟決策過程中的沖突、矛盾和不同意見，對經(jīng)濟政策的目標、內(nèi)容、途徑和方法等達成共識而采取的各種行動。經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制是指經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的運行方式。不同的國家，因為歷史、文化、制度、科技和經(jīng)濟發(fā)展水平等的不同，往往會有不同的經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制。美國自然也不例外，其經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制，一方面受制于經(jīng)濟問題的復雜性和政策制定過程的科學性，另一方面受制于美國特殊的國家制度，特別是三權(quán)分立和制衡以及聯(lián)邦制的政治結(jié)構(gòu)。

(一)美國國家制度對經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制的影響

美國國家制度是以私有制為基礎的資本主義制度，國家結(jié)構(gòu)形式為聯(lián)邦制，實行的是三權(quán)分立與制衡的政治制度、兩黨制的政黨制度以及總統(tǒng)制的政權(quán)組織形式。美國是世界上第一個具有成文憲法的國家，憲政歷史悠久、自由民主的觀念源遠流長。這些基本的國家制度和政治制度構(gòu)成了經(jīng)濟政策過程以及經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制的外在制度約束，影響著經(jīng)濟政策過程以及經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制的效率，決定了經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制的制度邊界。

首先，以私有制為基礎的資本主義制度決定了利益集團是經(jīng)濟政策過程中的重要參與者。“作為競技場所，國家制度為形形色色的社會團體提供影響或滲透經(jīng)濟政策制定過程的特定渠道”。盡管利益集團和各種社會團體并不掌握國家權(quán)力，但美國國家制度給它們提供了參與經(jīng)濟政策制定過程的制度機會和途徑，從而可以影響相關(guān)政策過程，促進或妨礙政策的形成和執(zhí)行。盡管美國相關(guān)政府部門和處于優(yōu)勢地位的利益集團或社會團體試圖推行有效的經(jīng)濟政策，但往往可能會遭受美國制度性和結(jié)構(gòu)性因素的阻礙和破壞，這是美國和其他發(fā)達的民主資本主義國家相比較為突出的一個特征。*約翰·L· 坎貝爾等編：《美國經(jīng)濟治理》，董運生、王巖譯，上海：上海人民出版社，2009年，第332頁。

其次，美國聯(lián)邦制突顯了美國州和地方政府作為經(jīng)濟政策實施主體的重要性，聯(lián)邦和州之間經(jīng)濟權(quán)力的劃分以及各州之間的獨立性，使得聯(lián)邦政府和州政府之間、州和州政府之間的經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)很有存在的必要性。從美國歷史來看，大部分時間里聯(lián)邦政府沒有介入經(jīng)濟過程，地方政府(“州”和地方管理機構(gòu))自從殖民時代以來就不斷介入工業(yè)和部門經(jīng)濟的建構(gòu)過程。*約翰·L· 坎貝爾等編：《美國經(jīng)濟治理》，第331頁。近期的一個例子是2015年8月奧巴馬政府發(fā)布的“清潔電力計劃”。該計劃要求到2030年美國發(fā)電廠碳排放目標在2005年基礎上減少32%，各州須于2016年9月前提交初步減排方案，但這一政策遭到了包括西弗吉尼亞州在內(nèi)的逾20個州的反對，它們向華盛頓巡回上訴法院起訴環(huán)保署，要求推翻清潔電力計劃，并請求案件審理期間法院判決暫停實施該計劃，最高法院于2016年2月9日裁定，要求美國環(huán)保署在法律訴訟懸而未決期間暫停實施該計劃。

第三，美國法院也是一類重要的經(jīng)濟政策制定主體，在美國經(jīng)濟政策形成和執(zhí)行過程中發(fā)揮著重要的作用。“在美國歷史大部分時間里，法院是唯一可以獨立于政黨政治之外行使完整國家功能的國家機構(gòu)。法院決定立法機關(guān)通過的法律的涵義和效力，界定政府之間關(guān)系的邊界，行使國家超越于經(jīng)濟的特權(quán)，并成為對經(jīng)濟實施監(jiān)控的主要機構(gòu)。法院由此成為美國國家的代理人，就如同行政機構(gòu)對于歐洲國家一樣。實際上，美國的法官在大量的政策制定中采取了獨特的富有進取精神的立場，并成為一個十分特殊的管理角色”。正如莫頓·霍維茨所強調(diào)的，由律師、法律職業(yè)、法院和法官等所構(gòu)成的法律系統(tǒng)，推動了美國19世紀上半期的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，那些支持經(jīng)濟發(fā)展的法官和政策制定者，對美國商業(yè)系統(tǒng)的早期發(fā)展提供了巨大支持。*約翰·L· 坎貝爾等編：《美國經(jīng)濟治理》，第331、338頁。從實際來看，一些法律訴訟行動以及美國法院的判決本身就意味經(jīng)濟政策制定，特別是有關(guān)產(chǎn)權(quán)界定的相關(guān)判決；另外，一些判決則可能會改變已出臺的經(jīng)濟政策，起到修訂、阻礙甚至取消該政策的作用。

第四，美國立法機構(gòu)也是非常重要的經(jīng)濟政策制定主體。比如在19世紀30年代到60年代之間，國會通過了上千家公司豁免法案，最終通過合并法案限制了企業(yè)家責任和風險。又如，為了回應新澤西州法院對信托法案合法性的質(zhì)疑，該州立法機構(gòu)制定了合并法，允許合并公司持有本地區(qū)內(nèi)外公司的股票，從而促進了大企業(yè)的發(fā)展與聯(lián)合，后來，其他州紛紛效仿，也采取了這一政策。*約翰·L· 坎貝爾等編：《美國經(jīng)濟治理》，第337頁。不過，在三權(quán)分立和制衡制度之下，美國國會通過的法律不僅可能會受到美國總統(tǒng)的否決，也有可能被最高法院宣布違憲而無效。美國國會內(nèi)部，則因黨派政治和意識形態(tài)劃線而很難達成共識；同時，國會內(nèi)部委員會眾多，一些影響范圍廣、溢出效應強的經(jīng)濟政策立法，很多委員會都有管轄權(quán)，這不可避免地帶來了內(nèi)部協(xié)調(diào)問題。除了作為重要的經(jīng)濟政策制定主體之一外，國會還是最為重要的政策監(jiān)督者。國會可以通過授權(quán)、撥款、不批準行政機構(gòu)或法院系統(tǒng)關(guān)鍵職位的任命、召開聽證會等諸多形式對行政機構(gòu)進行監(jiān)督和制衡。*美國國會委員會制度設置了眾多的專門委員會(常設委員會、特別委員會、聯(lián)合委員會、會議委員會)，各種委員會還下設了眾多的小組委員會，盡管有專業(yè)化分工的好處，但同時也造成了“政治碎片化”和多元決策的問題，過多的委員會自然會造成國會內(nèi)部協(xié)調(diào)的困難。管轄權(quán)的沖突、重點委員會和普通委員會之間的競爭造成議事程序和實質(zhì)問題上的“混戰(zhàn)”局面。參見孫哲：《左右未來：美國國會的制度創(chuàng)新和決策行為》(修訂版)，上海：上海人民出版社，2012年，第180-204頁。

聯(lián)邦制、三權(quán)分立和制衡，兩黨制以及總統(tǒng)制構(gòu)成了美國特有的政治結(jié)構(gòu)，容易形成條塊分割、部門利益為中心的政治碎片化格局。在這種特殊的政治碎片化格局中，行政、立法和司法等機構(gòu)之間、聯(lián)邦和州之間、代表利益集團的相關(guān)機構(gòu)，都為實現(xiàn)特定經(jīng)濟利益而競爭。這種制度性的國家碎片化的狀態(tài)，容易造成經(jīng)濟過程的僵局和不穩(wěn)定狀態(tài)，從這個角度看，地區(qū)之間、美國行政機構(gòu)、立法機構(gòu)、司法機構(gòu)之間的分權(quán)和制衡天然地需要協(xié)調(diào)，而主要的協(xié)調(diào)者，也是最重要的經(jīng)濟政策制定者，是總統(tǒng)制下代表美國國家利益的美國總統(tǒng)。當然，行政機構(gòu)內(nèi)部也有眾多的部委，加上白宮內(nèi)部眾多的顧問，對于復雜的經(jīng)濟問題，它們之間也必須進行協(xié)調(diào)。二戰(zhàn)以來，隨著美國總統(tǒng)權(quán)力的不斷擴大和行政機構(gòu)的不斷膨脹，加上經(jīng)濟問題日益復雜，全球經(jīng)濟一體化程度不斷提高，美國經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制也在不斷演變。

