“三位一體”路內(nèi)停車協(xié)同治理模式的構建

顧大松

“三位一體”路內(nèi)停車協(xié)同治理模式的構建

顧大松

(東南大學 法學院，江蘇 南京 211189)

面對日漸嚴重且?guī)в衅毡樾缘耐＼囯y題，路內(nèi)停車一時成為緩解停車難的應急措施，但這不應當改變路內(nèi)停車的臨時屬性和作為城市停車補充的作用。路內(nèi)停車具有合法性也具有正當性，但路內(nèi)停車應當受到限制。路內(nèi)停車的泊位施劃及管理應以不影響交通安全與便捷為前提，應從法治的視域出發(fā)構建“政府主導、企業(yè)驅(qū)動、公眾參與”的路內(nèi)停車協(xié)同治理模式。

依法治國；“三位一體”；路內(nèi)停車；協(xié)同治理

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人們生活水平的提高，越來越多的家庭選擇機動車作為家庭出行的主要方式，并由此導致我國機動車保有量呈直線式上升。然而，當人們開始享受到汽車所帶來的舒適與便捷時，一系列問題卻接踵而至，政府的管理與服務以及居民的認識明顯對此因應不足。機動車激增導致的城市擁堵帶來了資源消耗、環(huán)境污染、交通事故增多等城市公共治理難題，使得城市的功能部分喪失和弱化，居民出行時間增長，停車難問題突出。“隨著車輛的增多，停車位的稀缺性就更加凸顯出來?！雹俳箷栽?《城鎮(zhèn)化進程中“城市病”問題研究:涵義、類型及治理機制》，《經(jīng)濟問題》2015年第7期。面對激增的機動車數(shù)量，在配套停車位和路外停車位一時難以較快增加滿足停車需求的前提下，路內(nèi)停車便成為應急之舉。法律授權地方政府在“不影響行人、車輛通行的情況下”施劃停車泊位，路內(nèi)停車的合法性因而取得。然而路內(nèi)停車不應當也不能成為城市停車的主體方式，城市道路作為通行設施的主體性功能決定了路內(nèi)停車泊位的施劃不得影響道路通行。面對日益嚴峻的城市道路通行壓力，路內(nèi)停車只能作為城市配套停車及路外停車的補充，只能是緩解城市停車難問題的應急舉措，因而具有臨時性?！皣栏窨刂普嫉劳＼囄坏臄?shù)量，逐步形成配建停車為主、路外停車為輔、占道停車為補充的城市停車格局”②參見2010年住房和城鄉(xiāng)建設部、公安部、國家發(fā)改委三部門發(fā)布的《關于城市停車設施規(guī)劃建設及管理的指導意見》。。然而，停車需求者或基于配套停車位和路外停車位有限與稀缺造成車位尋找困難的原因，或僅出于自身“方便”的停車要求，在難以尋找到路內(nèi)停車位的情形下，路內(nèi)違法違章停車現(xiàn)象隨處可見。這無形中加劇了城市道路的通行困難，使得本來就較為嚴重的城市交通擁堵現(xiàn)象雪上加霜，依法治理路內(nèi)停車顯得十分迫切。

一、路內(nèi)停車的正當性及其限制

《中華人民共和國道路交通安全法》第33條第2款規(guī)定，“在城市道路范圍內(nèi)，在不影響行人、車輛通行的情況下，政府有關部門可以施劃停車泊位”，路權使用和路內(nèi)停車制度的合法性因而取得，然而卻很少有人去關注路內(nèi)停車制度自身設置是否具有正當性?！皺嗔εc暴力的區(qū)別，就在于前者是具有正當性的力量，而后者是沒有正當性的力量?！雹跦annah Arendt，Crises of the Repulic:Lying in Politics；Civil Disobedience；On Uiolence Thoughts on Politics and Revolution，Harcourt Brace Jovanovich，1972，p.151.當下存有對路內(nèi)停車制度的正當性質(zhì)疑，有必要對于路內(nèi)停車的正當性進行證成。

