現(xiàn)行PPP項目用地政策不足與改進建議

摘要：一直以來，PPP項目捆綁土地資源的問題存在較大的爭議。本文分析了非經(jīng)營類、準經(jīng)營類PPP項目以及軌道交通、城際鐵路等交通基礎設施PPP項目捆綁土地的優(yōu)勢，同時指出現(xiàn)行PPP項目用地政策通過禁止項目與土地捆綁以遏制違規(guī)用地的問題，但這種“一刀切”的做法將對上述宜以土地補償?shù)捻椖恳约耙诉M行綜合開發(fā)的PPP項目造成負面影響，最后提出需出臺針對特定PPP項目的用地政策細則。

關鍵詞：PPP項目用地政策土地捆綁

項目捆綁土地是我國目前基礎設施建設和PPP項目運作中的一種變通辦法，土地往往是地方政府，尤其是財力不足的地方政府唯一可利用的資源，例如，一些地方政府進行土地出讓時，往往會考慮將經(jīng)營性商業(yè)用地和保障房用地配套出讓，以吸引社會資本參與。但是，PPP項目捆綁土地與現(xiàn)行的土地法規(guī)有違背之處，《土地管理法》等法律規(guī)定經(jīng)營性土地使用權(quán)必須通過“招拍掛”方式獲取，因此，一直以來，對于PPP項目捆綁土地資源的問題爭議較大。2016年10月，財政部等20部委發(fā)布了《關于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》（以下簡稱“《通知》”），嚴禁直接以PPP項目為單位打包或成片供應土地，該政策的出臺將有效遏制通過PPP項目違規(guī)取得未供應的土地使用權(quán)、變相取得土地收益、借未供應的土地進行融資等問題。但與此同時，也應看到，實行所有PPP項目不得打包土地的“一刀切”的做法，可能將對市政道路、公園等非經(jīng)營類、準經(jīng)營類項目以及軌道交通、城際鐵路等交通項目造成負面影響，因此需進一步改進PPP項目的用地政策。

一、特定PPP項目捆綁土地的優(yōu)勢

（一）非經(jīng)營類、準經(jīng)營類PPP項目可通過合理土地補償獲得合理回報

大量非營利性、準經(jīng)營性PPP項目僅靠項目自身難以收回投資成本，因此政府往往通過建設期補償、運營期補償、資源補償以及部分環(huán)節(jié)市場化等方式對PPP項目社會資本方進行補償。其中，資源補償項目（Resource Compensate Project，RCP）融資模式通過將準經(jīng)營性/非經(jīng)營性項目和與之緊密聯(lián)系的經(jīng)營性項目的建設和運營捆綁起來“搭售”，這一模式的本質(zhì)就是將正外部性內(nèi)部化。通過捆綁的方式可以提高項目社會資本參與方的整體盈利能力，從而確保社會資本獲取合理回報，調(diào)動投資者積極性。以土地資源進行合理補償?shù)姆绞绞琴Y源補償項目融資模式的一種，常見的例如將市政道路、公園等非經(jīng)營類、準經(jīng)營類項目與周邊關聯(lián)地塊捆綁開發(fā)，以周邊土地產(chǎn)生的收益來補貼非經(jīng)營類、準經(jīng)營類項目。

針對投資回報少，不能覆蓋成本和收益非營利性、準經(jīng)營性PPP項目，財政部和發(fā)改委都出臺了一些政策支持對其進行補貼或補償，其中《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號文）指出“對項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作項目，地方各級財政部門可給予適當補貼”；《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號文）提出“對于涉及中央定價的PPP項目，可適當向地方下放價格管理權(quán)限。依法依規(guī)為準經(jīng)營性、非經(jīng)營性項目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營資源，為穩(wěn)定投資回報、吸引社會投資創(chuàng)造條件。”

在現(xiàn)實操作中，土地資源補償也是國內(nèi)外PPP項目中使用較多的一種資源補償項目模式，例如，2004年，澳大利亞墨爾本會議中心項目采用了與周邊土地商業(yè)開發(fā)相結(jié)合的方式。2011年，我國西南地區(qū)最大的濕地公園項目也使用了土地資源補償?shù)姆绞?，該項目初步?guī)劃公園占地面積400公頃，總投資約為8億元，預計建設期為兩年，但政府財政緊張，無法獨自承擔濕地公園建設費用，如果采用傳統(tǒng)的銀行貸款的融資方式，則政府也不能承擔沉重的利息，并且政府沒有計劃為濕地公園制定收費機制，所以該項目對民間資本沒有吸引力，應用BT、BOT等融資模式不可行，于是決定應用土地資源補償項目融資模式。