(二)經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)與總統(tǒng)經(jīng)濟決策模式

協(xié)調(diào)貫穿于經(jīng)濟決策過程的始終，即設定議程、政策形成、政策執(zhí)行和政策評價這四個階段。一些重大的經(jīng)濟政策，特別是美國總統(tǒng)提出的經(jīng)濟政策，協(xié)調(diào)進展得如何往往是政策能否順利推進和最終成功的關(guān)鍵。*按照發(fā)起的主體來看，美國經(jīng)濟政策制定分為以下幾種情形：一是總統(tǒng)提出政策建議，國會通過立法并被總統(tǒng)簽署生效；二是行政機構(gòu)通過監(jiān)管過程制定政策(總統(tǒng)發(fā)布行政令和指示、備忘錄，主管各部委或獨立監(jiān)管機構(gòu)發(fā)布規(guī)則細則等)；三是法院裁決對法律進行了新的闡釋；四是國會修訂法律并被總統(tǒng)簽署生效。這一過程也可以進一步細分為幾個小階段，如法院立法、行政機構(gòu)發(fā)布細則(規(guī)章)、司法指引等。政策形成可能是漸進的，多數(shù)情況是對已有政策進行的修訂。政策形成往往以正式發(fā)布文件(法令、規(guī)章或法院判決)為標志，這意味著正式的政策建議被提交并被政府所采納。除了一些特別重大或非常重要的經(jīng)濟政策之外，美國總統(tǒng)一般不直接參與經(jīng)濟政策制定，通常只是進行最終決策。自上世紀30年代以來，美國總統(tǒng)逐漸走上經(jīng)濟決策的前臺，特別是1946年通過的《就業(yè)法》，明確賦予了聯(lián)邦政府對國民經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的職責，正式確立總統(tǒng)對宏觀經(jīng)濟決策的領導權(quán)。而且，自羅斯福總統(tǒng)組建“總統(tǒng)行政辦公室”(the Executive Office of the President，EOP)以來，美國總統(tǒng)逐漸擴大了直接對自己負責的幕僚的規(guī)模和權(quán)力，在白宮內(nèi)部設置了眾多的協(xié)調(diào)機構(gòu)和智囊機構(gòu)，在經(jīng)濟決策方面從單純依靠某一行政部門轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽堪讓m內(nèi)部的經(jīng)濟智囊進行決策。從某種意義上講，經(jīng)濟智囊機構(gòu)的設立以及向規(guī)范化和法制化方向的完善，是美國宏觀經(jīng)濟決策邁向民主化和科學化的嘗試，而總統(tǒng)經(jīng)濟幕僚機制本身也成為美國宏觀經(jīng)濟決策機制的有機組成部分。*鄭迎平：《淺析美國總統(tǒng)經(jīng)濟決策機制》，《太平洋學報》2002年第2期；陳寶森、侯玲：《美國總統(tǒng)與經(jīng)濟智囊》，北京:世界知識出版社，1996年。

美國總統(tǒng)經(jīng)濟權(quán)力的擴大增加了經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的必要性。實際上，戰(zhàn)后聯(lián)邦政府經(jīng)濟權(quán)力的擴張，從四個方面增加經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的必要性：一是內(nèi)閣部門的增多。1945—1990年，內(nèi)閣部的數(shù)量經(jīng)歷了最為迅猛的增長，新增了健康教育和福利部(1953年，1979年重組為衛(wèi)生與公眾服務部和教育部兩個新部)、住房和城市發(fā)展部(1965年)、運輸部(1966年)、能源部(1977年)、退伍軍人事務部(1989年)；2002年設立了國土安全部。一般而言，新設部門會涉及到經(jīng)濟權(quán)力的重新劃分，在職責不清或重疊的領域會發(fā)生權(quán)力紛爭或矛盾，需要進行協(xié)調(diào)。二是總統(tǒng)幕僚機構(gòu)的增多。總統(tǒng)幕僚機構(gòu)的設置可由國會通過法律或總統(tǒng)發(fā)布行政令而設立，戰(zhàn)后由國會通過法律而設立的總統(tǒng)幕僚機構(gòu)包括經(jīng)濟顧問委員會(1946年)、國家安全委員會(1947年)、美國貿(mào)易代表辦公室(1962年)、科技辦公室(1976年)、環(huán)境質(zhì)量委員會(1969年)、國家毒品控制政策辦公室(1988年)等，由總統(tǒng)通過行政令而設立的幕僚機構(gòu)就更多了，但由于設立和廢除都相對簡單，因此，這類幕僚機構(gòu)隨總統(tǒng)更替、總統(tǒng)個人風格和偏好、機構(gòu)業(yè)績而變化。這意味著幕僚機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)必要性也在不斷增大。三是隨著幕僚地位的上升和鞏固，幕閣之間的沖突日趨激烈，*按照國內(nèi)學者的分析，美國總統(tǒng)幕僚與閣員的權(quán)力消長經(jīng)歷四個主要時期：一是閣員中心主義支配時代，即從建國初期華盛頓總統(tǒng)至1933年羅斯?？偨y(tǒng)上臺之前，但這一時期已經(jīng)出現(xiàn)了某些現(xiàn)代幕僚制的萌芽；二是幕僚制確立與發(fā)展時期，即從1933年羅斯福上臺到1959年艾森豪威爾總統(tǒng)任期結(jié)束，但閣員仍居主導地位；三是幕僚制迅速上升和閣員地位嚴重衰退時期，即從1960年肯尼迪總統(tǒng)上任到1974年尼克松被迫辭職；四是幕僚制表明收斂，發(fā)展趨于平緩，閣員地位有所回升時期，即從福特上臺至今。參見袁瑞軍：《美國總統(tǒng)幕僚與閣員的權(quán)力消長》，《美國研究》1992年第3期。而且內(nèi)閣數(shù)量和幕僚數(shù)量都在增長，這意味著協(xié)調(diào)的必要性大幅增長。四是隨著戰(zhàn)后全球化的深入發(fā)展以及經(jīng)濟體系復雜性的提高，政府涉及的經(jīng)濟領域越來越廣，這勢必引起各內(nèi)閣部門之間、幕僚機構(gòu)之間、幕僚機構(gòu)與內(nèi)閣之間對這些新經(jīng)濟領域的管轄權(quán)之爭，因此，也加大了協(xié)調(diào)的必要性。

總統(tǒng)采取哪種經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制通常是由總統(tǒng)決策模式所決定的。經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制通?？梢苑譃橐韵挛宸N機制，即集中化(Centralization)協(xié)調(diào)機制、專業(yè)化(Specialization)協(xié)調(diào)機制、分開化(Separation)協(xié)調(diào)機制、標準化(Standardization)協(xié)調(diào)機制和程序化(Procedures)協(xié)調(diào)機制。集中化協(xié)調(diào)機制是指決策所需的信息匯聚到一個權(quán)威機構(gòu)，該機構(gòu)直接向最終決策者匯報的垂直一體化的等級協(xié)調(diào)方式。專業(yè)化協(xié)調(diào)機制是指決策信息按專業(yè)化分工的原理由專職的部門負責，協(xié)調(diào)職能由不同的專業(yè)機構(gòu)負責的水平協(xié)調(diào)方式。分開化協(xié)調(diào)機制是指最終決策者所需決策信息由兩個或兩個以上的機構(gòu)獨立提供的協(xié)調(diào)方式。標準化協(xié)調(diào)機制是指將決策過程標準化進而將決策所需信息也標準化從而節(jié)約信息和決策成本的協(xié)調(diào)方式。程序化協(xié)調(diào)機制是指建立決策優(yōu)先順序和相關(guān)信息的優(yōu)先等級的程序和規(guī)范的協(xié)調(diào)方式。*Jennifer Nou，“Intra-Agency Coordination,” Harvard Law Review，Vol.129, No.2, December 2015, pp.421-490.根據(jù)美國喬治梅森大學的詹姆斯·波菲弗勒(James P. Pfiffner)的研究，美國總統(tǒng)決策主要有三種模式。一是集中決策模式，即決策權(quán)集中到總統(tǒng)的形式。這一形式將白宮幕僚置于最為重要的地位。二是多元建言(Multiple Advocacy)決策模式。總統(tǒng)積極聽取各種不同意見，鼓勵各種觀點交流，“百花齊放”，要求提交各種可能的政策選擇方案，經(jīng)過有序?qū)徤鞯暮Y選過程之后再進行重大決策。三是“最誠實中間人”(Honest Brokers)決策模式。“最誠實中間人”代表總統(tǒng)，確?？偨y(tǒng)獲得其顧問們的審慎意見、上報各種不同渠道的信息，并對政策辯論的前提進行獨立分析。*James P. Pfiffner，“Decision Making in the Obama White House,”Presidential Studies Quarterly, Vol.41, No.2, June 2011, pp.244-262.這三種決策模式下，“最誠實中間人”決策形式通常會采取集中化協(xié)調(diào)機制；集中決策形式則會更多地采取分開化協(xié)調(diào)機制；多元建言決策形式則會更多地采取專業(yè)化協(xié)調(diào)機制。

由于二戰(zhàn)以后美國最高級別經(jīng)濟協(xié)調(diào)機構(gòu)一般都設在白宮內(nèi)部，并由總統(tǒng)幕僚具體負責，因此，總統(tǒng)與幕僚關(guān)系往往也會影響經(jīng)濟協(xié)調(diào)機制的效率。一般認為，美國總統(tǒng)與幕僚主要有兩種穩(wěn)定的類型。一種是肯尼迪奉行的、以總統(tǒng)為中心的車輻式幕僚制，即總統(tǒng)是車軸的中心，幕僚班子是車輪的一系列車輻，幕僚班子圍繞總統(tǒng)轉(zhuǎn)，總統(tǒng)是其幕僚班子的負責人，對全部政策擁有最終決定權(quán)。這種類型有利于總統(tǒng)接觸到來自不同方向的各種意見。另一種是杜魯門創(chuàng)立被尼克松發(fā)展到頂峰的等級幕僚制，即總統(tǒng)與幕僚班子組成三級金字塔式權(quán)力格局，總統(tǒng)居塔尖，在總統(tǒng)與所有助手之間設有高級助手(超級幕僚)這一層次。超級幕僚往往與白宮辦公廳主任或總統(tǒng)關(guān)系最為密切。超級幕僚可能只有一人(如杜魯門、艾森豪威爾、約翰遜和卡特政府時期)，也可能二三個人(如尼克松和里根時期)。*袁瑞軍：《美國總統(tǒng)幕僚與閣員的權(quán)力消長》，《美國研究》1992年第3期。在車輻式幕僚制下，負責經(jīng)濟協(xié)調(diào)機構(gòu)的幕僚能很方便地直接與總統(tǒng)進行日常溝通，經(jīng)濟協(xié)調(diào)機制會更有效率；在等級幕僚制下，如果經(jīng)濟協(xié)調(diào)機構(gòu)的幕僚本身屬于超級幕僚，經(jīng)濟協(xié)調(diào)機制的效率最高，如果不是，則經(jīng)濟協(xié)調(diào)機制的效率就要低一些。

