基于鄉(xiāng)村治理視角的村莊公共品供給之變

張占平+呂潔

摘要：農(nóng)村稅費改革以來，大多數(shù)村莊社會資源枯竭，無力向村民提供生產(chǎn)生活必須的公共服務。村莊亂象叢生：公益事業(yè)無人關心、公共事務無人管理、資源破壞嚴重，諸多村莊干部嚴重缺乏工作積極性，致使基層組織出現(xiàn)了“懸浮狀態(tài)” 而使后稅費時期的鄉(xiāng)村社會陷入到“治理缺位”的危機之中。論文主要分析了農(nóng)村稅費改革前后公共品供給的運行機制，拋磚引玉，以期對村莊公共品供給制度建言獻策。

關鍵詞：村莊公共品供給制度創(chuàng)新

農(nóng)村公共品是指在村莊范圍內(nèi)提供的為農(nóng)村社會居民所消費的帶有公共品性質(zhì)的產(chǎn)品，既指與農(nóng)村生產(chǎn)生活密切相關的物質(zhì)性公共品，如農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路、自來水，又指與鄉(xiāng)村基本秩序、農(nóng)民生活相聯(lián)系的非物質(zhì)性公共物品，如民事調(diào)解、社會治安、人際關系，也包括介于兩者之間的準公共品，如醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等。農(nóng)村稅費改革后特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村公共品供給制度的變遷成為農(nóng)村研究的一個重要領域。因此，筆者以取消農(nóng)業(yè)稅為界，分別對兩個不同時期農(nóng)村的公共品供給制度進行對比和分析。

一、稅費改革前農(nóng)村的公共品供給

（一）村集體是公共品供給的責任主體

農(nóng)村稅費改革前，村集體有權向農(nóng)民提取資源，通過征收三項提留的方式將農(nóng)民純收入的一部分用于村莊公共品供給。人民公社時期，國家無力承擔基層公共品供給的責任，只能將任務層層下壓，規(guī)定村集體可以通過提取公積金和公益金等方式來發(fā)展與農(nóng)民生產(chǎn)和生活密切相關的道路鋪修、農(nóng)田水利、公共衛(wèi)生、基礎教育等公共基礎設施。在政社合一的政治體制下，國家通過計劃經(jīng)濟高度壟斷和控制了所有的資源，集體可以通過自上而下的行政權力有效地配置資源，從而貫徹和落實國家的責任和任務。人民公社解體后，公共品供給主要借助于農(nóng)業(yè)稅費，村集體需要從農(nóng)民純收入中提取一部分費用用于公共品供給，這些費用會在分配以前就從集體收入中扣除；而在包產(chǎn)到戶以后，則需要農(nóng)戶均攤（周飛舟，2006）。

（二）農(nóng)民是公共品供給的籌資主體

稅費改革前，我國農(nóng)村公共品供給制度與城市的最大區(qū)別在于公共品供給的資金籌集方式不同。城市公共品供給所需資金主要靠國家稅收籌措，城市的道路、學校、醫(yī)院等公共基礎設施建設基本不需要城市居民稅外負擔；而農(nóng)村公共品供給所需資金主要由農(nóng)民稅外負擔，農(nóng)村的道路、學校、醫(yī)院等基礎設施建設都需要農(nóng)民集資。也就是說，農(nóng)民除了依法繳納國家稅收以外，還要承擔村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌（三提五統(tǒng)）、農(nóng)村義務工和勞動積累工（兩工）等費用和勞務。

（三）公共品的制度外供給致使基層干群關系緊張

由于資金所限，國家無力承擔農(nóng)村公共品供給的責任，鄉(xiāng)村范圍內(nèi)的公共品供給只能依靠“三提五統(tǒng)”及名目繁多的攤派和費用。村干部在征收過程中牽牛拉人甚至使用暴力，在客觀上加重了農(nóng)民負擔，也使基層干群關系極為緊張，這一緊張狀況在經(jīng)濟發(fā)展較為落后的農(nóng)業(yè)型村莊表現(xiàn)地更為突出，緊張狀況逐漸升級，最后演變?yōu)榛鶎痈扇簺_突。

二、稅費改革后的農(nóng)村公共品供給制度的變化

稅費改革，不僅僅是取消了各種農(nóng)業(yè)稅費、廢除了“三提五統(tǒng)”及名目繁多的各種收費、攤派、農(nóng)村義務工和勞動積累工，還涉及到國家財政體制及政府治理模式的改革，比如國家與村莊的關系正在發(fā)生變化，國家不再征收農(nóng)業(yè)稅費，還通過糧食直補、資助農(nóng)民參合參保等方式向農(nóng)村轉移越來越多的資源。在新形勢下，農(nóng)村公共品供給制度在資金籌集、權責主體、管理體制等方面均發(fā)生了重大的轉變，出現(xiàn)了一些新的特點。