1.質(zhì)疑者首先認為，作為個體私益性的路內(nèi)停車權應讓渡于公眾公益性的通行權?！皬默F(xiàn)有法律規(guī)定來看，城市道路是基于國家所有的建設用地產(chǎn)生的，是城市土地的一部分?！雹軈纬升垺埩?《城市路權分配的困境及法治對策》，《中州學刊》2017年第4期。城市道路屬于國家所有的性質(zhì)決定了其使用者是社會公眾，路權沖突因泊位設置行為產(chǎn)生，表現(xiàn)為道路通行者的通行權與路內(nèi)停車權的沖突。就城市道路的通行權與路內(nèi)停車權而言，通行權在兩個維度上優(yōu)于停車權:一是主體的范圍。城市道路國家所有的性質(zhì)決定了其使用權主體是社會公眾，而路內(nèi)停車的主體是部分有停車需求的機動車駕駛員，其只是極少部分的社會成員。因而就其利益性質(zhì)和幅度而言，通行權優(yōu)于停車權。二是通行權的權利屬性優(yōu)于停車權。“增強人們有理由珍視的可行能力，如免于困苦的基本可行能力等，不但是人類社會發(fā)展的目的，也是促進發(fā)展的工具性手段?！雹賉印度]阿瑪?shù)賮啞ど?《以自由看待發(fā)展》，任賾等譯，中國人民大學出版社2011年版，第30頁。包含通行權在內(nèi)的出行權應當被看作是未寫入憲法的公民基本權利，就權利的位階而言，通行權地位高于停車權。

2.質(zhì)疑者提出的理由還包括，路內(nèi)停車制度的設置與城市道路建設的原初目的相背離?！霸谏鐣v史領域內(nèi)進行活動的，是具有意識的、經(jīng)過思慮或憑激情行動的、追求某種目的的人；任何事情的發(fā)生都不是沒有自覺的意圖，沒有預期的目的的?！雹凇恶R克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1995年版，第247頁。城市道路的建設和管護，以方便周邊群眾出行為初衷，沒有哪條道路的建設初衷是為了解決周邊群眾的停車難問題。城市道路的首要功能在于保障居民出行，而不是其他，城市道路的建設、管養(yǎng)和使用必須受到“合目的性”的拘束。在當前連居民通行權都難以有效保障的情形下，還要去開發(fā)城市道路的其他使用價值就顯得不合時宜，并使城市道路功能面目全非。

證成路內(nèi)停車制度的正當性必須通過詮釋路內(nèi)停車的合理性來回應質(zhì)疑。

1.路內(nèi)停車具有公益與私益的綜合性。路內(nèi)停車首先具有私益的性質(zhì)，滿足單個機動車車主的安全便捷停車需求，停車難關乎個體私益。同時，停車還是一個兼具有公益性質(zhì)的治理主題，當停車難在某一區(qū)域成為一個普遍性問題，個體的私益問題就衍化為群體的公益問題，政府就具有了解決停車難問題的當然義務。對多數(shù)大中型城市而言，停車難是一個普遍性問題，其公益性不言自明。然而停車難作為公益性問題并不具有一致性，即使具有公益性其面對著同樣是具有公益性的通行權，公共利益的衡量便應然而入?！斑m用公共利益原則的妥當性需要借助利益衡量才能獲得?！雹哿荷仙?《公共利益與利益衡量》，《法學論壇》2016第6期。通過公益衡量，充分展示公共利益的大小和強弱，進行公共利益的鋪陳，來決定該區(qū)域是否設定路內(nèi)停車泊位以及可設定的路內(nèi)停車位的數(shù)量。

2.城市道路具有多重使用價值特征。“每種有用物，都是許多屬性的總和，因此可以在不同的方面有用，發(fā)現(xiàn)這些不同的方面，從而發(fā)現(xiàn)物的多種使用方式，是歷史的事情。”④馬克思:《資本論》第1卷，人民出版社1975年版，第48頁。城市道路具有滿足作為個體及團體的人的需要的能力構成了其使用價值的內(nèi)容，主體需求的多向度、客體功能的多維度決定了使用價值呈現(xiàn)多樣性的特征。在不影響或不太影響道路通行的前提下，合理、適度、有限設置一定數(shù)量的路內(nèi)停車泊位以緩解停車難題并沒有改變城市道路的主體通行功能，因而也就沒有違背城市道路建設的原初目的。在不影響城市道路主體性通行功能的前提下，選擇性施劃路內(nèi)停車泊位有助于綜合利用稀缺性的城市道路資源，發(fā)揮城市道路的最大功效。

路內(nèi)停車受到質(zhì)疑與批判的關鍵點不僅在于是否應當設置路內(nèi)停車位，更在于路內(nèi)泊位施劃區(qū)域與數(shù)量的恣意。事實證明，恣意的路內(nèi)泊位施劃不僅難以緩解停車難題，還會加劇城市擁堵，因而必須對路內(nèi)停車泊位的施劃進行限制。