二、國家經(jīng)濟委員會的成立與美國經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的制度化

(一)二戰(zhàn)以來美國經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機構(gòu)的演變

“自20世紀30年代大蕭條之后，隨著經(jīng)濟問題變得越來越復雜，總統(tǒng)必須在這方面承擔更多的責任?？偨y(tǒng)需要小心地均衡，制定出重要的財政和預算政策以使經(jīng)濟運行良好?！M管有時總統(tǒng)能夠從其他渠道獲得經(jīng)濟方面的意見，但主要的建議來自于財政部長和經(jīng)濟顧問委員會的三名成員，以及行政管理和預算局局長?！?lián)邦儲備委員會主席也能對經(jīng)濟政策的制定產(chǎn)生一定的影響力”，“內(nèi)閣成員通常被認為是自己所屬部門和這個部門所服務的選區(qū)的利益的強硬保護者，因此無法提出客觀的建議。相比之下，總統(tǒng)認為，他的幕僚們會給他提供合理的、毫無偏見的政策建議”。*詹姆斯·麥格雷戈·伯恩斯等：《民治政府：美國政府與政治》(第二十版)，吳愛民等譯，夏宏圖、陳愛民校，北京：中國人民大學出版社，2007年，第360-361、363頁。正因如此，總統(tǒng)為中心的美國經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機構(gòu)，可以追溯至羅斯?？偨y(tǒng)于1939年成立的總統(tǒng)行政辦公室。*Harold C. Relyea，“The Executive Office of the President: An Historical Overview，” November 26, 2008，https:∥www.fas.org/sgp/crs/misc/98-606.pdf。1943年，在解決副總統(tǒng)亨利·華萊士(Henery Wallace )和商務部長杰斯·瓊斯(Jesse Jones)之間關(guān)于誰應負責政府戰(zhàn)時海外購買項目的爭執(zhí)時，羅斯福總統(tǒng)免去了副總統(tǒng)經(jīng)濟戰(zhàn)爭委員會主席的職務，也同時免去了商務部長重建金融公司主席的職務，當時，經(jīng)濟戰(zhàn)爭委員會負責制定海外購買具體政策(項目)，而重建金融公司負責出錢。參見John R. Steelman and H. Dewayne Kreager，“The Executive Office as Administrative Coordinator,” Law and Contemporary Problems， Vol.21, No.4, Autumn 1956, pp.688-709.二戰(zhàn)后，1946年創(chuàng)建的總統(tǒng)經(jīng)濟顧問委員會(CEA)和1947年創(chuàng)建的國家安全委員會(NSC)都屬于總統(tǒng)行政辦公室的下屬機構(gòu)，前者負責為總統(tǒng)提供客觀的經(jīng)濟分析，并對國內(nèi)外經(jīng)濟政策問題的制定和執(zhí)行提供建議，在一定程度上也承擔了經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)職能，后者主要負責國家安全政策的制定和協(xié)調(diào)，其中也包含某些國際經(jīng)濟政策的制定和協(xié)調(diào)。艾森豪威爾時期創(chuàng)建了以CEA主席為首的經(jīng)濟增長與穩(wěn)定顧問委員會。該委員會由幾位副部長級官員組成, 負責協(xié)調(diào)各機構(gòu)和管理部門的經(jīng)濟政策。

尼克松總統(tǒng)1969年就職后設立了經(jīng)濟政策委員會(CCEP)，由總統(tǒng)親自負責，CEA主席負責協(xié)調(diào)具體工作，成員由副總統(tǒng)，CEA主席，農(nóng)業(yè)部、財政部、商務部、勞工部、住房和城市發(fā)展部的部長，兩位總統(tǒng)顧問，預算局局長組成，主要職能是協(xié)助總統(tǒng)“發(fā)展國家經(jīng)濟、協(xié)調(diào)經(jīng)濟政策”和“制定經(jīng)濟發(fā)展基本目標及國家經(jīng)濟政策”，但由于規(guī)模太大，運轉(zhuǎn)不靈活，CCEP沒能成為一個有效率的機構(gòu)。隨后于1972年被新成立的經(jīng)濟政策理事會(the Council on Economic Policy，CEP)所取代，該委員會由財政部部長擔任主席，成員包括農(nóng)業(yè)部、勞工部、運輸部和商務部等部的部長以及管理預算局(OMB)局長、CEA主席、國際經(jīng)濟政策理事會(CIEP)主席等，負責協(xié)調(diào)所有的經(jīng)濟政策。*鄭迎平：《淺析美國總統(tǒng)經(jīng)濟決策機制》，《太平洋學報》2002年第2期。很明顯，尼克松總統(tǒng)實行的是等級幕僚制，經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)采取的是集中化協(xié)調(diào)。

福特總統(tǒng)于1974年成立了經(jīng)濟政策委員會(the Economic Policy Board，EPB)，由財政部部長和總統(tǒng)經(jīng)濟顧問分別任主席和執(zhí)行主席，成員包括農(nóng)業(yè)部、商務部、教育部、住宅和城市發(fā)展部、內(nèi)政部、勞工部、財政部等部的部長以及國務卿、OMB局長、CEA主席、CIEP執(zhí)行主席和總統(tǒng)的經(jīng)濟顧問等，該委員會就所有國內(nèi)和國際經(jīng)濟政策向總統(tǒng)提供建議，監(jiān)督美國所有經(jīng)濟政策的制定、協(xié)調(diào)和執(zhí)行，是經(jīng)濟政策決策的中心。但在實踐中，發(fā)生了一些(正式或非正式的)機構(gòu)能繞過EPB直接提交經(jīng)濟政策報告給總統(tǒng)的情況，比如1975年一項高達280億美元的減稅計劃是由一個與EPB無關(guān)的特別小組完成的。*鄭迎平：《淺析美國總統(tǒng)經(jīng)濟決策機制》，《太平洋學報》2002年第2期。福特總統(tǒng)希望采取多元建言決策模式，但實際采取了“最誠實中間人”決策形式，經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制則采用了分立化協(xié)調(diào)機制。經(jīng)濟政策委員會在當時曾被認為是非常有效的，可能是福特總統(tǒng)最為重要的協(xié)調(diào)機構(gòu)，也曾被在福特、卡特和老布什總統(tǒng)時期都任過職的一位高級官員評為“最好的協(xié)調(diào)機構(gòu)”。*Jonathan Orszag, et al., “The Process of Economic Policy-Making during the Clinton Administration,” American Economic Policy in the 1990s, edited by Jeffrey A. Frankel and Peter R. Orszag, Cambridge: MIT Press, 2002, p.988.

卡特總統(tǒng)則用經(jīng)濟政策小組(the Economic Policy Group，EPG)取代了EPB，負責全面協(xié)調(diào)國內(nèi)外經(jīng)濟政策。EPG包括全體內(nèi)閣閣員、OMB局長、CEA主席、國家安全顧問等，最初由財政部長和CEA擔任聯(lián)席主席。但該機構(gòu)太大，而且內(nèi)部充滿矛盾，運轉(zhuǎn)不靈，沒有制定出合理的經(jīng)濟政策，沒有白宮幕僚負責經(jīng)濟協(xié)調(diào)，其架構(gòu)也逐漸瓦解，被內(nèi)部成立的新委員會所架空。*Orszag, et al., “The Process of Economic Policy-Making during the Clinton Administration,” pp.988-989.

里根總統(tǒng)初期的白宮經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)極為分散，一開始成立了一系列的內(nèi)閣委員會。國內(nèi)經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)分屬于包括經(jīng)濟事務內(nèi)閣委員會(Cabinet Council on Economic Affairs)在內(nèi)的七個委員會負責，國際經(jīng)濟政策則由國際經(jīng)濟政策跨部門高級小組(Senior Interagency Group on International Economic Policy)負責，后于1985年將這些機構(gòu)整合為經(jīng)濟政策理事會(the Economic Policy Council，EPC)和國內(nèi)政策理事會(the Domestic Policy Council)。經(jīng)濟政策理事會由財政部長牽頭，負責整合國內(nèi)和國際經(jīng)濟政策決策。老布什時期EPC繼續(xù)運轉(zhuǎn)了3年，但他經(jīng)常繞過EPC從其他地方獲取政策建議，后來創(chuàng)建了無所不包的政策協(xié)調(diào)小組(Policy Coordination Group，PGG)，其職責整合了EPC和國內(nèi)政策理事會的政治角色。*Stephen D. Cohen，The Making of United States International Economic Policy： Principles, Problems, and Proposals for Reform (5th Edition)，Connecticut: Greenwood Publishing Group, 2000, pp.82-83.

總的來看，當時，國家經(jīng)濟委員會成立之前美國經(jīng)濟協(xié)調(diào)政策存在以下三個主要問題和缺點。一是大部分未能公正解決經(jīng)濟政策不同意見，導致政策制定者轉(zhuǎn)而直接尋求總統(tǒng)并說服之，久而久之，協(xié)調(diào)就難以繼續(xù)進行，協(xié)調(diào)機構(gòu)實際上被架空。二是對國內(nèi)和國際政策的相互作用重視不夠，大部分實行國內(nèi)經(jīng)濟政策和國際經(jīng)濟政策分開協(xié)調(diào)，但由于國內(nèi)和國際經(jīng)濟問題之間的界限日益模糊，對于同時涉及國內(nèi)和國際方面的重大經(jīng)濟政策，分開協(xié)調(diào)的模式常常遭到失敗。三是政治和溝通問題。大部分未能解決行政系統(tǒng)內(nèi)部如何發(fā)出同一聲音的問題，相反地，不同意見滿天飛，損害了行政系統(tǒng)的有效性和政策的可信度，發(fā)生不必要的爭吵，并給敵人提供了彈藥。*Orszag, et al., “The Process of Economic Policy-Making during the Clinton Administration,”pp.13-14.