（一）資金籌集主體及方式的多元化

取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村公共品供給的資金籌措機制發(fā)生了根本性的變化：一方面徹底廢除了農(nóng)業(yè)稅和各項雜費，另一方面由中央及地方各級政府籌資在農(nóng)村建立公共服務和公共事業(yè)體系，即農(nóng)村公共品供給的籌資主體由農(nóng)民轉變?yōu)橹醒爰暗胤礁骷壺斦４送?，農(nóng)村興辦公益事業(yè)所需資金還可以通過“一事一議”的方式來籌集，即通過召開村民大會或村民代表會議，由村民投票決定并向村民籌集所需資金。這一變化是在農(nóng)村稅費改革的過程中逐漸發(fā)生的。

（二）村社集體的“權責主體”地位開始動搖，逐步變得無權無責

稅費改革以后，村集體不再具有向農(nóng)民收取稅費的合法性，其辦公經(jīng)費及工資報酬依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政轉移支付，鄉(xiāng)村基層組織嚴重缺乏工作的積極性和主動性，逐步變得無權無責，淪為與農(nóng)民關系更為松散的“懸浮型政權”（周飛舟，2006）。

首先，從國家層面來講，國家取消了各項農(nóng)業(yè)稅費，也免除了集體公共品供給的責任。不僅如此，國家正試圖繞開縣鄉(xiāng)政權和村級組織，采取了諸多直面農(nóng)民的惠農(nóng)舉措，如在糧食補貼、新農(nóng)合、新農(nóng)保實施過程中，國家以“撒胡椒面”的方式直接對接數(shù)以億計的分散農(nóng)戶，以保證惠農(nóng)資金直補到農(nóng)戶手中?？梢?，在農(nóng)村公共品供給方面，集體已經(jīng)沒有了來自上級政府的壓力，亦失去了相應的責任和權力。

其次，集體經(jīng)濟逐漸弱化和“空殼化”。稅費改革以后，村莊集體已不再具有汲取農(nóng)民剩余勞動價值的合法性和可能性，很多農(nóng)業(yè)型村莊沒有集體土地、沒有任何收入來源，村莊基礎設施建設和公益事業(yè)主要靠國家自上而下的資源輸入。村集體既無公共品供給的意愿，也無公共品供給的能力。

再次，從鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民關系層面來講，農(nóng)業(yè)稅取消以后，村干部沒有了收取稅費的任務和壓力，亦失去了和農(nóng)民博弈的籌碼。村干部只需要完成上級交辦的事項即可，組織運轉及主要村干部勞動報酬依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政轉移支付。而從農(nóng)民層面來講，國家取消了農(nóng)業(yè)稅費和“兩工”之后，農(nóng)民亦失去了以不繳納稅費或不出兩工對抗村干部在公共品供給中不作為的博弈籌碼。因此，稅費改革之后，許多農(nóng)業(yè)型村莊陷入公共品供給的困境，村莊公共品供給無人過問、公益事業(yè)無人關心、社會秩序混亂、農(nóng)村社會治理呈現(xiàn)一派亂象。

（三）農(nóng)民在公共品供給中的“行動困境”

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民作為獨立的生產(chǎn)經(jīng)營者，逐漸對公共品供給產(chǎn)生了多元化的需求，村民自治制度也為農(nóng)民表達、實現(xiàn)自我的利益訴求提供了制度化空間，即村民可以通過自主管理、自我服務的方式參與村莊公共事務的管理和決策過程。如根據(jù)國家規(guī)定，涉及村莊農(nóng)田水利設施建設、道路修建、農(nóng)業(yè)開發(fā)、土地綜合治理等項目及村民認為需要實施的村莊公益事業(yè)可以通過“一事一議”籌資籌勞。但作為一個反映集體行動能力的問題，“一事一議”制度在實施過程中卻陷入了“事難議、議難決、決難行”的“三難”困境。

（四）部分公共產(chǎn)品的市場化改革取向

這主要表現(xiàn)在把原來屬于農(nóng)村公共品范圍的農(nóng)田水利灌溉等劃為經(jīng)營性服務，不再固定收取共同生產(chǎn)費，而是按照“誰受益、誰出錢”的原則直接向受益農(nóng)戶收費。《國務院關于全面推進農(nóng)村稅費改革試點工作的意見》（國發(fā)[2003]12）明確指出：農(nóng)村經(jīng)營服務性收費，應按照自愿、有償原則向農(nóng)民收取，并實行公示制度；不準強制服務、強行收費，或只收費不服務。其中，向農(nóng)民收取水費、電費等跨區(qū)域共同生產(chǎn)費用，要嚴格執(zhí)行“受益繳費，計量收費”的原則，因大面積抗旱、排澇難以做到計量收費的，應按直接受益原則據(jù)實分攤，不得提前預收。 國務院關于全面推進農(nóng)村稅費改革試點工作的意見[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網(wǎng).http：//www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_2025.htm.