1.路內(nèi)停車泊位施劃應受路內(nèi)停車地位與影響的限制?！俺鞘新穬?nèi)停車位占用公共道路資源，在當前城市交通供需矛盾日益突出的情況下，路內(nèi)停車不應成為城市停車的主體，其功能定位應是配建停車和公共停車場的有效補充?！雹荽鲙浀?《城市路內(nèi)停車管理戰(zhàn)略及實踐》，《城市交通》2014年第1期。道路資源空間有限，路內(nèi)停車無法成為解決停車問題的主渠道，根本舉措在于配建停車與公共停車場的建設。同時，任何路內(nèi)的停車泊位施劃都會對行人、非機動車和機動車通行產(chǎn)生影響，這在中心城區(qū)、城市老舊小區(qū)的通行路段表現(xiàn)尤為突出?！皩嵗龖媒Y果表明:路內(nèi)停車使非機動車道實際通行能力降低了14.04%”⑥葉曉飛等:《路內(nèi)停車對非機動車道通行能力的影響》，《西南交通大學學報》2015年第3期。。路內(nèi)停車的停車補充地位及路內(nèi)停車泊位施劃的消極影響決定了能不劃定路內(nèi)停車泊位的道路盡量不施劃，能少劃定路內(nèi)停車位的道路盡量少施劃。路內(nèi)停車的制度設計、管理與實施必須秉承這一理念才能從根本上把握解決城市停車難問題的正確方向。

2.路內(nèi)停車泊位施劃應受泊位設置的限制。路內(nèi)停車制度及實施的關鍵就在于選擇性設置路內(nèi)停泊位的區(qū)域及數(shù)量?！兜缆方煌ò踩ā穼Υ藘H作出了“在不影響行人、車輛通行的情況下”，“應當符合道路交通安全、暢通的要求，并根據(jù)交通需求及時調(diào)整”等原則性的規(guī)定。“在控制權的認知上缺乏對權力邊界的勾勒和厘定，造成了對政府權力的隨意性使用?！雹袤嗡亓?、郭琪:《權力“任性”的發(fā)生機理與防控措施》，《人民論壇》2015年第8期。法律的缺失隱藏權力的恣意，泊位施劃權力的恣意會導致施劃的無為與亂為。《城市道路路內(nèi)停車泊位設置規(guī)范》相較于《道路交通安全法》已明顯細化而更具有操作性，但仍存在一些問題:由于缺乏對該規(guī)范執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，違規(guī)設置停車泊位得不到糾正；沒有根據(jù)已經(jīng)設置的停車泊位周邊設施與交通情況的變化對泊位設置進行調(diào)整，泊位設置一勞永逸而缺乏適應性；雖有對泊位設置的剛性約束但仍然不夠完整，特別是對于禁止設置泊位規(guī)定的六種情形具有指示作用，但隨著城市交通條件和道路周邊條件日益復雜化和多形態(tài)化，禁止性列舉情形仍顯嚴重不足。

3.路內(nèi)停車泊位施劃及管理應受路內(nèi)停車時限及收費的限制。路內(nèi)停車作為補充性停車方式的地位以及作為緩解城市停車難問題的應急措施形成了路內(nèi)停車的臨時性特性，而《道路交通安全法》卻并沒有對此作出明確規(guī)定，有必要從法律解釋的總體目的的層面對相關內(nèi)容進行相應的法律解釋工作②解永照:《論法律解釋的目標》，《山東社會科學》2017年第3期。。城市道路路內(nèi)停車泊位設置規(guī)范對此作出了探索，并提出了“停放周轉(zhuǎn)率”范疇，但并未對路內(nèi)停車周轉(zhuǎn)率作強制性規(guī)定。長時間霸占路內(nèi)停車位，不僅導致停車困難，也會因停車巡游而加劇道路通行壓力。對此應由統(tǒng)一的規(guī)范性文件提出停車時間長度區(qū)間，以供不同交通通行條件和停車條件的城市在此區(qū)間作出適合本城市條件的時限選擇，交通立法及地方性法規(guī)、規(guī)章應對此作出回應，并根據(jù)其實施評估情況進行必要的調(diào)整。③曾祥華:《較大的市立法評估制度研究》，《山東科技大學學報(社會科學版)》2016年第4期。