(二)國家經(jīng)濟委員會的成立與發(fā)展

冷戰(zhàn)結(jié)束之后，作為世界上唯一的超級大國，美國面臨的安全形勢大為改觀，經(jīng)濟問題日益成為美國精英和民眾關(guān)心的核心問題。正是在這種背景之下，“笨蛋，重要的是經(jīng)濟”(It's the economy, stupid)，以此俏皮話風靡全美的克林頓憑借聚焦國內(nèi)經(jīng)濟問題而成功贏得1992年的大選。競選期間，他提出擬成立國家經(jīng)濟安全委員會(National Economic Security Council)作為其振興美國經(jīng)濟重要抓手，宣誓就職后不久，即于1993年1月25日發(fā)布12835號行政令(Executive Order 12835)，成立了國家經(jīng)濟委員會。國家經(jīng)濟委員會屬于白宮辦公廳下設機構(gòu)，而白宮辦公廳又屬于總統(tǒng)行政辦公室的組成部分。1996年，克林頓總統(tǒng)重新設置了政策制定辦(the Office of Policy Development)，國家經(jīng)濟委員會成為其下屬兩個機構(gòu)之一。根據(jù)12835號行政令，國家經(jīng)濟委員會主要有四項基本職能：協(xié)調(diào)國內(nèi)和國際經(jīng)濟政策制定；協(xié)調(diào)經(jīng)濟政策建議提交總統(tǒng)；確保經(jīng)濟政策的決策和項目與總統(tǒng)的經(jīng)濟目標相一致并確保這些目標被有效地實現(xiàn)；監(jiān)督總統(tǒng)經(jīng)濟議程的執(zhí)行。*William J. Clinton, “Executive Order 12835—Establishment of the National Economic Council,” January 25, 1993,http:∥www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=61531.國家經(jīng)濟委員會由總統(tǒng)擔任主席，成員由相關(guān)內(nèi)閣部長組成，總統(tǒng)經(jīng)濟政策助理(俗稱總統(tǒng)經(jīng)濟政策顧問)擔任國家經(jīng)濟委員會主任，在白宮西翼辦公。西翼也是橢圓形辦公室所在地，按照離總統(tǒng)越近權(quán)力越大的規(guī)律，國家經(jīng)濟委員會屬于總統(tǒng)的核心智囊之一。小布什總統(tǒng)和奧巴馬總統(tǒng)都繼續(xù)保留了該委員會，至今，該委員會已經(jīng)存在了23年。和二戰(zhàn)以后的其他短命的經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機構(gòu)相比，國家經(jīng)濟委員會已經(jīng)算長壽了。自成立以來，國家經(jīng)濟委員會在美國總統(tǒng)經(jīng)濟團隊里的地位比較穩(wěn)定且有持續(xù)上升的趨勢。國家經(jīng)濟委員會主任目前與財政部長、白宮管理和預算辦主任、總統(tǒng)經(jīng)濟顧問委員被合稱為白宮四大“經(jīng)濟沙皇”。

(三)國家經(jīng)濟委員會的成員構(gòu)成、組織結(jié)構(gòu)與運行機制

相比克林頓總統(tǒng)時期，奧巴馬政府時期的國家經(jīng)濟委員會的成員構(gòu)成略有變化、組織結(jié)構(gòu)也略有調(diào)整，但運行機制基本沒有變化。

具體來看，2014年國家經(jīng)濟委員會的正式成員(Regular Attendees)如下：總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國務卿、財政部長、農(nóng)業(yè)部長、商務部長、勞工部長、住房和城市發(fā)展部長、交通部長、能源部長、衛(wèi)生部部長、總統(tǒng)經(jīng)濟政策助理、2名負責國內(nèi)事務的總統(tǒng)經(jīng)濟政策副助理、1名負責國際事務的總統(tǒng)經(jīng)濟政策副助理；列席(Additional Participants)參見的有：小企業(yè)局局長、環(huán)保總署署長、經(jīng)濟顧問委員會主席、管理和預算辦主任、美國貿(mào)易代表、總統(tǒng)國內(nèi)政策助理、總統(tǒng)國家安全助理、總統(tǒng)科技政策助理。和克林頓總統(tǒng)時期相比，成員增加了衛(wèi)生部部長和小企業(yè)局局長。

目前，國家經(jīng)濟委員會的正式組織架構(gòu)包括主席(總統(tǒng)兼任)、主任(總統(tǒng)經(jīng)濟政策助理擔任)、兩名主管國內(nèi)事務的副主任(總統(tǒng)經(jīng)濟副助理擔任)、一名主管國際事務的副主任(總統(tǒng)經(jīng)濟副助理擔任)；接下來是分管農(nóng)業(yè)、商務、能源、金融市場、財政政策、醫(yī)保(healthcare)、勞工和社保(Social Security)等工作小組的職位，由總統(tǒng)經(jīng)濟政策特別助理負責；每個工作小組里還有一些級別更低的職員。和克林頓總統(tǒng)時期相比，當前新增了主管國內(nèi)事務的副主任一名。

得益于克林頓總統(tǒng)的重視和國家經(jīng)濟委員會首任主任羅伯特·魯賓創(chuàng)建的良好運行機制和組織文化，國家經(jīng)濟委員會保持該傳統(tǒng)至今。被克林頓總統(tǒng)稱之為他那屆政府最重要組織創(chuàng)新的國家經(jīng)濟委員會，將國內(nèi)國際經(jīng)濟政策整合進了一個以白宮為基礎的單一協(xié)調(diào)委員會，國家經(jīng)濟委員會作為總統(tǒng)及相關(guān)經(jīng)濟職能部門之間最重要的、最誠實的中間人，最關(guān)鍵的是確保政策制定過程是周密審慎的程序之結(jié)果。按照12835號行政令，所有的行政部門和機構(gòu)，無論是否為國家經(jīng)濟委員會的成員，都應由該委員會來協(xié)調(diào)經(jīng)濟政策；所有行政部門和機構(gòu)都應與該委員會合作，根據(jù)委員會的要求，在法律允許的范圍內(nèi)，給委員會提供幫助、信息和建議；委員會可以建立特別委員會、工作小組或跨部門小組來開展工作。*Clinton: “Executive Order 12835—Establishment of the National Economic Council”.盡管有這些規(guī)定，但如何讓國家經(jīng)濟委員會這一新機構(gòu)高效運轉(zhuǎn)起來，如何讓財政部等可以直接繞開國家經(jīng)濟委員會而給總統(tǒng)提出政策建議的強勢職能部門接受其協(xié)調(diào)，是對國家經(jīng)濟委員會的重大考驗；能否建立一套有效運行機制則是保證國家經(jīng)濟委員會能否持續(xù)生存下去的關(guān)鍵。在總統(tǒng)和白宮辦公廳主任的支持下，*魯賓提到他能在第一年按他自己的立場行事，完全得益于時任白宮辦公廳主任麥克的態(tài)度，因為麥克為國家經(jīng)濟委員會決策程序留有余地。魯賓后來也認可這一點，即若非麥克放手，國家經(jīng)濟委員會不可能有效運轉(zhuǎn)起來。參見羅伯特·魯賓：《在不確定的世界：從華爾街到華盛頓的艱難選擇》，李曉崗等譯，北京：中國社會科學出版社，2004年，第111頁。所有經(jīng)濟政策建議必須通過國家經(jīng)濟委員會這一關(guān)的原則基本上得到了遵守，而國家經(jīng)濟委員會則充分發(fā)揮了其最誠實的“中間人”的角色，對所有經(jīng)濟政策建議進行了充分的辯論和嚴格的分析流程，給予各部門充分表達不同意見的機會，從而建立起了一套“誠實透明”的工作機制。用魯賓的話來講就是“我一開始就意識到，如果利用自己的職位或接近總統(tǒng)的計劃來努力推進我個人的設想，那么，國家經(jīng)濟委員會的工作就一定會誤入歧途。所以，我總是盡量公平對待持相反觀點者。即使當我單獨在橢圓形辦公室向總統(tǒng)講述自己的見解時，我也會特地提到，雖然我的見解是X，但鮑勃·里奇的看法是Y，而勞拉·泰森的看法則是Z。有時，當我定期與克林頓會面的時機來臨時，我會請與我意見相左的那些人一同前往，讓讓他們親自陳述自己的觀點?！蚁蛲聜児噍斈撤N協(xié)同工作、公平施政的意識，以此規(guī)勸他們在國家經(jīng)濟委員會的程序內(nèi)展開工作，并且最終也增強了自己在總統(tǒng)那里說話的分量”。*參見羅伯特·魯賓：《在不確定的世界：從華爾街到華盛頓的艱難選擇》，第108頁。