（二）軌道交通、城際鐵路等PPP項目可通過綜合開發(fā)提升整體效益

城市軌道交通、城際鐵路等交通基礎設施項目具有資金需求量大、短期盈利能力不足、投資回收期較長的特點，簡單以政府投資為主、以政府信用作為擔保開展金融信貸活動的建設融資方式無法滿足短期內(nèi)大規(guī)模建設的需求，而以“公共交通引導城市發(fā)展”（Transit-Oriented-Development，TOD）為代表的綜合開發(fā)模式，通過交通樞紐與商業(yè)功能的相互結(jié)合及整體規(guī)劃，可以實現(xiàn)并加快城市一體化進程，現(xiàn)在該開發(fā)模式已成為國際上具有代表性的城市商業(yè)開發(fā)模式。TOD開發(fā)模式往往需要將交通項目與沿線土地捆綁進行綜合開發(fā)，其優(yōu)勢在于：一方面，捆綁周邊土地進行綜合開發(fā)更有利于政府和社會資本在早期規(guī)劃階段識別和判斷擬捆綁土地資源的價值；另一方面，如果不進行綜合開發(fā)，在投資結(jié)構(gòu)中就必須分割出房地產(chǎn)等經(jīng)營類項目和交通項目兩個項目公司，分散的項目結(jié)構(gòu)會使得房地產(chǎn)等項目的收益難以輸送到交通項目中，從而產(chǎn)生資金無法打通的問題。同時，軌道交通、城際鐵路等項目具有正外部性特征，其周邊土地是交通項目正外部性的直接依托資源，項目所產(chǎn)生的外部性一部分直接體現(xiàn)在周邊物業(yè)的增值溢價上，因此捆綁周邊土地進行綜合開發(fā)是將正外部性內(nèi)部化的一種方式。

交通項目沿線土地綜合開發(fā)也得到了有關政策支持，《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（國發(fā)[2013]33號文）、《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)[2014]37號）都強調(diào)要盤活鐵路用地資源，鼓勵新建鐵路站場實施土地綜合開發(fā)利用，《關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》（財建[2015]111號）也支持收費公路等準經(jīng)營類基礎設施建設采取土地補償?shù)姆绞?，明確提到“項目沿線一定范圍土地開發(fā)使用等支持措施”。

事實上，TOD開發(fā)模式在發(fā)達國家或地區(qū)推廣應用的案例很多，例如，港鐵從上世紀90年代就開始采用TOD開發(fā)模式，它承擔了政府城市發(fā)展建設的部分職能，通過整合城市發(fā)展與軌道建設兩個不同主體，提高了社會效益和經(jīng)濟效益。在我國大陸地區(qū)，近年來城際鐵路捆綁沿線用地、軌道交通捆綁線上用地進行綜合開發(fā)的現(xiàn)象也日益增多，例如，2014年，徐州市地鐵三號線PPP項目的中標方綠地集團和上海建工集團聯(lián)合體就主張采用“項目投融資建設+施工總承包+物業(yè)開發(fā)”的模式，除了承擔起徐州地鐵三號線工程的資金投入、規(guī)劃設計、建設、運營以外，還將實施地鐵沿線區(qū)域的綜合開發(fā)，以打造集商業(yè)辦公、酒店等功能于一體的線上城市綜合體及配套服務設施。

二、PPP項目用地新政策及對特定PPP項目造成的障礙

（一）PPP項目用地新政策嚴禁項目與土地捆綁

自國家層面大力推廣PPP模式以來，一些地方政府為了將沒有收益的項目包裝成PPP項目，將土地等經(jīng)營性的資產(chǎn)與項目進行打包，而這種打包并沒有考慮土地與項目的匹配性和關聯(lián)性，往往會導致東邊的項目配西邊的地這種“硬套”的現(xiàn)象出現(xiàn)。同時，這種通過土地打包捆綁的PPP做法也是目前地方政府解決于地鐵、隧橋等準經(jīng)營類PPP項目和公園等非經(jīng)營類PPP項目缺少社會投資人或者投資人積極性不高的一種資源補償方式。同時，通過PPP項目捆綁土地，地方政府可以繞過經(jīng)營性土地出讓原有的招拍掛程序，從而出現(xiàn)了違規(guī)取得未供應的土地使用權(quán)、變相取得土地收益、借未供應的土地進行融資等亂象。2016年10月，財政部等20部委發(fā)布的《關于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》中嚴禁直接以PPP項目為單位打包或成片供應土地，就是針對以上問題提出的解決辦法，這也意味著PPP項目用地將更加規(guī)范。