停車收費無疑是降低路內(nèi)臨時停車時間，提升泊位停放周轉(zhuǎn)率的有效手段。本應由公眾享有的作為通行設施的城市道路，為緩解停車難問題而施劃為泊位，并由不特定的少數(shù)人享受停車權利，其理應付出對價。路內(nèi)停車收費對政府的財政收入的作用可忽略不計，而通過收費的杠桿卻能有效調(diào)節(jié)路內(nèi)停車需求，提高停放周轉(zhuǎn)率，引導居民改變出行方式。張戎等提出了“路內(nèi)停車累進計費定價模型”④在《統(tǒng)計大學學報(自然科學版)》2015年第1期的文章《城市中心區(qū)路內(nèi)停車累進計費定價模型》中，張戎提出了路內(nèi)停車累進計費定價模型。，該模式基于停車者對停車收費具有的異質(zhì)性特征，通過累進收費的方式引導停車來縮短路內(nèi)停車時間。但考慮到路內(nèi)停車便民的初因，建議設置30分鐘至一個小時為免費停車時長，超出以后實行累進收費，具體收費標準要因地而異。

二、我國路內(nèi)停車治理模式評析

自2015年6月到2017年4月，筆者對具有典型范式特征的深圳市、北京市、武漢市、南京市路內(nèi)停車治理展開了實地調(diào)研，探討我國現(xiàn)有路內(nèi)停車管理模式的特色、治理的成效以及存在的問題，4座城市在治理路內(nèi)停車方面形成了較為鮮明的地方特色。

1.深圳的信息先導模式。深圳市的路內(nèi)停車管理模式以信息化手段和特區(qū)立法見長。一方面，深圳市通過一系列信息化手段推動路內(nèi)停車治理，如通過劃線設定泊位和泊位號，在泊位下埋設車位檢測器，檢測車輛駛?cè)?、駛出泊位的時間并通過網(wǎng)絡中繼器傳輸?shù)皆品掌魃赏＼囉嬞M訂單，車主通過“宜停車”APP、微信公眾號和支付寶服務窗等方式輸入泊位號完成停車繳費。另一方面，深圳市近年來通過出臺《深圳市城市交通白皮書》《深圳市機動車道路臨時停放管理辦法》等路內(nèi)停車規(guī)定，對路內(nèi)停車設施規(guī)劃和設置、路內(nèi)停車收費、路內(nèi)停車設施使用管理、停車管理人員的服務規(guī)范、法律責任的承擔等作了細致的規(guī)定，為路內(nèi)停車治理提供了法律保障。通過信息化的停車收費，深圳福田區(qū)南山中心路內(nèi)停車周轉(zhuǎn)率由298%提高到397%，竹子林地方由212%提高到382%。

2.北京的內(nèi)外聯(lián)動模式。北京市早在2001年就啟動了我國第一個停車誘導項目，整套系統(tǒng)聯(lián)通了王府井地區(qū)的10個停車場，共計2995個車位，并通過戶外顯示屏顯示各停車場的剩余車位數(shù)，指導駕駛?cè)司徒＼嚒１本┦械穆穬?nèi)停車管理模式通過停車誘導系統(tǒng)實現(xiàn)路內(nèi)外信息聯(lián)動，停車誘導系統(tǒng)以多級信息發(fā)布為載體，通過提供停車場或停車庫的位置、車位空滿等信息，來指引駕駛員停車。該停車誘導系統(tǒng)包括停車位信息收集與信息發(fā)布兩個模塊，停車位信息收集通過地磁感應器收集車位信息，信息發(fā)布通過協(xié)調(diào)接收器接收后向誘導屏發(fā)布實時信息并可供查詢。以北京市西城區(qū)的金融街南區(qū)為例，在未實施停車誘導系統(tǒng)前，區(qū)域內(nèi)的停車場利用率為40%—71%不等，各停車場的利用率相差高達30%；開發(fā)了停車誘導系統(tǒng)后，區(qū)域內(nèi)的停車場利用率為68%—75%不等，區(qū)域內(nèi)各停車場利用率縮小了近一半。

3.武漢的外包管理模式。武漢市的路內(nèi)停車治理模式采用外包管理的方式，將停車收費管理權交給相關企業(yè)、事業(yè)單位等。2016年9月，武漢市城市道路智慧停車項目經(jīng)公開招投標確定武漢城投停車場投資建設管理有限公司作為中標單位。該項目于2016年11月1日正式運行收費。武漢采取信息化的收費方式，即通過“武漢停車”APP或“武漢停車”微信公眾號繳納停車費用。武漢市外包性路內(nèi)停車管理模式取得了一定的效果，武漢城管公布的數(shù)據(jù)顯示，從2016年11月武漢重啟道路停車收費以來，道路泊位日均周轉(zhuǎn)率為732%，最高達到999%，一個泊位1天內(nèi)最高可供10名車主使用。