在克林頓時期的三任主任管理之下，國家經(jīng)濟委員會逐步建立起了協(xié)調(diào)經(jīng)濟政策的機制和正式的制度，特別是魯賓，在他當財長后，盡管具有直接送達政策建議給總統(tǒng)的能力，但他仍通過NEC機制提交政策建議。國家經(jīng)濟委員會這種“誠實透明”的工作機制并逐步形成了定期與總統(tǒng)見面、召開委員會成員會議和“主官”會議(Principals Committee)、副部長級會議、跨部門工作小組會議的制度，較為嚴格貫徹執(zhí)行了重大經(jīng)濟政策必須經(jīng)過協(xié)調(diào)的基本原則。結(jié)果，克林頓時期大部分重要經(jīng)濟政策都是在國家經(jīng)濟委員會召集的會議桌上制定出來的。那些沒有經(jīng)過該流程的，比如1994年的醫(yī)療保健計劃，結(jié)果就很不理想，原因很多，但沒有經(jīng)過審慎的決策過程是失敗原因之一。*Sarah Rosen Wartell, “The White House: National Economic Council,” In Change for America： A Progressive Blueprint for the 44th President, edited by Mark Green and Michele Jolin, Washington: The Center for American Progress Action Fund, 2008, pp.15-22.魯賓也指出，醫(yī)療保健計劃在白宮內(nèi)部決策程序存在缺陷，各種爭論和批評意見沒有充分表達出來，在行政機構(gòu)內(nèi)部也沒有達成廣泛的共識，機構(gòu)之間的合作沒有達到應有的程度。*羅伯特·魯賓：《在不確定的世界：從華爾街到華盛頓的艱難選擇》，第114頁。小布什總統(tǒng)保留了國家經(jīng)濟委員會的基本架構(gòu)，盡管其地位和作用相比克林頓總統(tǒng)時期有所下降，除了下面將要闡釋的國際經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)方面略有變化之外，其運行機制和制度基本沒變。相比小布什總統(tǒng)，奧巴馬政府比較重視國家經(jīng)濟委員會，也保持了原來的運行機制和制度。

由于國家經(jīng)濟委員會的職能主要是經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)，因此，會議是其工作主要形式之一。從參會人員和會議主持的級別來看，可以分為以下幾種：一是政策決策會議(the Policy Time meeting)，總統(tǒng)主持或參加，參會人員為白宮總統(tǒng)助理、內(nèi)閣各部部長、國家經(jīng)濟委員會副主任；或由總統(tǒng)主持，參會人員為國家經(jīng)濟委員會成員；部長級會議(the Principals meeting)，又被稱之為“主官”委員會(Principals Committee)會議，由國家經(jīng)濟委員會主任(總統(tǒng)經(jīng)濟政策助理)主持，參會人員為白宮總統(tǒng)助理、內(nèi)閣各部部長、國家經(jīng)濟委員會副主任；副部長級會議(the Deputies meeting)，又被稱為“副官”委員會(Deputies Committee)會議，由國家經(jīng)濟委員會副主任(總統(tǒng)經(jīng)濟政策副助理)主持，參會者為白宮總統(tǒng)副助理和內(nèi)閣各部或相關(guān)機構(gòu)的副部長；政策協(xié)調(diào)會(the Policy Coordinating Committtee meeting)，由總統(tǒng)經(jīng)濟政策特別助理主持，參加者為白宮的總統(tǒng)特別助理和內(nèi)閣各部或相關(guān)機構(gòu)的助理部長。*國家經(jīng)濟委員會主持人的頭銜分別是總統(tǒng)經(jīng)濟政策助理、副助理和特別助理。

經(jīng)濟決策主要由主官委員會負責，一般在政策決策會和主官會議上做出，政策執(zhí)行則由具體的職能部門負責。政策的監(jiān)督和評估則主要由副官委員會負責，副官委員會負責監(jiān)督和評估“國家經(jīng)濟委員會跨部門過程的工作，……重點關(guān)注政策執(zhí)行”。*The White House, “Organization of the National Economic Council,” March 24, 1993，http:∥www.sechistorical.org/collection/papers/1990/1993_0324_NECOrganization.pdf.政策協(xié)調(diào)委員會會議實質(zhì)上是跨部門工作小組會議，基本上屬于國家經(jīng)濟委員會的日常工作，主要是討論和研究監(jiān)管政策、技術(shù)、基礎設施和交通、社區(qū)發(fā)展、銀行政策、國際經(jīng)濟政策等。

經(jīng)過23年的運行，作為美國最為重要的經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機構(gòu)，國家經(jīng)濟委員會歷經(jīng)克林頓、小布什和奧巴馬三屆總統(tǒng)的考驗，站穩(wěn)了腳跟，充分發(fā)揮了其經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)職能，并形成了一套較為完善的協(xié)調(diào)機制和制度，標志以總統(tǒng)為中心的美國經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的制度化。

三、國家經(jīng)濟委員會與美國國內(nèi)國際經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)

(一)國家經(jīng)濟委員會、國家安全委員會與美國國際經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)

美國國際經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機構(gòu)最早可以追溯至二戰(zhàn)前由國務院牽頭、商務部和農(nóng)業(yè)部為成員的貿(mào)易協(xié)定委員會(the committee on Trade Agreements)。二戰(zhàn)期間，國務院在國際經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)方面占據(jù)主導地位，主要的競爭對手是白宮幕僚。戰(zhàn)后，國際經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)逐漸轉(zhuǎn)由總統(tǒng)幕僚機構(gòu)負責。在1970年以前，當沒有專門指定的白宮其他幕僚機構(gòu)負責國際經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)時，國家安全委員會就被默認為國際經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的負責單位，從其歷史來看，它一直就是國際經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的積極參與者。*Cohen，The Making of United States International Economic Policy，pp.74-76,61-62.在國家經(jīng)濟委員成立之前，除了國家安全委會之外，1954年成立的對外經(jīng)濟政策理事會(the Council on Foreign Economic Policy，CFEP)、1971年成立的國際經(jīng)濟政策理事會(the Council on International Economic Policy，CIEP)、1974年成立的經(jīng)濟政策委員會(the Economic Policy Board，EPB)、卡特時期的經(jīng)濟政策小組(Economic Policy Group，EPG)、里根時期的國際經(jīng)濟政策跨部門高級小組(Senior Interagency Group on International Economic Policy)和經(jīng)濟政策理事會(the Economic Policy Council，EPC)、老布什時期的政策協(xié)調(diào)小組(Policy Coordination Group，PGG)都曾負責過國際經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)，但這些機構(gòu)的協(xié)調(diào)職能發(fā)揮得都不太理想，主要原因包括總統(tǒng)支持不力、國際經(jīng)濟政策主要制定和執(zhí)行部門不配合甚至反對或者協(xié)調(diào)職能分散等等。

國家經(jīng)濟委員會成立之后，按照12835號行政令，國際經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)職能應轉(zhuǎn)由國家經(jīng)濟委員會負責，但該行政令也特別指出，只要合適，國家經(jīng)濟委員會就應加強與國家安全委員會在工作方面的合作。實踐中，許多國際經(jīng)濟政策問題不單單是經(jīng)濟方面的問題，還涉及到國家安全問題，因此，國家經(jīng)濟委員會和國家安全委員會在國際經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)職能方面不可避免地存在交叉和重疊，這兩家機構(gòu)之間的合作對于解決涉及美國國家安全的重大國際經(jīng)濟政策問題事關(guān)重要。*經(jīng)濟政策和國防外交政策不同。國家安全委員會存在的根本原因在于國務院和國防部之間存在內(nèi)在沖突，需要逐日加以協(xié)調(diào)(天天協(xié)調(diào))。國家安全問題常常使用的保密信息，需要經(jīng)過特別程序，經(jīng)常涉及極端時間敏感的問題，那些事情是必須要求總統(tǒng)個人主義并迅速響應。相比之下，在經(jīng)濟機構(gòu)之間并不存在內(nèi)在制度(機構(gòu))沖突，所以無需經(jīng)常協(xié)調(diào)。信息幾乎從來不是保密的，決策很少對時間敏感，因此，有人主張白宮無需設置國家經(jīng)濟委員會這樣的機構(gòu)，而且已經(jīng)有了OMB和CEA等處理經(jīng)濟問題的機構(gòu)了。目前，這兩家機構(gòu)的協(xié)調(diào)機制如下：

首先，國家經(jīng)濟委員會主任(總統(tǒng)經(jīng)濟政策助理)和國家安全委員會主任(總統(tǒng)安全助理)分別參加關(guān)于國際經(jīng)濟政策方面的“主官”委員會會議。克林頓時期，雙方主管國際經(jīng)濟政策的副主任共同主持關(guān)于國際經(jīng)濟議題方面的副官委員會(deputies committee)會議。

其次，雙方負責國際經(jīng)濟政策的職員緊密合作。在克林頓總統(tǒng)時期，兩家機構(gòu)從事國際經(jīng)濟政策的職員是同一批人，即雙方共用一批職員。小布什時期更為重視國家安全委員會，國家安全委員會不僅積極參與重大國際經(jīng)濟問題的協(xié)調(diào)，還雇傭了更多的經(jīng)濟專家。相比克林頓時期，小布什時期一個明顯的變化是，負責國際經(jīng)濟事務的總統(tǒng)經(jīng)濟政策副助理，同時也是國家安全委員會副顧問，需要同時接受國家經(jīng)濟委員會主任和國家安全顧問的雙重領導，并分別向他們匯報工作。實踐中，該副助理主要在國家安全委員會的軌道中運行，而且在國家安全委員會里也專設有國際經(jīng)濟團隊辦公室。奧巴馬總統(tǒng)仍然保留了這種機制安排。

(二)國家經(jīng)濟委員會、主要經(jīng)濟職能部門與傳統(tǒng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)機制

按照12835號行政令，國家經(jīng)濟委員會并不會取代財政部、管理和預算辦以及總統(tǒng)經(jīng)濟顧問委員會的職能。財政部長將繼續(xù)是行政機構(gòu)的高級經(jīng)濟官員(the senior economic official)，是總統(tǒng)的首席經(jīng)濟發(fā)言人。管理和預算辦主任，作為總統(tǒng)主要的預算發(fā)言人，將繼續(xù)是行政機構(gòu)的高級預算官員。經(jīng)濟顧問委員會將繼續(xù)其傳統(tǒng)的分析、預測和顧問職能。*Clinton, “Executive Order 12835—Establishment of the National Economic Council”.