（二）PPP項目用地新政策將對特定PPP項目實施造成障礙

與此同時，《通知》禁止所有的PPP項目與土地捆綁的“一刀切”的做法，可能將對市政道路、公園等宜以土地作為補償?shù)姆墙?jīng)營類、準經(jīng)營類PPP項目以及軌道交通、城際鐵路等宜進行綜合開發(fā)的PPP項目的實施造成障礙：

1.減弱非經(jīng)營類、準經(jīng)營類項目的參與積極性。當下，PPP項目在全國正如火如荼的開展，但一些項目遇到了落地難、融資難、社會資本參與度低等問題，其原因主要在于該類項目一般屬于非經(jīng)營類或準經(jīng)營類項目，項目沒有收益回報或缺乏足夠的收益回報。而《通知》對現(xiàn)行的PPP用地政策禁止PPP項目捆綁土地的規(guī)定，將在地方政府財力有限、資金補貼不足的情況下，勢必更加難以保障此類PPP項目的投資回報率，從而進一步降低社會資本對非經(jīng)營類、準經(jīng)營類項目的參與積極性。

2.降低軌道交通、城際鐵路等項目的綜合效益。《通知》嚴禁PPP項目與土地捆綁，經(jīng)營性土地必須走招拍掛程序，這將對軌道交通、城際鐵路進行TOD開發(fā)造成障礙。用于住宅、辦公樓、商業(yè)、公寓、酒店等開發(fā)的軌道沿線用地、城際鐵路沿線用地一般認為屬于經(jīng)營性用地，而不屬于交通功能用地，要走“招拍掛”程序，如為確保軌道交通、鐵路交通企業(yè)中標，需在條件中加入過多限制性條款，以對其他企業(yè)顯示公平；如不帶條件公開競價，土地獲得者未必是軌道公司，且面臨地鐵建設資金本身不足卻要同步支付高昂地價的問題。因此在現(xiàn)行政策規(guī)定下，軌道交通、城際鐵路項目公司要獲取土地，仍需走招拍掛的途徑，結(jié)果往往無法拿到沿線土地的開發(fā)權(quán)。例如，嘉興海寧市城際鐵路項目因PPP項目不能與土地捆綁，而沒有依托城際鐵路進行TOD沿線開發(fā)，錯失了城際鐵路整體開發(fā)的機會，同時對項目的經(jīng)營性和收益性帶來沖擊，導致地方政府不得不為項目投入更多的財政資金。

三、改進PPP項目用地政策的建議

如何協(xié)調(diào)PPP項目用地與現(xiàn)行土地法規(guī)之間的矛盾，如何既能避免PPP項目通過打包土地違規(guī)取得未供應的土地使用權(quán)、變相取得土地收益、借未供應的土地進行融資等問題，又能保障市政道路、公園、軌道交通、城際鐵路等宜采用土地資源補償模式或綜合開發(fā)的非經(jīng)營類及準經(jīng)營類PPP項目的合法性，可行的辦法是進一步出臺針對不同類型PPP項目用地政策細則，避免對所有PPP項目“一刀切”的問題。

具體而言，可以將宜采用土地資源補償?shù)姆墙?jīng)營性、準經(jīng)營性項目以及適合沿線土地綜合開發(fā)的交通項目排除出禁止土地捆綁之列，將周邊土地開發(fā)視為PPP項目的一部分，與主體項目進行整合，通過協(xié)議出讓而非招拍掛的方式，將土地出讓給項目開發(fā)者。例如，可以借鑒深圳市的創(chuàng)新做法，深圳市政府2012年底開始進行了重大土地出讓的創(chuàng)新和制度改革，在軌道交通項目中，把土地作為一種資產(chǎn)，直接注入地鐵企業(yè)，變“招拍掛”為直接協(xié)議出讓。

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（賴行健，國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)化改革發(fā)展中心城市金融部項目主管。）