4.南京的行政主導模式。南京的路內(nèi)停車管理模式以停車收費、價格調(diào)控為核心手段，盡可能將政府在路內(nèi)停車管理上的作用發(fā)揮到最大，其停車管理模式可以概括為“政府主導、高權管理”。在機構設置和職權分配方面，2012年南京市政府通過大部制改革，先后頒布和修訂了《南京市城市治理條例》等規(guī)范性文件，將停車設施管理職能由公安部門移交城管部門，成立了市、區(qū)、街道三級停車設施管理中心；通過網(wǎng)站、APP、停車誘導指示牌等方式，向社會公眾提供停車場位置、停車泊位剩余數(shù)量等信息服務；建立了由南京市政府領導，南京市城市管理行政執(zhí)法局為核心，物價局、公安機關交管部門為協(xié)助力量的路內(nèi)停車管理體系；在路內(nèi)停車管理手段方面，南京路內(nèi)停車管理以路內(nèi)停車收費為核心手段，實行差異化定價政策，堅持“城區(qū)中心區(qū)域高于非中心區(qū)域、道路高于非道路、白天高于夜間、地上高于地下、室外高于室內(nèi)、長時間高于短時間、大型車高于小型車”停車收費標準；通過嚴格的違停執(zhí)法保障路內(nèi)停車收費，并根據(jù)再收費和執(zhí)法情況對泊位施劃進行調(diào)整。

從高德地圖發(fā)布的中國主要城市交通分析報告的數(shù)據(jù)看，南京的交通擁堵排名從2014年的第6位下降到了2016年的第29位，擁堵延時指數(shù)也從2.16降到了1.672。路內(nèi)停車周轉(zhuǎn)率由2016年7月的163%提高到12月的435%。城市道路停車得到了明顯規(guī)范，亂?，F(xiàn)象在城區(qū)主次干道上基本絕跡。

南京等四地在治理上，都綜合運用各種方法，因而類型化是相對的。但四地治理方式有特色和重點，故而形成了“信息先導型”“內(nèi)外聯(lián)動型”“外包管理型”和“行政主導型”的提煉，并通過比較將南京治理手段的優(yōu)勢凸顯出來。

(1)深圳市的“信息先導型”模式通過“信息化手段”的運用，使交通通行狀況有了較大的改善，但在國內(nèi)大部分城市現(xiàn)有的資源條件下，特區(qū)立法地位和高成本的信息化使其模式不具有可推廣性。在具體運作方面，由于政府出資的地磁感應器成本高，給財政增加了極大的負擔，整套設備維護成本極大，在雨雪天氣會出現(xiàn)操作不便、設備故障等技術瑕疵。另外，深圳市是外來人口流動性極大的城市，外地車輛在深圳基本上不可能受益于此信息化停車管理方式，相反給因宣傳不足而不熟悉深圳市路邊停車繳費情況、繳費方式的外地車主增添了不必要的麻煩，不利于車輛的有序停放。

(2)北京市的“內(nèi)外聯(lián)動型”模式通過停車誘導系統(tǒng)的建設，提高了停車場利用率，從而緩解交通擁堵，但停車誘導系統(tǒng)存在著缺乏綜合管理、交通實時動態(tài)數(shù)據(jù)采集存在不足等問題。

(3)不論從“行政許可”還是“特許經(jīng)營”的角度看，武漢市的“外包管理型”恐有“授權行為違法”的嫌疑。路內(nèi)停車收費本身是一種通過價格杠桿減少市中心停車的調(diào)節(jié)行為，而企業(yè)因其盈利目的往往會使停車收費事與愿違。

(4)南京市的“行政主導型”模式以停車收費為核心，以合理施劃為基礎、嚴格執(zhí)法為保障，實行差異化定價政策，依靠政府的高權來對路內(nèi)停車問題進行治理等值得借鑒。該模式的運用最終合理配置了道路交通資源，緩解了城市交通擁堵問題，具有代表性和可推廣性基礎。以南京“行政主導型”路內(nèi)停車治理為基礎，同時吸收其他治理模式的有效做法，在正視南京模式不足的前提下，才能構建較為完善的路內(nèi)停車治理模式。

三、南京“行政主導型”管理模式面臨的法治難題

南京“行政主導型”路內(nèi)停車模式受到的好評不斷，其因良好的路內(nèi)停車治理效果被認可并被多地復制借鑒，然而這種“行政主導型”的模式在實施過程中也遭遇了一些問題。

1.高壓管制路內(nèi)停車的政府行為與有限政府建設的理念相悖?！白詈玫恼枪苤谱钌俚恼?，其表達存在內(nèi)容的不完整性，忽略了政府日益繁重的給付內(nèi)容，但卻隱射了政府職能轉(zhuǎn)變的方向:由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變?！皣业娜魏螖U張都是不合法的，也是不道德的?！雹賉美]羅伯特·洛齊克:《無政府、國家與烏托邦》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社1991年版，第5頁。政府的權力來源于人們的政治認同，因而政府的組織、權力和活動必須受到憲法法律的限制。政府行為要有限，以防止因行政權的擴張而形成行政國的現(xiàn)象，避免“行政暴政”。在整體性政府職能向有限政府轉(zhuǎn)變的過程中，凸顯“行政主導”是否與行政體制改革目標有背道而馳之嫌?