將農(nóng)田灌溉等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的服務劃為經(jīng)營性服務，實際上是一種市場化的改革取向。但這種改革沒有認識到我國大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)田灌溉具有公共品的性質(zhì)，以致于在實施過程中造成了一系列問題：如單個農(nóng)戶難以直接與水利單位特別是大中型水利工程單位建立穩(wěn)定的買賣關系，而農(nóng)戶間的合作又無法解決交易成本的問題；“搭便車”問題；農(nóng)戶不得已放棄利用大中型灌溉后只能選擇修建機井等微型灌溉工程而造成的成本上升問題；打井不僅成本高，抗不了大旱，而且對已有的大中型灌溉系統(tǒng)造成破壞的問題等。

三、公共品供給中的制度創(chuàng)新

（一）建設強有力的基層組織

基層組織作為農(nóng)民與國家、市場連接的中介，其溝通、組織、協(xié)調(diào)和動員的能力直接決定了村莊能否承接自上而下的資源轉移，能否整合村莊資源、協(xié)調(diào)各方利益關系從而實現(xiàn)公共品供給。村組干部表現(xiàn)出來的積極性和動員能力、調(diào)解能力是公共品供給得以順利實現(xiàn)的關鍵因素，村干部在遇到釘子戶的時候，能夠直面問題而不退縮，甚至犧牲自己的利益換取調(diào)解工作的順利進行，雖然在協(xié)調(diào)過程中難免會產(chǎn)生矛盾，但是對待和處理矛盾的能力和手段如果能夠得到其他村民的認同，會進一步強化基層權力的合法性。

因此，在農(nóng)村社會治理模式轉型的過程中，只有不斷強化基層組織才能有效地將國家輸入的各種資源轉化為現(xiàn)實的村莊福利，才能實現(xiàn)農(nóng)村社會由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉變，才能重新塑造村莊的集體認同感，牽制村民離心化、原子化的傾向。

（二）地方性共識的規(guī)約

任何一項制度的制定和實施都不能脫離于村莊場域內(nèi)的地方性規(guī)范與共識而獨立運行，如能將其嵌入村莊治理的紋理之中，必然會起到事半功倍的效果。因為在熟人社會中，人們的行為除了受國家法律法規(guī)、市場經(jīng)濟利益觀、新聞輿論導向等因素影響外，還受制于村民在長期共同生活中所形成的村規(guī)民約和某些共識性的規(guī)范。因此，在熟人社會內(nèi)部，地方性共識、規(guī)范的存在及其所具有的內(nèi)在約束機制，雖然不能從根本上克服搭便車問題，但卻可以將搭便車者對普通村民的擴散效應控制在最低限度內(nèi)。

（三）提升村莊社會資本的存量

村莊內(nèi)的社會資本能有效降低村民之間的合作成本，增強彼此間的信任和聯(lián)系，有利于在公共品供給中達成一致行為。在鄉(xiāng)村的核心家庭之上，還存在著一些“認同行動單位”，如家族、宗族、協(xié)會、村民小組、合作社等，認同單位之內(nèi)對農(nóng)民而言意味著“私”的領域，在這一領域，人們更多地受村莊輿論、社區(qū)記憶等非制度因素的影響，可以有效遏制搭便車行為。目前，鄉(xiāng)村社會仍存在社會資本賴以運行的基礎性結構，治理者應將“認同行動單位”納入到正式的治理體系之中，充分發(fā)揮其組織權威及組織規(guī)范對村民的約束和動員能力，將“私”與“公”充分聯(lián)接，通過制度性規(guī)范與非制度性規(guī)范的交互使用，提升集體行動的能力和空間。

（四）滿足村民在公共品供給中的需求表達和決策參與

人民公社時期，人民公社及生產(chǎn)隊具體負責農(nóng)村公共品供給事務，農(nóng)民對公共品的需求與參與主要通過召開社員大會或社員代表大會的方式來予以滿足。由于當時農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)實行集體勞動制，生產(chǎn)資料、勞動力由生產(chǎn)隊統(tǒng)一調(diào)配和使用，村民統(tǒng)一生產(chǎn)、按工分分配生活資料，在人民公社時期，農(nóng)民基本上沒有個性化的公共品需求，更多地是執(zhí)行和落實國家的各項經(jīng)濟建設指標和任務。土地包產(chǎn)到戶以后，每個農(nóng)戶都是獨立的生產(chǎn)經(jīng)營單位，逐步具有了多樣化的公共品需求，村民自治亦為村民實施自我管理、自我服務，參與公共品供給的決策和管理提供了制度空間。

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〔本文系河北省教育廳2015年人文社會科學研究重大課題攻關項目“社會變遷中的家庭養(yǎng)老”（項目編號：ZD201508）階段性成果〕

〔張占平，河北經(jīng)貿(mào)大學教授。呂 潔（通訊作者），河北經(jīng)貿(mào)大學副教授?！?