財政部是美國權(quán)力最大的政府機構(gòu)之一，是美國建國之初就設立的四個部之一，目前仍然是美國行政機構(gòu)中最重要的經(jīng)濟職能部門，負責財稅、債務管理、國內(nèi)國際金融，追蹤恐怖融資和美元匯率等。財政部長在總統(tǒng)繼承順序里面僅排在副總統(tǒng)、眾議院院長、參議院臨時議長、國務卿之后。財政部長一直是總統(tǒng)經(jīng)濟團隊里面地位最高的官員，一般被認為是總統(tǒng)首席經(jīng)濟發(fā)言人和高級經(jīng)濟顧問。目前，財政部在財稅政策、美元匯率、反恐怖主義融資方面發(fā)揮著領頭作用，并在國際經(jīng)濟政策方面發(fā)揮著領頭作用。從經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)來看，財政部目前在干預經(jīng)濟危機的協(xié)調(diào)方面一直處于中心地位，而且牽頭負責外國投資審查的美國外國投資委員會(CFIUS)。此外，在某些特定國別經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)方面，財政部也居于主導地位，如中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話。

商務部一般被認為是第二重要的經(jīng)濟內(nèi)閣，常常被認為代表“工業(yè)和貿(mào)易”利益的行政部門。商務部目前主管工業(yè)、貿(mào)易(進出口)、技術(shù)和通信政策、氣象、軍民兩用品出口管制、統(tǒng)計、人口普查等等。在經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)領域，傳統(tǒng)上一直是由商務部領頭的貿(mào)易促進協(xié)調(diào)委員會(Trade Promotion Coordinating Committee，TPCC)負責跨部門出口促進方面的協(xié)調(diào)工作。2010年3月奧巴馬總統(tǒng)發(fā)布13534號行政令，正式提出了國家出口倡議(National Export Iiniatives，NEI)并建立了出口促進內(nèi)閣(the Export Promotion Cabinet)，由該機構(gòu)是比TPCC級別更高的協(xié)調(diào)組織，由負責國際經(jīng)濟事務的總統(tǒng)特別助理和國家安全副顧問牽頭。*美國大約有20個聯(lián)邦政府部門直接或間接支持美國出口，為了協(xié)調(diào)美國出口促進政策，1992年國會創(chuàng)建了貿(mào)易促進協(xié)調(diào)委員會(Trade Promotion Coordinating Committee，TPCC)，該委員會是一個跨部門工作組，由商務部領頭。參見Shayerah Ilias, et al.，“U. S. Government Agencies Involved in Export Promotion: Overview and Issues for Congress，”CRS Report for Congress，R41495，January 31, 2013，https:∥www.fas.org/sgp/crs/misc/R41495.pdf。這意味著在出口促進政策協(xié)調(diào)方面，國家經(jīng)濟委員會和國家安全委員會負責內(nèi)閣部長和白宮高級顧問層面的高級別的協(xié)調(diào)，商務部繼續(xù)更低級別的跨部門出口促進的協(xié)調(diào)。此外，涉及經(jīng)濟和國家安全的兩用品出口管制跨部門協(xié)調(diào)也由商務部負責。

白宮管理和預算辦，盡管其職能看上去比較單一，只負責行政機構(gòu)的預算編制、執(zhí)行和管理，但實際上，管理和預算辦主任，也是總統(tǒng)經(jīng)濟團隊里面最有實權(quán)的人物之一，他不僅是總統(tǒng)的預算發(fā)言人，也是總統(tǒng)的高級經(jīng)濟顧問。行政機構(gòu)的預算編制、執(zhí)行和管理的過程，實際上是貫徹總統(tǒng)政策優(yōu)先目標、協(xié)調(diào)部門沖突和矛盾，甚至是重組行政機構(gòu)職能的過程，因此，在經(jīng)濟協(xié)調(diào)方面發(fā)揮著獨特的作用。管理和預算辦下設的信息和監(jiān)管事務辦公室(The Office of Information and Regulatory Affairs，OIRA)，是監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管者，直接負責審核和協(xié)調(diào)內(nèi)閣監(jiān)管機構(gòu)的規(guī)章，協(xié)調(diào)聯(lián)邦隱私政策。

白宮辦公廳主任也在包括經(jīng)濟政策等在內(nèi)的政策協(xié)調(diào)方面發(fā)揮著非常重要的作用。一方面，白宮辦公廳主任在平衡國家經(jīng)濟委員會、國家安全委員和國內(nèi)政策委員會等協(xié)調(diào)機構(gòu)方面起著非常關(guān)鍵的作用。另一方面，白宮辦公廳主任在各類議題優(yōu)先解決的順序安排方面有著非常重要的建議權(quán)。在經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)方面，白宮辦公廳主管政策的副主任(Deputy Chief of Staff for Policy，DCOS)的地位非常重要，因為他離總統(tǒng)和辦公廳主任最近，了解總統(tǒng)和辦公廳主任的需要，還涉獵其他政策領域，比其他成員對宏觀政策全景更有了解。例如小布什時期， DCOS深度卷入包括經(jīng)濟政策在內(nèi)的所有政策領域。

總統(tǒng)經(jīng)濟顧問委員會(CEA)和國家經(jīng)濟委員會發(fā)生潛在沖突可能性最大。不過，目前來看，雙方的職責還是相對比較清晰的?？偨y(tǒng)經(jīng)濟顧問委員會是白宮內(nèi)部的經(jīng)濟顧問，其成員和職員都是專業(yè)經(jīng)濟學家?？偨y(tǒng)經(jīng)濟顧問委員會的主要職責在于經(jīng)濟預測、闡釋和分析，為總統(tǒng)提供所有經(jīng)濟數(shù)據(jù)，準備他解釋數(shù)據(jù)的各種備忘錄，核心在于對總統(tǒng)經(jīng)濟政策的合理性進行論證和闡釋并提出政策建議。用魯賓的話來講，總統(tǒng)經(jīng)濟顧問委員會是國家經(jīng)濟委員會手套里的經(jīng)濟分析工具。不過，從法律地位來看，總統(tǒng)經(jīng)濟顧問委員會主席的地位不低，一般被認為是白宮首席經(jīng)濟學家。但在經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)方面，總統(tǒng)經(jīng)濟顧問委員會的作用目前并不太突出，更多的集中在通過經(jīng)濟數(shù)據(jù)和經(jīng)濟分析去協(xié)調(diào)內(nèi)閣官員、白宮高級顧問甚至總統(tǒng)對經(jīng)濟問題的認識。

美國貿(mào)易代表(U.S. Trade Representative，USTR)、勞工部、能源部、衛(wèi)生部、住房和城市發(fā)展部、環(huán)?？偸鸬刃姓块T都屬于經(jīng)濟職能相對單一的部門，但在其職責范圍之類，有時也承擔級別較低的跨部門協(xié)調(diào)工作。比如美國貿(mào)易代表通過其牽頭和管理的較低級別的貿(mào)易政策審議小組(the Trade Policy Review Group)和貿(mào)易政策工作委員會(the Trade Policy Staff Committee)來協(xié)調(diào)具體的貿(mào)易政策。

(三)國家經(jīng)濟委員會與國內(nèi)政策協(xié)調(diào)

由于很多經(jīng)濟問題比較復雜，具有很強的溢出效應，會影響到社保、醫(yī)保、貧困、能源、教育、科技等領域，同時，很多社會政策和科技政策也對經(jīng)濟領域產(chǎn)生重大影響，再者，有一些綜合性問題，很難界定它究竟屬于經(jīng)濟問題還是社會問題，因此，國家經(jīng)濟委員會作為經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機構(gòu)往往也要與國內(nèi)政策委員會等國內(nèi)政策協(xié)調(diào)機構(gòu)進行協(xié)調(diào)。通常的辦法是相關(guān)政策議題都各自邀請對方負責人參加。

四、經(jīng)濟危機應對時期的美國經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)

(一)美聯(lián)儲、財政部與國會：貨幣政策與財政政策的協(xié)調(diào)

以國家經(jīng)濟委員會為核心的美國經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制，其協(xié)調(diào)的授權(quán)實際上來自美國總統(tǒng)，換言之，其協(xié)調(diào)范圍只限于總統(tǒng)職權(quán)之內(nèi)，因此是以總統(tǒng)為中心的經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制。明確地講，國家經(jīng)濟委員會僅僅負責美國行政機構(gòu)內(nèi)部(主要是白宮內(nèi)部)的經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)，并不涉及與議會以及諸如美聯(lián)儲等特殊的獨立機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。通過國家經(jīng)濟委員會的協(xié)調(diào)，美國行政機構(gòu)內(nèi)部往往可以達成一致意見，對外則可以用一個聲音說話，使得白宮在與國會談判時更具優(yōu)勢，而且也使得外國政府更不容易利用白宮內(nèi)部的意見分歧或矛盾便宜行事。例如魯賓就曾指出，通過內(nèi)部協(xié)調(diào)，在1993年G7東京峰會，當貿(mào)易問題爭論達到白熱化時，美國政府用一個聲音講話，支持采取強硬立場。這令當時的日本大使很驚訝，因為在前幾屆政府，日本官員可以通過與美國政府各部門官員交談并確定后者間的分歧，從而方便日本為自己的貿(mào)易政策進行辯護，但在克林頓領導下，則沒有出現(xiàn)分歧。*羅伯特·魯賓:《在不確定的世界：從華爾街到華盛頓的艱難選擇》，第109頁。