2.單一依賴行政收費，管理手段單一。差異化的路內(nèi)停車收費政策具有調(diào)節(jié)路內(nèi)停車需求的作用，適用累進收費提高了泊位的周轉(zhuǎn)率，卻加重了車主的負擔。南京的“行政主導型”路內(nèi)停車模式主要通過較高的停車收費來調(diào)節(jié)路內(nèi)停車需求，緩解路內(nèi)停車供需矛盾，且取得了實效，然而過高的收費標準受到了質(zhì)疑。僅靠高收費來調(diào)節(jié)路內(nèi)停車需求是不夠的，高昂的停車費用只能阻止經(jīng)濟收入不高的工薪階層使用路內(nèi)泊位，會造成路內(nèi)停車資源被少數(shù)富裕人群占用的情況。

3.政府單方管理，社會參與度低。路內(nèi)停車管理是一項綜合工程，任何企圖單依靠政府或企業(yè)來實現(xiàn)路內(nèi)停車的法治化與有序性都是幻想?！半S著政府管理向公共治理的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)由行政機關擔負的管理責任也開始向多元主體共同承擔的治理責任轉(zhuǎn)型?！雹谕跞鹧?《論行政法上的治理責任》，《現(xiàn)代法學》2017年第4期。南京模式可謂是政府管制的典范，但這也僅僅是單純依靠政府高權管理的停車治理模式。這種僅依靠政府高權管理的做法不可避免會出現(xiàn)效率低、成本高，公眾參與度不足導致政策制定不科學、不合理，民眾對政府政策存在誤解等問題。由于缺少社會力量介入渠道和企業(yè)參與機制的保障，南京市的路內(nèi)停車治理呈現(xiàn)出政府“單兵突進”，公民、企業(yè)等社會力量參與路內(nèi)停車治理嚴重不足等狀態(tài)，不僅影響路內(nèi)停車治理的直接效果，也難以維繼治理效果。路內(nèi)停車的綜合治理，既要政府主導下的全面推動，也需要企業(yè)驅(qū)動，更依賴社會與民眾的廣泛參與。

四、構建“三位一體”路內(nèi)停車協(xié)同治理模式的法治進路

黨的十八屆三中全會確立了全面推進依法治國的總目標，提出了必須“促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。從管理到治理的轉(zhuǎn)換不僅是理念的轉(zhuǎn)化，更是路徑的拓展。通過對行之有效的南京行政主導模式進行改造和升華，在借鑒國內(nèi)外相關典型模式經(jīng)驗，吸收深圳、北京、武漢等地有效治理措施的基礎上，應構建政府、企業(yè)、公眾三個基本主體參與的路內(nèi)停車協(xié)同治理模式，并使三個基本主體各司其職而又相互配合，由此形成“政府主導、企業(yè)驅(qū)動、公眾參與”的路內(nèi)停車協(xié)同治理模式。

1.政府主導。全能政府不僅是有害的，也是難以為繼的。在推進行政體制改革過程中，應有效保障公民權利并對政府權力進行嚴格限制。有限政府理念為多數(shù)國家政府改革所接受，基于此認識，有學者認為政府主導的路內(nèi)停車治理與此理念背道而馳。然而，有限政府并非政府作用理論演進的終點，更不是其核心價值。無論以何種理論來影響和推進行政體制改革，有效政府始終是政府改革的目標，“即政府職能有效、行為有效、結果有效?！雹劢堋⑹Y文麗、梁貝貝:《行政定位的演變與“有效政府”》，《中國行政管理》2014年第11期。政府是否干預路內(nèi)停車以及是否以主導型干預形態(tài)出現(xiàn)并非直接受到有限政府理念的制約，而是根本取決于政府職能的有效實現(xiàn)。停車難問題的凸顯、城市交通擁堵的加劇以及城市交通治理條件的復雜與多變性形成了對政府強力干預路內(nèi)停車的需求。南京市“行政主導型”路內(nèi)停車治理模式的成功為當下政府主導型干預提供了最好的實踐證成。