現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)，最關(guān)鍵的是貨幣政策和財政政策之間的協(xié)調(diào)，但在美國，貨幣政策和財政政策之間并不存在正式的協(xié)調(diào)機制。美國財政政策的制定權(quán)力分屬總統(tǒng)和國會，即由總統(tǒng)和國會共同對稅收、支出和聯(lián)邦預算作出決策，其中，總統(tǒng)主要負責提出財政預算提案和管理執(zhí)行，國會負責批準和監(jiān)督。因此，經(jīng)過白宮內(nèi)部協(xié)調(diào)，獲得總統(tǒng)同意的財政政策實際上還必須通過國會的批準后才能真正實施，而在美國特殊的政治結(jié)構(gòu)中，這是一個痛苦的討價還價、黨派斗爭、政治交易和立法妥協(xié)的過程，經(jīng)常會耗費行政部門大量政治資源。例如近年來反復出現(xiàn)國會遲遲不批準預算以至于政府關(guān)門、債務上限調(diào)整推遲等事件即是證明。美國貨幣政策是由政治上相對獨立的美國聯(lián)邦儲備委員會(簡稱美聯(lián)儲)負責。美聯(lián)儲是美國的中央銀行，根據(jù)《1913年聯(lián)邦儲備法》而成立。為了使美聯(lián)儲能抵抗短期的政治壓力、獨立制定和實施貨幣政策，美聯(lián)儲獲得了相對獨立的政治地位：一是其經(jīng)費不受國會和白宮控制，美聯(lián)儲經(jīng)費主要來自自身的資產(chǎn)增值所得和向監(jiān)管對象的收費，近些年美聯(lián)儲盈余頗豐，每年都要向美國財政部上繳1000億美元左右的剩余收入。二是美聯(lián)儲7名理事全由總統(tǒng)提名，參議院確認，任期14年，理事會主席和副主席任期4年。7名理事的任期需要間隔兩年，如果有理事辭職，那么總統(tǒng)可以及時任命1名新理事。而總統(tǒng)4年任期內(nèi)最多只有兩個執(zhí)行理事的任期結(jié)束。三是不受政治控制的地區(qū)儲備體系。*Sarah Binder and Mark Spindel, “Congress and the Federal Reserve,” In Congress and Policy Making in the 21th Century, edited by Jerrrey Jenkins and Eric Patashink, Cambridge:Cambridge University Press, 2016.四是美聯(lián)儲內(nèi)部實行的是集體決策，按多數(shù)票的原則確定貨幣政策。更為重要的是，國會只能對美聯(lián)儲的賬簿進行審計，而不能對美聯(lián)儲政策選擇進行審計。就美聯(lián)儲和白宮的關(guān)系而言，盡管一開始白宮也對貨幣政策發(fā)揮較大的影響，但羅斯?？偨y(tǒng)的改革相對加強了美聯(lián)儲理事會的權(quán)力，并將財政部長和貨幣監(jiān)理署長移出了美聯(lián)儲理事會，從而削弱了行政部門對美聯(lián)儲的干預，強化了美聯(lián)儲的獨立性。*本·伯南克:《行動的勇氣：金融風暴及其余波回憶錄》,蔣宗強譯，北京：中信出版集團，2016年，第53頁。特別是自簽訂《1951年財政部-美聯(lián)儲協(xié)議》(the 1951 Treasury-Federal Reserve Accord)以后，美聯(lián)儲不再直接為財政部債券融資，獨立制定貨幣政策，白宮基本上不再干預美聯(lián)儲的貨幣政策。*Thorvald Grung Moe，“Marriner S. Eccles and the 1951 Treasury-Federal Reserve Accord: Lessons for Central Bank Independence，” Levy Economics Institute of Bard College, Working Papers Series No.747，January 18, 2013，http:∥www.levyinstitute.org/pubs/wp_747.pdf.因此，美聯(lián)儲的貨幣政策和白宮及國會的財政政策之間不存在正式的協(xié)調(diào)機制。在實際政策制定過程之中，美聯(lián)儲和白宮也都是小心翼翼地互不干涉雙方的政策。比如，白宮不僅不會公開討論貨幣政策，即使內(nèi)部也不會開會討論貨幣政策。魯賓曾這樣說道：“政府內(nèi)部某個人偶爾會建議就美元政策或聯(lián)邦儲備委員會有關(guān)利率的決定進行討論。我能夠說服其余的人，使他們相信，我們國家經(jīng)濟委員會的決策程序不應適用于這兩個問題。如果外界得知我們的強勢美元政策或體現(xiàn)美聯(lián)儲獨立地位(的那些決定)將會經(jīng)受內(nèi)部討論，那么，人們的信心就有可能動搖，市場可能受到嚴重影響。”*羅伯特·魯賓：《在不確定的世界：從華爾街到華盛頓的艱難選擇》，第109頁。美國總統(tǒng)一般不參加美聯(lián)儲主席的就職儀式(不踏進美聯(lián)儲的大門)。*至今，只有兩位總統(tǒng)到過美聯(lián)儲，一是富蘭克林·羅斯?？偨y(tǒng)，他在美聯(lián)儲埃爾克思大樓1937年建成時到過，二是小布什出席伯南克的正式就職儀式時到過美聯(lián)儲。參見本·伯南克:《行動的勇氣：金融風暴及其余波回憶錄》，第127頁。自羅斯?？偨y(tǒng)改革以后，財政部長和貨幣監(jiān)理署長不再是美聯(lián)儲理事會的成員，白宮此后也與任何官員參加美聯(lián)儲的公開市場會議。一般情況下，美聯(lián)儲主席也不會參加白宮內(nèi)閣經(jīng)濟政策方面的會議，通常也不會對財政政策發(fā)表正式看法。

盡管美聯(lián)儲和白宮之間不存在正式的溝通機制，但非正式的溝通次數(shù)還是非常多的。首先，從格林斯潘時期開始，就已經(jīng)形成了美聯(lián)儲主席每周與財政部長共進早餐或午餐的慣例；其次，美聯(lián)儲主席也會定期與總統(tǒng)、副總統(tǒng)以及白宮的顧問們在橢圓形辦公室外面的小餐廳共進午餐。*本·伯南克:《行動的勇氣：金融風暴及其余波回憶錄》，第129頁。

(二)經(jīng)濟危機應對時期的美國經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)

貨幣政策和財政政策相互協(xié)調(diào)的收益是非常巨大的。*William D. Nordhaius，“Policy Games: Coordination and Independence in Monetary and Fiscal Policies，”Brookings Papers on Economic Activity, Vol.2, 1994，pp.139-216.不過，受制于法規(guī)以及機構(gòu)相互之間保持獨立性、保護自身權(quán)力的需要，美國貨幣政策和財政政策并不存在正式的協(xié)調(diào)機制，但相互協(xié)調(diào)可以帶來巨大的好處卻給經(jīng)濟危機時期它們之間的協(xié)調(diào)提供了合理性。而經(jīng)濟危機本身則可使美聯(lián)儲和財政部可以援引特殊的法律條款、采取特殊的政策，相互間進行積極協(xié)調(diào)以應對危機。當然，它們之間的協(xié)調(diào)緊密程度與危機的嚴重程度、危機的性質(zhì)以及危機的地域范圍密切相關(guān)。應對經(jīng)濟危機的政策協(xié)調(diào)，主要有以下幾種形式，一是凝聚共識，即通過部門內(nèi)外的各種研究和討論對危機的原因和應對措施方面達成基本共識；二是相互支持對方在各自領域采取金融或財政舉措；三是共同說服國會采取行動；四是共同說服國際機構(gòu)或外國央行或財政部采取相應舉措。

在1995年墨西哥比索危機中，由于問題性質(zhì)危及北美自由貿(mào)易協(xié)定而且屬于國際經(jīng)濟事務，并涉及到國家安全問題，總統(tǒng)國家顧問托尼·萊克委派他的副手桑迪·伯杰負責處理墨西哥危機，白宮內(nèi)部參與主要決策的是財政部長魯賓、辦公廳主任利昂·帕雷特、國家經(jīng)濟委員會主任勞拉·泰森、國務卿沃倫·克里斯托弗、主管國際事務的財政部副部長拉里·薩默斯。美聯(lián)儲也積極參與到危機應對之中。在這次危機中，美聯(lián)儲與白宮的合作主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是在墨西哥比索危機產(chǎn)生原因方面達成共識，共同主張美國應當出資救助墨西哥；二是共同去國會作證，為救助墨西哥聲辯；三是組成“墨西哥工作組”，聯(lián)邦儲備委員會負責國際事務的官員特德·杜魯門經(jīng)常加入討論，一些關(guān)鍵時刻，格林斯潘親自加入；四是財政部與聯(lián)邦儲備委員會的官員輪流與國際貨幣基金組織官員磋商救助墨西哥的事宜。不過，由于動用的是財政部的匯率穩(wěn)定基金，因此這場危機的應對主角是財政部，美聯(lián)儲只是積極配合。在1997—1998年亞洲金融危機中，美聯(lián)儲參與的程度更深了一些，它采取了大規(guī)模的、同步的國際努力來鼓勵各個銀行共同行動。*羅伯特·魯賓：《在不確定的世界：從華爾街到華盛頓的艱難選擇》，第5-30、180頁。

在2007—2009年的次貸危機及隨后的金融危機、經(jīng)濟危機中，美聯(lián)儲和白宮(財政部)更是采取了史無前例的協(xié)調(diào)行動。在國內(nèi)，美聯(lián)儲援引《聯(lián)邦儲備法》第13條第3款，該款授權(quán)美聯(lián)儲可以“在非常時期和緊急情況下”為銀行實體以外的任何實體提供貸款，其中包括個人、合伙企業(yè)和公司等。正是依靠這條法規(guī)，美聯(lián)儲創(chuàng)新了各種救助手段，采取諸多非常規(guī)的舉措，救助了美國金融業(yè)。而白宮和國會也采取了史無前例的大規(guī)模財政救助行動，首次動用了7000億美元資金去救助美國金融體系，后來還動用了7870億美元刺激經(jīng)濟。就雙方的協(xié)調(diào)行動而言，比較有代表性的有以下幾個案例：一是當美聯(lián)儲受制于法律規(guī)定無法直接為貨幣市場基金提供貸款時，財政部主動提出動用匯率穩(wěn)定基金為貨幣市場基金提供擔保；二是財政部直接購買銀行股份(部分國有化，即直接注資銀行)；三是財政部采取了美聯(lián)儲商業(yè)票據(jù)貸款機制中不愿采取的行動，從問題資產(chǎn)救助計劃中拿出200億美元作為資本，使美聯(lián)儲可以貸出的款項增加到了2000億美元。四是美聯(lián)儲和財政部為美國國際集團注資大約1820億美元。五是共同救助花旗，除了從問題資產(chǎn)救助計劃中拿出200億美元注資花旗外，財政部和聯(lián)邦存款保險公司還同意為花旗集團總計3600億美元的不良資產(chǎn)提供擔保，當花旗、財政部和聯(lián)邦存款保險公司承諾的擔保虧損一空時，美聯(lián)儲就得提供等于剩余資產(chǎn)90%的備用貸款。*本·伯南克:《行動的勇氣：金融風暴及其余波回憶錄》，第318、374、304、385頁。五是美聯(lián)儲和財政部還共同促進全球主要經(jīng)濟體的央行和財政部積極行動，共同應對危機，特別是美聯(lián)儲，先后與多國進行了貨幣互換，為其他國家提供美元流動性。

五、結(jié)語：美國經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的啟示

盡管有人認為白宮無需國家經(jīng)濟委員會這樣的協(xié)調(diào)機構(gòu)，*Bruce Bartlett，“The NEC: An Unnecessary White House Organization，”August 6, 2010，http:∥capitalgainsandgames.com/blog/bruce-bartlett/1893/nec-unnecessary-white-house-organization.但存在了二十多年的國家經(jīng)濟委員會明顯找準了自己在白宮的定位：作為總統(tǒng)的經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)者，定位為最誠實的中間人而且能給總統(tǒng)提供重要政策建議的總統(tǒng)經(jīng)濟政策顧問。正是基于這樣的定位，自1993年成立以來，歷經(jīng)三任總統(tǒng)，國家經(jīng)濟委員會在白宮不僅站住了腳，而且形成了以總統(tǒng)為中心的經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制，國家經(jīng)濟委員會也成為了總統(tǒng)經(jīng)濟政策制定的中樞。*很大程度上，行政辦內(nèi)設機構(gòu)的期限和持久性取決于它對總統(tǒng)的用處——協(xié)助管理或協(xié)調(diào)、國家象征、政治恩庇的天堂。但或是因為相關(guān)機構(gòu)的權(quán)力過大，或者由于相關(guān)機構(gòu)不尊重國會、不去參加國會的聽證會，國會進而要求相關(guān)機構(gòu)負責人必須得到參議院的確認并設定一定任職期限，還采取合并、撤銷或不予撥款的方式處理這些機構(gòu)進行處理，比如1981年政策制定辦負責人拒不參加國會聽證會，其預算申請被否決。國家經(jīng)濟委員會存在了二十多年，意味著其不僅通過了三任總統(tǒng)的考驗，而且還得到了國會的基本認可。參見Relyea，“The Executive Office of the President：An Historical Overview，”pp.10-11.可以說，美國目前的經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制還是相對高效的，對于我們建立和實施高效的經(jīng)濟政策機制和制度措施有一定借鑒意義的，至少可以給我們提供以下幾點重要啟示。

一是建立穩(wěn)定的經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制確有必要，這主要是由現(xiàn)代經(jīng)濟的復雜性、高度發(fā)達專業(yè)化分工水平、官僚機構(gòu)本質(zhì)等決定的。從美國的實踐來看，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟變得日益復雜、專業(yè)分工水平日益發(fā)達而需要進行專業(yè)化管理，美國聯(lián)邦政府經(jīng)濟權(quán)力不斷擴大，官僚機構(gòu)隨之膨脹，機構(gòu)之間因職能交叉、重疊而爭權(quán)、發(fā)生矛盾和沖突，或者互相推諉，從而不得不進行協(xié)調(diào)。另外一個原因則是經(jīng)濟政策本身的溢出效應很大，出于風險最小和收益最大的原則，也有必要進行協(xié)調(diào)?！皫缀跛械恼哌x擇都有其經(jīng)濟原因，并且這些原因還經(jīng)常足以導致或破壞政策?！还苁裁磫栴}——環(huán)境、能源、福利等等——其政策都與經(jīng)濟連在一起。一些最糟糕的政策往往就是在決策者忘記了這一基本點的時候被制定的。因此，經(jīng)濟政策具有優(yōu)先性，它影響著所有的其他政策”。*邁克爾·羅斯金等：《政治科學》(第6版)，林震等譯，北京：華夏出版社，2000年，第371頁?，F(xiàn)代經(jīng)濟政策的復雜性，用經(jīng)濟學術(shù)語來講，主要是其外部性(溢出效應)很強，通過協(xié)調(diào)，往往可以將正外部性(溢出效應)最大化，負外部性(溢出效應)最小化。

二是經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制與政治結(jié)構(gòu)具有緊密的聯(lián)系，必須從政治結(jié)構(gòu)出發(fā)創(chuàng)建適合自身需要的協(xié)調(diào)機制。美國三權(quán)分立與制衡、聯(lián)邦制、美聯(lián)儲等獨立機構(gòu)、兩黨制和總統(tǒng)制等政治結(jié)構(gòu)決定了美國國家經(jīng)濟委員會的經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)職能僅僅限于白宮內(nèi)部(即行政機構(gòu)之間)，主要目標是在行政機構(gòu)內(nèi)部達成基本共識。又如，國家經(jīng)濟委員會并不能協(xié)調(diào)貨幣政策和財政政策，這也是由美國的政治制度所決定的。

三是建立穩(wěn)定經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制不是一蹴而就的。從美國的實踐來看，自羅斯福總統(tǒng)以來，在克林頓總統(tǒng)之前的歷屆總統(tǒng)所建立的經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制，都未能延續(xù)和生存下去，或是因為總統(tǒng)支持力度不夠，或是因為規(guī)模太大和運轉(zhuǎn)不靈，或是因為遭到其他部門的不合作甚至強烈反對等。但最根本的原因，還是沒有探索出一條能為各方所接受的高效的協(xié)調(diào)機制。換句話說，如果從1939年算起，并以1993年國家經(jīng)濟委員會成立為標志的話，美國建立其穩(wěn)定的經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制前后花了44年，表明建立穩(wěn)定經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制是非常不容易的。

四是經(jīng)濟協(xié)調(diào)機制建設要注重定位、程序化和制度化。從美國的經(jīng)驗來看，經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機構(gòu)不是政策制定機構(gòu)，只有定位為“誠實的中間人”才能獲得政策制定機構(gòu)的信任與合作，因此，協(xié)調(diào)機制要盡量程序化和制度化，以防止群體思維扼殺少數(shù)人的不同意見，防止不同意見送達最終決策人的通道被阻斷，真正做到求同存異，凝聚共識，統(tǒng)一目標、路徑和工具。

五是經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制應當是分層次的。以美國為例，國家經(jīng)濟委員會是最高層次的協(xié)調(diào)機構(gòu)，同時以專業(yè)化知識和經(jīng)驗積累為基礎的，由職能部門牽頭的、級別較低的一些協(xié)調(diào)機構(gòu)和機制仍然得以保留。這么做一是沒有任何單個機構(gòu)可以完全控制政策制定，建立完全集權(quán)的垂直一體化的協(xié)調(diào)機制是不現(xiàn)實的。二是可以享受專業(yè)的高效決策和執(zhí)行能力的好處，既可保證高層協(xié)調(diào)順暢，又可使得具體政策和工作層面協(xié)調(diào)順暢。

六是應區(qū)分常規(guī)協(xié)調(diào)和危機時期的非常規(guī)協(xié)調(diào)。常規(guī)的協(xié)調(diào)通常關(guān)注細節(jié)、程序、時機準確性與嚴格性，政策制定是間增(incremental)與可逆的 (reversible)，強調(diào)政策適應性、調(diào)整型，依據(jù)經(jīng)濟環(huán)境和經(jīng)濟狀態(tài)，在特定時空下的決策是有規(guī)律可循的。而危機時期的非常規(guī)協(xié)調(diào)，往往因為極端或不可量化風險，不確定環(huán)境下的政策制定不可能關(guān)注細節(jié)，決策強調(diào)時機，指導原則是無悔原則，由于決策不可逆，往往最佳策略是等到成本與收益的信息明朗之后再決策。從美國的經(jīng)驗來看，危機時期，往往是在掌握實權(quán)的職能部門之間進行非常規(guī)的協(xié)調(diào)，因為這樣可以快速進行反應。

(責任編輯:李慧宇)

An Analysis of the Economic Policy Coordination Mechanism in the United States

Luo Zhenxing

As an indispensable part of modern economic policy process, the coordination of economic policy is very necessary. Basically，the mechanism of economic policy coordination in U.S. is decided by the type of the U.S. president's decision with the external constraints of the U.S. political system. It is during the Clinton administration that U.S. established the mechanism of economic policy coordination which centers on the president but is led and operated by a new entity, the National Economic Council. Today, the mechanism of the U.S. economic policy coordination is not only operating more smoothly than ever but also has been integrated into institutionalized system. But for monetary policy and fiscal policy, there is no formal mechanism of coordination.

the U.S., economic policy, coordination mechanism

羅振興，中國社會科學院美國研究所副研究員(北京 100720)

F13·O712

A

1006-0766(2017)03-0107-14

§經(jīng)濟與管理學研究§