在任何一種社會活動中，都存在政府直接或間接的干預行為，但是干預的方式、強度、頻次以及是否構成主導型影響卻不同。政府在路內(nèi)停車治理中的主導型作用表現(xiàn)為其具有不可或缺性和主體性:沒有企業(yè)驅(qū)動與公眾參與的政府單一性治理路內(nèi)停車雖不是長久的卻是有效的，但是沒有政府參與的路內(nèi)停車治理是無法實現(xiàn)的；在多主體參與的路內(nèi)停車治理中，政府參與不僅不可或缺，而且發(fā)揮了主體型治理作用。政府在治理路內(nèi)停車中的主導型作用體現(xiàn)為:(1)應提出完善城市道路內(nèi)停車的立法建議案；(2)在路內(nèi)停車法律規(guī)范尚未完善前提下，通過制定行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件補足法律不足；(3)進行泊位施劃；(4)路內(nèi)違停執(zhí)法；(5)路內(nèi)停車收費管理；(6)指導企業(yè)驅(qū)動與促進公眾參與。

2.企業(yè)驅(qū)動。為適應政府管理日益復雜多變社會事務的需要，民營化已經(jīng)成為一種現(xiàn)實與趨勢?！翱梢钥闯鑫覈拿駹I化浪潮實際上是由兩股洪流匯聚而成的:一部分是將本來不應或依情勢而不再應由政府包攬的事項讓渡于民間，另一部分是對于政府應當繼續(xù)擔負職責的事項尋求民間的合作?！雹賱w:《試論民營化對中國行政法制之挑戰(zhàn)——民營化浪潮下的行政法思考》，《中國法學》2009年第2期。

路內(nèi)停車治理民營化，一方面可以提高泊位管理、違停執(zhí)法和停車收費的效率，為停車治理提供技術支撐，促使路內(nèi)停車執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范化、常態(tài)化的高效治理；另一方面有利于實現(xiàn)城市路內(nèi)停車與路外停車的聯(lián)動管理，全面提高路外停車場的利用率，緩解路內(nèi)交通壓力。企業(yè)通過行政任務民營化和行政功能民營化兩種途徑，促進路內(nèi)停車治理高效化、常態(tài)化、規(guī)范化。

(1)路內(nèi)停車治理行政任務民營化。行政管理部門通過行政協(xié)議的方式，將泊位的經(jīng)營管理權“外包”給企業(yè)，企業(yè)直接管理路內(nèi)停車和路外停車場停車。獲得經(jīng)營治理權的企業(yè)接入與政府合作開發(fā)的停車信息發(fā)布系統(tǒng)，與停車信息采集系統(tǒng)、信息傳輸處理系統(tǒng)聯(lián)合投入使用，配備相應的泊位治理人員，實現(xiàn)多種支付方式并用，縮小每日每個泊位的應收與實收之間的差距，并加強停車收費的規(guī)范性。要吸取武漢的企業(yè)外包治理模式的不足，做好路內(nèi)停車行政任務民營化的保障:企業(yè)要樹立路內(nèi)停車服務公益性質(zhì)的理念，不片面追求經(jīng)濟效益最大化而損害路內(nèi)停車者的利益；企業(yè)要接受政府的監(jiān)管，配合政府對公共事務運營商的績效評估；要及時將停車收費的標準、停車治理的標準等向社會進行公開，提高企業(yè)運作的透明度，接受社會公眾的監(jiān)督。

(2)路內(nèi)停車治理行政功能民營化。較之于政府，企業(yè)在停車治理的技術支持上占有較大優(yōu)勢，且更新周期短、更新速度快。企業(yè)參與行政功能民營化主要發(fā)揮三個方面的作用:

一是停車信息采集系統(tǒng)建設與應用。利用企業(yè)技術優(yōu)勢，使用停車信息采集系統(tǒng)檢測車位利用信息；通過收集的原始數(shù)據(jù)計算出泊位周轉(zhuǎn)率、應收費與實收費情況、停車流量曲線等，直觀反映停車治理狀況；減少車輛進出場計算時長的誤差，提高停車效率和停車信息數(shù)據(jù)精確性。

二是停車信息誘導系統(tǒng)建設與管理。參考上海市地方標準的先進經(jīng)驗，借鑒日本、德國等國家停車誘導系統(tǒng)的布置形式，并考慮區(qū)域?qū)嶋H停車場分布情況，應采用三級停車誘導形式，并設計停車誘導牌。其中，一級發(fā)布屏設置在主要道路上，顯示片區(qū)多個停車場的名稱、位置、空滿狀況；二級發(fā)布屏設置在停車場周邊道路上，發(fā)布停車場的名稱、行駛路線、空滿狀況等；三級發(fā)布屏設置在停車場入口附近，可參考傳統(tǒng)停車誘導標志板設置位置，發(fā)布單個停車場的名稱、空滿等信息。

三是停車信息發(fā)布系統(tǒng)建設與運行。企業(yè)通過停車信息發(fā)布系統(tǒng)發(fā)布關于機動車違停及處罰的法律法規(guī)、地方政府規(guī)章，使公民了解違停的法律后果，發(fā)揮法律的預測作用，對違停起到一定的規(guī)制作用。公民也可以通過停車信息發(fā)布系統(tǒng)對違?，F(xiàn)象進行拍照舉報，行使對機動車違停的監(jiān)督權。

3.公眾參與?！肮妳⑴c機制注重民主、合作、利益表達，內(nèi)在耦合了多元共治的需要?！雹谝俪?《國家治理體系現(xiàn)代化視野下的公眾參與機制》，《社會科學家》2016年第6期。路內(nèi)停車治理公眾參與體系，由高校及相關專家群體、志愿者群體、媒體及一般公眾等社會力量支持共建，以保證“上情下達、下情上通”。

高校及相關機構的專家群體是發(fā)揮監(jiān)督權、建議權的最重要主體。在宏觀上，高校及其他相關專家群體作為政府機構的智囊團，為政府機構的停車政策及相關法律法規(guī)的制定提供相關的咨詢與建議，通過專家論壇、民生議政等形式向政府建言獻策。在微觀上，相關專家通過對法律進行解釋，推動公民對立法的理解。例如，宣傳法律法規(guī)和正確的停車理念，內(nèi)容包括釋義《道路交通安全法》以及當?shù)氐牡胤叫苑ㄒ?guī)等與停車相關的法律法規(guī)，進行停車政策解讀，講解路內(nèi)泊位的公共屬性和停車收費政策的關系，以及綠色出行、乘坐公共交通工具對緩解交通壓力和營造良好的城市交通出行環(huán)境的重要意義。

社會組織參與路內(nèi)停車治理，主要憑借其有效的團體組織性、連續(xù)性、專業(yè)性優(yōu)勢。停車協(xié)會可以協(xié)助政府管理路內(nèi)停車泊位，對停車教育講座的開展、城市綠色出行活動的舉行等進行策劃，聯(lián)系準備場地，聯(lián)系成員參加，了解社會公眾對活動的需要和建議等；志愿者協(xié)會可以設計、制作并發(fā)放綠色出行宣傳冊，進入社區(qū)等地方宣傳綠色出行方式，普及交通及環(huán)保的相關知識，減少機動車出行，鼓勵公民綠色低碳出行；法律援助組織可以解答普通公民生活中遇到的問題，在進行普法宣傳的同時積極幫助公民維權。

媒體提供宣傳平臺，憑借信息傳播的重要性、適宜性、有效性，增加路內(nèi)停車治理相關信息的關注度。媒體通過傳播與路內(nèi)停車相關的法律法規(guī)，提高民眾的法律意識，同時也通過報道等方式與人民群眾密切聯(lián)系，起到法律監(jiān)督的作用；媒體發(fā)揮重要的輿論作用，是路內(nèi)停車治理相關信息和民眾的聯(lián)系紐帶；通過生動活潑、喜聞樂見的形式，引導輿論走向，人民群眾也通過媒體對路內(nèi)停車治理發(fā)表自己的見解，從而起到監(jiān)督作用。

在停車治理的過程中，公民身份具有多樣性，作用具有多重性。應樹立守法意識，規(guī)范停車，不長期占用臨時停車泊位，主動承擔違停行為的法律后果，配合執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，自覺繳費；應樹立環(huán)保意識，減少開車出行，綠色低碳出行；應樹立參與意識，參與社會志愿服務，設計、制作并發(fā)放綠色出行宣傳冊，積極參與機動車治理活動，通過聽證會等發(fā)表自己的看法和建議，對城市路內(nèi)停車治理的效果進行信息反饋；應樹立監(jiān)督意識，對長期占用停車泊位且不繳費的車輛和車主、收費人員私下交易低價停車的現(xiàn)象、性質(zhì)嚴重的違停行為進行拍照舉報，促進違法行為的矯正。

D912.1

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1003－4145[2017]12－0168－06

2017－10－20

顧大松(1970—)，男，東南大學法學院副教授、碩士生導師，博士，主要從事行政法學研究。

本文系國家社科基金重大項目“現(xiàn)代城市交通發(fā)展的制度平臺與法律保障機制研究”(項目編號:11ZD160)的部分研究成果。

(責任編輯:迎朝)